西藏天保工程区管护问题及对策

聂 峰，李 锐

(1.西藏林业调查规划研究院，西藏 拉萨 850000；2.国家林业和草原局中南调查规划院，湖南 长沙 410014)

1 引言

为了从根本上遏制生态环境恶化，保护生物多样性，促进社会、经济的可持续发展，1998年，党中央、国务院做出了实施天然林资源保护工程的重大战略部署[1，2]。1998年全国12个省(区市)开展了天然林资源保护工程试点，2000年17个省区市全面启动天然林保护工程。2010年，国务院召开的常务会议决定做出延长天保工程期限、实施天保工程二期的决策。西藏天保工程是国家长江上游天然林资源保护工程的重要组成部分，是改善长江上游流域生态环境的根本性措施，是落实中央西部大开发战略决策的一个重要举措，是一项功在当代利在千秋的宏伟工程[3]。

西藏天保工程涉及昌都市江达县、贡觉县、芒康县3县，工程区共有天然林面积1303427 hm2，其中江达县426087 hm2，贡觉县249144 hm2，芒康县628196 hm2。按地类分，工程区乔木林面积557919 hm2，国家特别规定灌木林面积745508 hm2；按权属分，国有天然林面积1303237 hm2，集体和个人所有的天然林面积190 hm2；按森林类别分，公益林面积1287819 hm2，商品林面积15608 hm2。以西藏自治区天然林资源保护工程二期2019年实施进展自治区级复查有关数据为基础，通过实地调研总结西藏天保工程管护现状，分析目前管护存在的问题及原因，并提出对策，为科学实施天保工程管护和提高管理实效提供参考。

2 天然林管护现状

2.1 管护任务

西藏天保工程二期天然林要求管护面积1276467 hm2，其中江达县要求管护天然林面积456867 hm2，涉及13个乡镇；贡觉县要求管护天然林面积225133 hm2，涉及12个乡镇；芒康县要求管护天然林面积594467 hm2，涉及16个乡镇。通过调查各县实际管护面积签约率一致率均为100%，但各乡镇签约一致率却差异较大，例如差异较大的有贡觉县哈加乡要求管护面积10373 hm2，实际签约管护面积14133 hm2，较要求管护面积多了36.21%，芒康县洛尼乡要求管护面积28513 hm2，实际签约管护面积14467 hm2，较要求管护面积少了49.26%。

2.2 管护体系

天保工程区实行“专业管护站管护+天保护林员管护+(贡觉县实行“联户管护”)+生态岗位护林员管护”相结合的管护模式，建立了“县林业和草原局—县天保办—专业管护站管护—天保护林员管护—(贡觉县建立“联户管护”)—生态岗位护林员管护”管护体系。工程区有县林业和草原局3个，县天保办3个，专业管护站35个(182人)，天保工程护林员7528人(管护卡87个)，联户管护2845户，生态岗位护林员42830人。

2.3 管护责任

2.3.1 天保办责任

各县均成立了天保工程相关领导小组；工程办公室编制人数13人，其中江达县4人，贡觉县4人，芒康县5人，实际工作人数13人，其中江达县5人，贡觉县2人，芒康县6人；年经费总额179万元，其中江达县60万元，贡觉县50万元，芒康县69万元；天保办均制定相关管理办法和技术规定；工程档案信息管理完备，均有档案管理人员、微机、各类文件信息、能按时上报信息且信息管理健全；均与昌都市人民政府签订目标责任状，签订率100%；对2019年度天保工程均进行相关自查，结果均为合格。

2.3.2 专业管护站人员责任

天保工程区专业管护人员合计182人，其中江达县52人，贡觉县45人，芒康县85人。本次调查每个县抽取15名专业管护站人员查看年龄、身份认证、是否到核查现场、是否上岗、管护签约文件、岗位培训、管护报酬、护林员身份等。

调查45人中年龄均在18～60岁之间，均有管护签约文件、管护报酬凭证，在核查时均到场且上岗，在管护签约文件中均明确了管护范围、权利义务和责任、报酬及发放方式、期限、奖惩，并有相关的岗位培训。

2.3.3 天保护林员责任

天保工程区天保护林员合计7528人，其中江达县2244人，贡觉县924人，芒康县4360人。本次调查每个县抽取10名天保护林员查看年龄、身份认证文件、是否上岗、管护签约文件内容、岗位培训、管护报酬、护林员身份等。

调查30人中年龄均在18～60岁之间，均有管护签约文件、管护报酬凭证，在核查时上岗，在管护签约文件中部分明确了管护范围、权利义务和责任、报酬及发放方式、期限、奖惩，并有相关的岗位培训。其中报酬根据个人的岗位不同而确定。

2.4 管护效果

2.4.1 加强防火建设

一是加强领导，层层落实森林防火责任制。各县政府与下辖乡镇、各乡镇与护林员签订了森林防火目标责任书。二是加大检查力度，严格野外火源管理。各县林业局先后组织人员深入林区开展森林防火检查，及时消除火灾隐患，建立了野外用火审批制度。三是广泛开展森林防火宣传教育，在县城主要街道、各主要林区悬挂宣传横幅，张贴宣传画，发放宣传单。

2.4.2 创新管护模式

针对各县森林面积大、分布不均匀等特点，认真总结以往年度的管护经验，不断建立健全县、乡镇、村、组四级护林队伍体系，进一步明确管护人员的工作职责，理顺全县管护队伍的管护管理机制、体制关系。同时，在各主要路段、重点林区、高火险区等特殊管护区设立固定管护卡站，确保山有人看、林有人管，并在林区、自然保护区、国道318、214线设立各种生态保护宣传碑牌，确保森林防火深入人心，从源头上杜绝一切人为火灾事故的发生。各乡镇管护站组织护林员按时巡山，各县林业和草原局不定期对各乡镇巡逻情况进行检查，确保护林员在岗率。护林员巡山记录、情况发现记录清楚、规范、真实，护林员上岗证、红袖标、巡山登记卡、文件袋配备齐全。管护房舍、标志牌、交通工具、通讯设备等管护设施完善、齐备。

2.4.3 积极宣传教育

为做好广大群众的思想教育工作，引导广大群众树立保护生态环境的理念，增进群众对天保工程的了解，各县充分利用电视、报纸、网络、微信、电子屏幕、宣传栏等媒体，宣传党中央国务院对天然林保护工作的决策部署，引导全社会关注、支持天然林保护工作。同时在交通要道、主要路口、村屯周边，设置与天保工程相关的关于森林资源保护、护林防火、野生动物保护等方面的宣传碑、宣传牌、宣传标语等。同时加强天然林保护政策解读，切实提高广大群众特别是集体和个人天然林所有者参与天然林保护工作的积极性，形成政府主导、部门联动、社会参与的良好社会氛围。结合深入林区开展森林防火宣传和在林区实施天保工程项目的机会，广泛宣传天保工程的重要意义以及相关的政策，向农牧民发放藏汉双语的宣传小册子以及挂图，积极争取全社会的参与和支持。

3 存在的问题

3.1 存在签约管护面积与要求管护面积不一致的情况

工程区各县签约总面积与要求管护面积保持一致，各乡镇签约面积与要求管护面积存在差异。主要原因一是2010年天保工程二期范围划定使用1∶100000地形图存在一定的误差，2012年西藏开始全区第二次森林资源二类调查，随后进行林地数据年度变更，随着每年遥感影像和公路等基础设施建设质量提升，影像越来越清晰，人力可及的区域也增加，除正常的使用林地、造林等变更外，额外还会对部分区域的数据进行修正；二是在2017～2018年时，自治区林业调查研究院根据最新资源数据重新修正天然林保护范围；三是由于工程区各县地广人稀，对天然林进行管护时均采用集体管护的方式进行，工资薪酬未参考各乡镇划定面积，各县林草部门也未对签约管护面积数据进行更新。

3.2 森林督查仍有部分违法情况

根据2020年度森林督查成果统计，各县2019年度共有违法项目43个，涉及违法图斑129个，违法面积132 hm2，其中涉及公益林109 hm2。主要原因一是管护人员的管护重点一般集中在森林防火和森林病虫害方面，对林地使用关注度不高；二是对于林地使用，管护人员未掌握准确林地界线及最新影像，当发现项目实施时，无法准确判断施工范围是否在林地范围内；三是针对管护人员相关培训涉及林地使用方面较少。

3.3 林业组织管理机构技术力量薄弱，人才匮乏

各县乡镇基层无专门的林业草原管理机构，工作人员均为乡镇干部兼职，同时林业职工知识老化，结构不合理，技术力量薄弱，人才匮乏。随着各项林业工程的开展，技术型管理人员更是紧缺。管护人员基本上都是当地农牧民群众，部分管护人员还属于兼职。总体来看，森林管护人员受文化教育程度限制，大多数护林员不具备专业护林知识基础，对于现阶段的高新技术不会使用，在一定程度上影响了护林工作的有效开展[4，5]。主要原因一是各乡镇无专门编制设置林业岗位；二是各乡镇地理位置偏僻，经济欠发达，交通不便，无法引进优秀人才。

4 对策建议

4.1 及时更新天保工程管理数据库

建议各县级单位及时更新天保工程管理数据库，在与乡镇、管护站签订管护合同时使用要求管护的面积，规范合同管理。

4.2 加强管护新技术培训

针对西藏管护人员配置、技术难点、工作开展特点[6，7]，建议市县有关部门组织国家森林资源智慧平台使用相关培训，使管护人员运用手机平台掌握准确的林地界线、最新影像，当发现项目施工时能准确判断施工范围是否在林地范围内，将管护工作范围由原先的森林防火、森林病虫害[8]扩展到林地使用等方面，对林地使用进行有效监督，提高管护人员的业务水平，加强和规范森林管护工作，提高管护成效，保障森林资源安全。

4.3 加大对林政资源奖惩力度

进一步加强林政执法力度，严厉打击破坏森林资源违法犯罪行为。深入贯彻《森林法》《森林防火条例》等相关法律法规，加大森林资源管理和林政执法力度，坚决制止超限额采伐、毁林开垦、乱砍滥伐和乱占林区的一切违法行为[9～11]。加大对林政资源奖惩力度，特别是对林区乱砍滥伐现象坚决予以打击惩处。建议各县林草部门适当参考森林督查的结果执行管护奖惩制度。

4.4 加强专业技术能力和管理能力提升

加强干部、护林员的技术学习，提高管护巡护水平，充分发挥林草部门职能作用[12]；加强对公益林建设施工人员的管理及培训工作，提升其技术水平，提高造林成活率；进一步加强对天然林资源的管护力度，做好森林病虫害防治工作。加强机构建设，各县天保办均需充实业务能力强的工作人员[13，14]。提高新增管护人员招收标准，确保管护人员尽职尽责。有针对性地开展天保工程业务和档案人员培训，并保证管理人员的相对稳定。各工程县每年可根据实际情况，派遣业务能力强、素质高的人员参加区内外的相关培训，提高业务能力和技术水平。

5 结论与讨论

昌都市天保工程区三县根据县境内的森林资源分布状况、管护人员组成情况以及自然地理状况等因素制定不同管护方式和政策，全面组织森林管护工作，按照远山设卡、近山划分责任区的管护方式，逐级分解落实管护任务，把管护工作落实到山头地块、落实到责任人。对管护工作的管理，实行双向目标制，即行政一条线，县政府与各乡镇政府签订天保工程森林管护目标责任状，乡镇政府与各村村民委员会签订目标责任书；业务一条线，县林草局与各乡镇林管站签订森林管护合同。各县域乱砍滥伐现象较好地得到了遏制，在广大护林员的管护下，农牧民群众护林、爱林、造林的意识也逐步增强，为天然林资源保护工程奠定了扎实的基础。全面停止天然林商品性采伐，严格管护森林资源，认真落实人工造林、封山育林等公益林建设任务，使全县森林面积、蓄积稳定增加。森林面积的增加，使工程区内水土流失得到有效遏制，水源涵养能力进一步增强[15]，干旱、洪涝、滑坡等自然灾害发生率明显减少，生态环境得以有效改善，生物多样性明显丰富。