国库集中支付下行政事业单位资金管理的问题及对策

周丽静

（新疆生产建设兵团第一师国库集中支付中心，新疆 阿拉尔 843300）

国库集中支付制度是指对财政资金实行集中收缴和支付的制度，国库集中支付制度改变了原来财政资金层层拨付程序，依靠先进的信息技术，建立并完善国库单一账户体系，以国库集中收付开展资金拨付。国库集中支付制度使各项财政性资金都按规范的程序在国库单一账户体系内运作，预算单位资金管理是财务工作的基础，做好基层单位的资金管理工作，能提高财政资金的收付效率，也是对日新月异的新时代提出的新要求。

一、库集中支付下加强行政事业单位资金管理的意义

（一）国库的设立及运行使财政管理的理念深入人心

建立并完善国库及运行作为推动财政理念转变和职能落地的重要抓手，极大地促进了传统财务管理模式向财政管理的历史性跨越。国库的设立对财政预算执行的全过程进行规范管理和有效监控，彻底改变了改革前财政预算观念淡薄，预算执行约束力不强的现象，财政管理的理念逐步深入人心。

（二）财政资金规范管理能力显著提升

通过建立国库单一账户体系，财政部门按照财政部《财政专户管理办法》的规定，规范设立财政专户核算财政资金，师市预算单位设立零余额账户，资金拨付由改革前实拨方式转变为国库集中支付；师市财政部门和预算单位资金存放严格按照财政部、兵团财政局的相关文件执行，彻底改变了改革前师市预算单位银行账户开立和财政资金存放不规范的现象，强化了财政资金的监管和预算单位规范使用财政资金的理念，有利于防止违规违纪行为的滋生，保障了财政资金的安全，提高了财政资金管理的能力，使用效益显著增强。

（三）规范了预算单位的资金支出，提高了资金管理水平

国库集中收付制度以国库单一账户体系为基础，以国库集中收付为主要形式。建立国库单一账户后实行财政资金拨付，业务由财政设立的国库支付中心具体负责实施，国库集中支付中心具体负责资金支付、会计核算、动态监控等项业务。建立和完善现代财政国库管理制度，改变了流程多、手续繁多的局面，保证了资金的支出需求，更提高了财政资金收付效率。通过国库集中支付改革，集中支付的范围不断扩大，以及财政部门对财政资金全过程的有效监督，提高了财务人员的业务能力，有效地推动了国库集中支付业务的顺利开展，为财政预算资金的监督和管理创造了有利条件。

二、国库集中支付改革成效

（一）规范了预算单位的支出行为，强化了预算约束

国库集中支付制度明确了规范的管理流程，使资金管理制度化，对各项资金的拨付更为严格。各预算单位必须严格按照部门预算执行，财政部门对用款计划和支付申请进行审核，结余都以指标的形式体现，这样就严格规范了预算单位的支出行为，极大降低了资金滞留、套取、挤占、挪用和截留财政资金的可能性，从而起到了预防违规违纪行为的作用，促进和加强了廉政建设，有力地保障了财政资金的安全有效运行。

（二）简化了拨款程序，提高了财政资金使用效率

国库集中支付改变了过去资金拨付环节多、在途时间长、支付程序烦琐的局面。财政资金由财政国库单一账户直接拨付到商品或劳务的供应者，减少了层层拨付的中间环节，使预算资金及时到位，有效降低了资金划拨的成本，提高了预算资金的使用效率，优化了资金支付流程，提高了运行效率，保证了预算单位的用款需要。

（三）增强了财政部门宏观调控能力

改革后，预算单位支出公开透明，预算单位年终财政预算资金未使用的结存在国库单一账户体系中，经财政部门重新核定后，预算单位下年才可以继续使用。改革前各预算单位分散持有国库现金，现统一转变为财政部门掌握和管理。沉淀在财政部门的国库存款量增加，财政部门资金调度能力大大增强，便于集中财力办大事，保证了财政重点支出和预算的正常执行，有力地支持了地方经济和社会事业发展。

三、国库集中支付下的行政事业单位资金管理存在的问题

（一）预算编制水平不高

很多行政事业单位的预算编制程度不细化，有的支出项目严重超支，而有的支出项目产生结余较大。预算单位每年都碰到此下两种情况，一是每季度催支出进度，为了达到支出的序时进度，就是逼着各单位花钱。预算编制水平没有得到根本提高，预算执行进度就没有整体改观，还在一味加大支出规模和支出力度，效果并不会好。二是财政部门下达给基层单位的资金保证了基本支出和必需的项目经费后仍有结余的，单位因担心年末资金被财政部门收走，就采用突击花钱或虚列支出占用财政资金。这样会造成单位编报的部门预算失去真实性，给财政部门审核预算也带来了困扰。这就要求预算单位在编制预算时要充分考虑下一年工作计划，结合下一年的支出情况预计，而部门预算经批准后，必须严格按预算来执行，不得随意变更和调整。但在实际执行中，有的单位支出不按预算走，随意乱开支造成经费超支严重，预算单位为了弥补经费的不足采用挪用、挤占项目资金，致使某些项目支出由于项目未能落实、资金被挪用造成项目有较大结余，造成项目支出完成情况与年初预算有较大差异，致使财政资金使用效益未能完全发挥。

（二）专项项目资金支出落实管理弱化

在项目资金管理工作中存在着“重分配、轻管理”的现象。在财政专项资金的支出过程中，从资金的政策掌握运用到财政拨款和财政监督，缺少内在的制约机制，财政支出监督的方式单一，专项检查多，日常性监督少；事后检查多，事前事中监督少；某个环节的检查多，全面跟踪检查少。加上资金核算不规范，权责落实不到位，专项资金监督力度不够，专项资金不能直接到项目。容易发生擅自调整项目资金、改变资金用途、挤占挪用项目资金的现象。缺乏必要的监管机制，容易滋生不良现象。

（三）公务卡改革还需进一步深化

近年来，国库集中支付体系下公务卡制度是主要的组成部分。但是在实际操作中存在着一些问题，如人们对使用公务卡的认识不够；公务卡设施不完善致使刷卡不顺畅；公务卡的后续服务跟不上等，致使持卡人对公务卡的使用产生抵触心理；以及后续报账流程烦琐，造成公务卡的推广使用困难。预算单位已全部根据规定办理公务卡，而采用公务卡报销还款及金额却少之又少，公务卡改革尚未发挥其应有作用，效果尚未充分显现。

（四）集中支付实现电子化支付，内部控制跟不上形势的发展

实行国库支付电子化改革后，让支付环节“无纸化”。彻底改变了支付申请必须纸质申报的旧模式，原来的人工跑单、手工签章，全部改为网络传输、电子签章，“数据跑路”替代“人工跑腿”，有效突破了资金支付的时间、空间和地域限制。这就需要更加严格资金拨付程序管理，加强规范预算单位的支付行为，使各项业务既要互相联系又要互相制约，才能达到更加安全、高效、规范的财政支付模式。

（五）国库单一账户体系尚不够完善

以前财政资金要从国库拨付到各部门账户，大量资金滞留在预算单位，建立国库单一账户体系以后，通过国库直接支付，就不会再出现以前的那种被滞留、被挪用的情况了，可以确保财政资金在国库账户体系内运行。实行国库集中支付改革后，预算单位财政性资金已纳入了国库单一账户体系核算，但仍未实现全部纳入，有些单位仍存在实有账户的现象，未真正实现收支两条线。致使有些单位利用还存在的实有账户截留非税收入或私设“小金库”，用于开支，逃避财政部门监管。对于财政部门来说，财政资金专户设置过多，管理不完善，财政专户管理方式需加强规范。

（六）国库相关工作人员专业能力不足以及对新平台不熟悉

国库业务是财政管理的重要组成部分，相关工作人员不但要精通业务核算技能，还要懂金融、懂税务、懂调查统计分析、掌握管理规定等多方面知识。从目前实际情况看，由于行政事业单位财政国库相关工作人员及其他业务科室人员都是从原来的财务核算转到现在的财政管理，对财政管理的概念、日常业务处理方面存在认识不足、掌握不透的问题，适应当前业务需要还有待提高自身能力。

为进一步提高财政工作效率，规范业务流程，财政平台建设不断提高，财政平台不断升级成新版本，在软件升级完成后，新平台包含总预算账务模块、公务卡管理、国库动态监控管理、工资统发、账务处理、财政预算管理、项目库管理、预算调整、动态人员库等系统。很多财务人员对新平台的操作不熟悉，无法数量使用新系统，导致业务办理滞后，影响单位资金支出。

四、提升行政事业单位资金管理水平的对策及建议

（一）加强预算编制的科学化、合理化，提高预算编制水平

各行政事业单位要坚持全面预算管理，强化绩效目标管理，建立“花钱必问效，无效必问责”的硬约束机制，所有项目全部编制绩效目标，一级预算单位全部编制整体绩效目标，未按要求编制绩效目标或编制不科学不合理的，不予安排预算。深入开展事前绩效评估，对重大项目开展事前绩效评估，对效果差的项目不予分配资金，避免财政资金低效率使用，未进行事前绩效评估的项目，不予安排预算。

要坚持结合执行及审查结果编制预算。继续实施预算执行进度和下年预算安排挂钩机制，对2021年预算执行较慢的单位，按一定比例核减2022年预算。建立审计审查结果与预算安排挂钩机制，对审计屡提屡犯的单位，要加大预算压减力度。建立人大审查及预算评价结果与预算安排挂钩机制，对评价结果差的部门，按规定压减相应支出预算。

（二）加强项目绩效管理

行政事业单位要牢固树立“花钱必问效，无效必问责”的预算绩效管理理念，将绩效理念融入预算管理全过程。强化预算绩效目标管理，实现项目预算绩效目标全覆盖，对于项目总体目标及阶段性目标、实施计划和路径、预期效益填写不规范、不合理的项目，直接取消该项目，所需资金将不予安排。通过国库集中支付制度，规范会计核算，对资金量大的项目和重点项目设立专账核算，及时掌握各个项目资金的使用和结存情况，加强各部门之间的协调制约，财政部门也要切实履行好职责，大胆开展工作，建立专项资金使用管理责任制，做好资金的统筹安排。

（三）大力推进公务卡改革

一是加大公务卡改革推进力度。对预算单位使用公务卡情况进行督促和检查，鼓励先进，督促落后。同时，通过财政国库动态监控系统，对预算单位频繁大额提取现金情况，认真进行核查，发现问题及时纠正。二是改进国库集中支付系统功能。简化公务卡报销流程，完善公务卡系统的还款功能，减少手工录入环节，减轻预算单位工作量。

（四）加强单位内部控制

行政事业单位要严格资金拨付程序管理，加强规范预算单位的支付行为。进一步完善国库集中收付制度改革的各项配套措施，充分利用国库集中支付动态监控机制，根据需要确定监控重点，在指标录入、计划下达、支付申请、拨付审批等全流程对预算单位资金进行监管，形成“事前事中有效控制，事后跟踪问效”的全过程监控模式，有效监控预算单位拨付资金流向和额度，确保资金安全，提高支付效率。

（五）完善国库单一账户体系，加强预算单位账户管理

要加强对预算单位的账户管理，就要开展账户清查，摸清行政事业单位实有资金账种类、数量和资金余额等基本情况，预算单位要按照银行开户有关制度和规定，对银行账户进行清理，没有按照规定开设的银行账户要进行清理；能够合并的银行账户要合并；预算单位银行账户的开设均须经财政部门批准并取得人民银行核发的开户许可证，再由各单位财务人员管理。撤销合并银行账户，是国库集中支付改革取得的重要成效。还要对预算单位账户中结余资金进行分类处理。对预算单位长期闲置的结余资金，财政部门应根据实际情况提出处理办法，提高资金使用效率。首先，市财政局统一设立预算单位资金代管账户，用于核算预算单位自有资金。按照“先易后难、稳步实施”的原则，在部分资金量较小的单位先行试点，取消单位实有资金账户，将账户余额缴入财政代管账户。按照预算单位缴入的金额，在国库集中支付系统中，增加预算单位往来资金性质的指标。预算单位发生支出时，正常报送用款计划和支付申请，通过零余额账户支付，并与财政代管账户进行清算。其次，对于新增预算单位，财政部门只批准开设预算单位零余额账户，不再批准开设实有资金账户。

（六）进一步加强国库工作理论和实操业务学习，提高业务水平和平台使用效率

新平台国库集中支付管理系统支持直接支付、授权支付、公务卡指标管理等业务管理，根据系统预置的会计凭证接口，根据条件设置的不同，自动生成总预算会计、支付中心以及预算单位的记账凭证。基于财务共享服务理念，还需要建立财政财务管理各业务系统之间的数据共享机制，开发部门预算、国库集中支付、资产管理、会计核算、财务决算等业务系统之间的数据接口，实现对市直单位预算编制、执行、核算、决算等业务数据的全流程管理。还包含与人行国库清算系统接口功能。通过定期与师市国库（建行代理库）、商业银行、团镇财政局（所）进行座谈、交流工作经验等形式，让财政业务人员能真正胜任财政国库管理工作。财政部门应积极和银行加强联系，需要通过培训等多种方式，联合全师行政事业单位财务人员熟练掌握新平台的使用方法，积极反馈完善平台的意见，在平台使用上，经常进行各种功能的操作，多交流切磋业务，使大家掌握操作使用方法，提高各预算单位及财务人员的业务水平，提高业务的准确性，确保资金支付不出问题，做好国库集中支付管理。

五、结束语

综上所述，虽然国库集中支付改革取得了一定的成效，但是在国库集中支付改革下的行政事业单位资金管理仍然存在一些问题，比如预算编制水平不高、国库单一账户体系尚不够完善、内部控制更需加强等。因此，行政事业单位可以采取完善预算编制和国库单一账户体系，加强预算单位账户管理等解决措施，以此来提高行政事业单位的资金管理水平，有效保障财政资金的安全，真正的促使财政资金利用效率显著提高。