党政机关公文处理工作问题及对策

文/龙岩市新罗区人民政府办公室 陈婕

公文对党政机关而言具有重要的作用，不仅是管理行为的重要载体，还是行使管理职能的重要工具，还能展现机关的管理观念以及价值取向。基于大量的公文，能够了解党政机关施政的成效、分析其问题和优点、了解人民群众的利益以及权利实现情况。因此，县级政府单位做好公文处理工作具有重要的意义。对此，应该分析当前党政机关公文处理工作中的不足，并采取有效措施进行改善和解决，不断提升公文处理的效率和质量。

一、党政机关公文处理工作中的问题

（一）行文关系无法对应党政机关的相互关系。国内党政机关复杂，尤其是行政机关体制，主要是中央和省级、省级和地级甚至更基层的机构与部门间的管理，包括垂直及地方管理。除此之外，各级各部门间的领导关系也是多重的，导致存在如审批权限交叉等问题。机构改革以后，省级政府39个工作部门、市级政府33个工作部门，到县级政府只有22个工作部门，如省级和市级政府设有经济信息化和科学技术两个职能部门，而到了县级政府有些经济信息和科学技术则合并成一个部门，这些都体现了党政机关的复杂性。

（二）文种功能设置交叉、覆盖不全面。国内党政机关注重公文的法定性以及权威性，使用范围较窄。这也让工作条例中对于公文文种设置较为简单，一共15种。这样的设置存在一定的限制，如覆盖范围不完整、功能交叉等。公文种类设置不全面，使用缺乏规范性，给很多社会事务管理带去了消极影响。如通知、通告、公告都有告知事项的功能，这就造成了功能设置交叉，让人难以判断应该使用什么文种，出现了错用文种的现象，从而影响了公文处理的质量和效率。

（三）缺乏严格的审查机制。公文属于党政机关给人们提供的特殊公共产品，关系到生活的各方面，公文的质量关系到人民的根本利益，然而当前党政机关在公文制发中存在较多的问题，如行政垄断、以党代政、行政越权等。对于公文制发，由于没有严格的审查机制，导致内容和格式未得到全面的审查；注重篇章结构，忽略了合法性方面的审查；注重公文制发时的审查工作，忽略了其实施情况评估。其中行政规范性文件的审查不到位，具有较强的危害，会直接损害人民群众的利益。行政规范性文件属于公文的组成部分，包括狭义和广义两方面。国内对于广义的规范性文件审查机制比较严格，而对于狭义的文件审查比较松散。在公文处理中，由于工作人员一般是行政管理专业或是中文专业，缺乏法律方面的知识，导致草拟公文的合法性审查不到位。

（四）人治化情况严重。党政机关一般通过下达文件发布政策，开展管理工作，人民群众对于公文权威性具有较强的心理惯性。县级政府单位下发的公文，应该按照具体的情况，对上级或是法律法规的原则性规定进行进一步的细化，以提升其落实的可行性。然而，县级党政机关因为考虑到自身利益，在制定措施以及政策时，容易受到上级部门以及领导的影响，和公文的法治精神不符。同时，有些部门对于民生问题的关注度不足，不合理地使用审批权，增加处罚权，各部门间存在推诿的情况，公文变成违法以及乱用权力的载体。近年来，党政机关领导以及公务人员的素质水平和执法水平都有所提升，但对于法律的熟悉度不足，守法的自觉性和管理的民主性意识不足，仍然存在以领导为主的问题。这就导致公文变成领导的传声筒，内容和实际不符，影响了人民的利益和社会经济发展。

二、提升党政机关公文处理质量的对策

（一）促进《党政机关公文处理工作条例》与经济和党政管理的衔接。国内党政机关在公文处理实践中主要依据《党政机关公文处理工作条例》以及《党政机关公文格式》，基于此，县级政府单位的有关部门再依据具体情况，制定相应的实施意见或是细化办法，发布工作条例以及公文格式中有一定的不足，如与实际情况不符、内容不完善等，需要修改优化或是加强执行。

针对关系到重大问题的公文制发：1.应该集体讨论通过。但凡是重要的公文，如决定、命令、人事任免以及向上级行文的请示、报告等公文都要由党政机关的负责人进行签发，这在公文处理流程中十分重要。要想解决公文制发中存在的人治化问题，就要注重加强公文签发中监督工作的力度。若是公文关系到重要的行政管理事务，应该全面依据地方组织法以及国务院组织法实施办理。公文制发需坚持“确有必要、注重实效、精简准确”的原则，重大事项必须经县政府或办公室集体研究后发文。发文要“先签发后拿号”，严格登记、准确注明文种、文号、密级、内容、份数、发往单位、是否公开，做到手续清楚，去向明确。公文文稿签发前，应当经相关职能科室初核、交由政务公开科确认公开属性和是否配备政策解读后，送办公室负责人审核。公文签发后，原稿不得修改，特殊情况需修改的，应报签发人复审同意。文件签发要严格执行“谁签字谁负责”原则，因文件错误造成工作失误或产生不良影响的，应严肃问责。拟发的公文按签发程序履行后，由办公室职能科室统一编号，机关文印中心印制。公文印制必须确保质量和时效，涉密公文应当在符合保密要求的场所印制。

2.补充和完善发文的程序。第一，全面遵守已有的发文流程。具体来说，应该依据行文关系行文，而行文关系结合隶属关系以及职权范围明确。禁止越级行为，如果遇到特殊情况，需要同时抄送被越过的机关；发文程序要到位。公文制发应该依据已有的程序实施，尤其是文秘部门审核，应树立谨慎、细致、认真的工作态度。公文签发完毕后，秘书科应及时将公文的拟稿纸、审签过程稿、定稿和其他有存查价值的资料（包括音像、图片、文件）收集齐全，整理归档。联合发文的公文，办公室主办的必须将原件归档，其他单位主办的，办公室要将复印件归档。第二，依据具体情况，对已有公文处理规范进行调整。灵活的把握“不得越级行为”的规定，首先，构建健全电子审批系统，制定细致的审批文书，把审批事项都加入其中，线上审批事项，为工作的开展提供便利。其次，规定有审批关系的非直接上下级关系部门，可采取“批复”及“请示”的文种，行文时同时抄送给有关部门，有利于降低行政成本。

3.公文制发要遵循依法行政的原则。第一，全面依据行政程序制发公文。现阶段国内已经制定了有关的行政程序法律法规，如国家赔偿法、行政诉讼法以及行政复议法等等。党政机关应该依据有关的程序，规范地制发公文，避免出现各种问题。第二，制发公文要依据职责权限实施。关系到行政处罚、强制以及许可的公文，需在法律授权范围内，按照相应的法规制定发布。公文制定和发布部门应该进一步研究国内现有的法律体系，清楚能够发文明确的事项、需严格执行的事项，进而正确、规范地开展工作。

（二）调整公文处理人员的知识结构。首先，公文是机关依法行政的工具，如果在公文中出现不符合法律法规的问题，就意味着党政机关违法。当前国内法治化进程日益加快，党政机关相关部门工作逐渐纳入法制化轨道，负责公文处理的文秘人员应该强化法律意识，增加法律知识。其次，在经济背景下，市场的效率不断加强，党政机关则负责调节以及润滑，同时公文也变成市场经济的调节器及润滑剂，工作人员应该掌握必备的经济知识，合理地分析和思考问题，有效地进行公文处理工作。现阶段，公文处理工作人员的经济学知识有限、法律意识较弱，应该及时调整其知识结构。具体来说，应该强化工作人员的培训工作，聘请专业的教师讲解经济学以及法律方面的知识，让这些培训变成工作人员的必修课。另外，应该创造条件，如借调、挂职以及轮岗等，让工作人员到具体的业务工作岗位上，真正了解行业情况，以提升工作的针对性。最后，有计划地招收经济学以及法律专业的学生，解决工作人员队伍知识结构单一的问题。

（三）健全审查机制和构建评估体系。部分机关中的一些领导由于对法律知识缺乏了解，不能主动遵守法律法规，管理中民主意识不足，在施政中依然以领导为主，导致公文内容和实际情况不一致，不利于人民群众的利益。要想限制领导的权力，就要对公文的审批机制进行健全，构建有效的评估体系。1.健全公文审查机制。公文拟制的程序较多，如起草、审核以及签发等，而审核属于审查中的重要组成部分，对公文实施审查，是制定发布环节中对公文质量的重要把关。审核重点主要有：行文理由的充分性、依据是否准确、内容是否合法合规、有无全面地展现发文机关的意图、是否和当前相关的公文相链接、提出的政策措施的合理性、关系相关地区或是部门职权范围的事项有没有通过协商和达成共识等。文种的正确性，格式规范性，各方面内容是否准确，如数字、人命、引文、地名等；标点符号、文字、计量单位、数字使用是否符合规定，其他内容是不是满足起草的要求。然而，在实际落实中，工作人员在审核中侧重于理由是不是充分、依据是否准确、文种是否正确等要素，对于合法性方面的审查存在不足。由于处理人员缺乏较强的法律意识，法律知识掌握不足，导致无法全面发挥出审查的作用，对此，应该构建法制部门和文秘部门联合审查公文的机制。在审查工作中，应该让秘书初审，对于文件关系到大方针政策或是规范性文件时，应该交给法制部门进行进一步审核或者会签，逐渐形成双重审查机制，提升审查的效果。

2.构建公文评估体系。公文评估体系对于公文自身以及处理实践中的相关组成要素提出细致的质量要求，进而建立评估体系。现阶段，构建该机制的党政机关少之又少，部分单位构建了公文质量考核办法或是处理考核制度，但是和评估体系存在一定的差距。构建健全的评估体系，除了要评估公文的办理、拟制以及格式等，还要评估执行效果及后果、是否符合法律规范等。体系中涵盖两个阶段的评估，分别是制发中以及制发后。制发中的评估，就是对发文中的有关环节以及文件的相关要素构建评估体系。这一环节涉及起草、签发、审核、复核、登记、印制、核发，体系需要具体的制定各环节的责任，便于工作的开展，提升各环节工作的规范性。制发之后的评估，就是对实施中进行评估，涉及执行的效果以及后果。现阶段，国内党政机关还未构建有关的评估模式。对这一阶段的公文进行评估，应该明确制发目标以及实施效果。以此为着手点，有针对性地制定和发布公文，确保结果与目标相同。公文的目标应该是在行文中清楚地表达意思，以免让读者产生不同的解读。还要明确实施的效果是否达到预期。要想实现预期目标以及效果，需做到如下几点：第一，应清楚功能制定发布的目标和内涵，依据重要性排序，尽可能明确能够量化的评估标准。第二，测定功能制定目标实现的概率。最后，预计公文对于目标达成发挥的是正面影响还是负面影响。例如，某市政府想要出台一个保障残疾人权益的政策文件，首先是应该清楚文中提出的具体措施的目标和含义。其次是评估现实环境下措施能否实现。例如提出残疾人开办企业可免税，需评估免税政策能否实施，实施中要配套的措施及政策等，提出的措施，能否在确保残疾人权益中发挥积极影响。

三、结语

综上所述，党政机关的工作效率直接关系到我党在人民群众中的威信和形象。关系到我国现代化建设的进程，是我党基础工作的重中之重。公文处理对党政机关的工作和发展具有重要的保障意义，其工作质量会影响公文质量和党政机关的运作效率，同时关系到党政机关的工作效能，因此，必须对公文处理工作引起高度重视。而当前在党政机关公文处理工作中，由于受到传统工作观念以及人员工作素养、政治觉悟等多方面因素的影响，仍然存在一些问题，影响了工作的效率。对此，党政机关应该及时认识到问题产生的原因，并积极采取有效的措施进行解决，不断提升公文处理的水平和质量，为党政机关形象提供助力。