新预算法背景下的事业单位预算管理策略研究

于洁

（天津市滨海新区交通运输服务中心，天津 300454）

一、前言

新预算法在2014年应时而生，为事业单位的财务管理优化、经济效益提升提供了新路径、新动力，也让事业单位内的预算管理相关问题得到重视。文章主要在新预算法背景下，对事业单位的预算管理策略进行研究，以期为事业单位的可持续发展提供借鉴。

二、新预算法概述

（一）新预算法主要内容

第一，财务信息的高透明化。实施新预算法对事业单位预算管理提出全面规范的要求。新预算法弥补了传统预算法未能细致规定财务信息透明化方面的不足。它明确地指出了要让事业单位主动高透明地公开其财务信息，还要保证所公开的信息内容真实，全面反映单位的各项资金来源，能有效追溯责任，避免出现不合法规的渠道资金。而且它对事业单位预算管理涉及的信息作出了具体而严格的要求，要求监管工作落实于预算管理各个阶段，以及时规避财务风险。

第二，零基预算法的广泛推行。这里的零基预算法，即以事业单位为主体的年度预算都以零基础开端，不纳入过往年度的财务收支信息。新预算法要求下，各事业单位推进一个新年度的预算管理工作时，其具体的规划会结合单位现实资源、资金情况展开，就实际需求来合理配置。零基预算法于事业单位而言，可执行性强，亦符合科学编制预算的预期和要求，可为事业单位的财务管理工作提供助力。另外，预算绩效管理被新预算法列为非常重要的环节。绩效考核能够让事业单位掌握更细致、真实的单位运营和财务管理成效，从而及时击中要害并改善相关流程问题、环节问题，让资金分配更高效，让财务管理效果得到提升。

（二）新预算法特点

第一，突出预算约束力。新预算法依托法律的权威作用，突出预算管理对事业单位的约束力。

第二，加大收支考核力度。这一特点主要是在于让事业单位受到的收支审查更加严格，其相关预算安排不可随心所欲，必须和社会经济发展水平有机协调，且须合理安排重要性投资及支出。

第三，转移支付更规范。新预算法有针对性地规范了转移支付操作，要求各单位形成科学的转移支付管理机制（定期评估与合理退出），以有序调控市场竞争环境。

三、当前事业单位预算管理存在的问题

（一）缺乏良好预算监督体系

预算管理若能够以良好的监督体系作为保障，则能够更高效地发挥效用。然而，一些事业单位没有对内部各部门进行预算管理执行上的合理调配，其部门与部门间也未能进行有机牵制，约束效果欠佳，最终的监督成效也难以达到预期，监督机制亟待改进。同时，一些事业单位对预算管理缺乏与新预算法相适应的追责、评价、奖励规定，使得大多预算管理工作人员都存在安于现状的心态，对工作业绩的追求欲望较低，导致事业单位的预算管理水平难以提升。

（二）预算管理力度相对较弱

目前，一些事业单位执行预算管理力度不大，执行不严格且绩效相关的机制逻辑不严密。部分事业单位未能对预算执行进行详细的制度规定，简化执行流程，看似减少了工作量，实际上却使预算执行找不到足够的制度依据，其管理就不够严格，工作落实效果欠佳。例如，在不严格的执行条件下，某事业单位要对实际执行预算时的预算差异进行上调或下调时，就会出现预算编制因调增、调减而不稳定的现象，其对相关环节的把控效果也是不稳定的。

（三）预算编制科学性不强

一方面，一些事业单位的预算编制分工不细、不明，责任未能厘清，往往只是按照惯例由财务部门自行落实、安排编制工作，和其他部门沟通不紧密，配合程度不高。而新预算法要广泛、高效推行，自然不可单独依靠财务部门。在这样的情况下，预算编制的科学性被削弱。另一方面，部分预算管理人员还没能熟练掌握新预算法，其预算编制方法也没有创新，所以预算编制的效率不高。例如，有的预算管理人员仅仅依托本单位以往的预算管理资料文件来组织编制工作，没有对当下最新资金运用状况进行细致调研，预算编制的依据不可靠、不科学，因此编制的最终结果就和实际存在差距，难以做到切实指导预算管理的执行。

（四）预算人员考评不受重视

一方面，在预算相关考核机制有待优化的背景下，部分事业单位的人员由于没有被有效激励，抑或受到过惩罚，所以对预算相关考评不够重视，也没有积极落实或思考改革。另一方面，很多事业单位目前执行的预算编制考评指标、要求以及方法都比较传统和简单。例如，有些单位临到年度考核，都是通过财务部门人员比较预算相关的定额数和执行数，判断是否在预算范围内，但是很少进一步剖析数据，也很少进行科学的评价反馈。

四、增强事业单位预算管理策略

（一）提高领导重视程度，完善监督体系

事业单位应该让新预算法在本单位职工的工作中得到更多渗透，让内部职工都了解、重视预算管理，从而从思想上形成转变，以新预算法关于预算管理的理念为创新依据，有意识地改变以往的预算管理方法。具体在新预算法内容渗透的过程中，事业单位可采取定期组织以预算管理为主题的培训会议，或者邀请财务人才举办讲座等方式，将预算管理内容进行透彻、深入浅出的宣讲、阐述，向全体职工普及。期间，事业单位还应注意培训学习的经验交流，让职工代表发表培训感想，以深化大家的认识。

另外，事业单位应该在新预算法下，推进建设新型预算管理监督体系，以此为管理框架基础，指导、约束预算管理的落实。事业单位可构建内外部监督相结合的监督体系。其内部监督上，事业单位要根据自身特点、需求来完善内部审计部门，使其发挥评估、监督作用，起到对预算管理人员全面的、过程性的内部监督作用，以减少其工作漏洞，规避相应风险。外部监督上，事业单位要虚心配合审计机关工作，体现审计监督的权威性。此外，事业单位要在预算管理中渗透内部牵制原则，在内部形成细化分工，而且每个岗位要和其他岗位有机衔接，由多人员、多部门共同参与预算管理，从而形成互相牵制、互为监督的工作机制。

（二）增强制度落实，加大执行力度

事业单位要科学制定预算执行的制度，强调制定各项制度内容的过程性。保证相关制度落实，即让预算执行涉及的各项制度能够全面、细致地规范不同岗位人员的行为，并且要界定好相应的管理权限、监督方式、审批流程，让预算方案中每个预算经费项目的执行都有据可依。例如，事业单位可对预算指标进行分类，然后按照类别把指标对应下放到各执行部门，然后将权、责、利也一并划分、界定清楚，使各部门的预算执行有依据、有动力、有约束。其中，审批流程必须具备较强的约束力，相关审批规定也必须严格。为此，单位领导应该树立榜样意识，发挥好带头作用，自觉严格对待审批，维护预算执行的权威效果。新预算法对厉行节约、硬化支出预算作出严格规定，体现了党中央对厉行节约、反对浪费的要求。领导必须带头杜绝超预算支出现象，不可任意更改支出规模或是资金性质等。即便在特殊需要面前，领导也必须严格遵守制度要求，合理审批、调整预算，并督促落实。

（三）提高编制质量，遵循科学原则

一方面，事业单位可应新预算法的财务信息透明化要求，在领导参与、负责的前提下组建编制小组，在小组中细致分工，综合考量各项预算影响因素，科学地开展预算编制。编制小组需要全面登记，清查单位物资、账簿，并厘清以往的财务收支结构，尽可能缩小编制和实际的落差，提高编制质量。另一方面，事业单位预算编制人员须进行实际调研，收入预算、支出预算的编制要保证科学，立足对各部门或各项目负责人的调研结果，合理进行经费预算分配。而且事业单位要注意应新预算法要求，在单位推行零基预算法。当预算编制完成，事业单位还应要求编制人员提交一份编制说明，意在让相关人员对预算编制过程附加解释，并包含适度分析，以督促他们遵循科学原则进行编制。

（四）优化考评制度，发挥人员作用

预算绩效评价是我国行政事业单位中的一项重要工作，能够有效增强行政事业单位财务管理过程中的合理性。事业单位的预算考评活动须包含过程性内容：考评内容、考评方式、考评目标、考评结果、活动总结、活动奖惩等。事业单位可优化对应活动的考评制度，让考评结果、奖惩方式以人员的绩效方式体现出来，以驱动相关人员积极、自觉执行预算方案。同时，事业单位也要关注人才引进问题，结合新预算法要点对预算管理相关岗位的工作要求进行重新分析、设定，然后有意识地把控好人才引进环节，增强整体预算管理岗位人员的创新意识、工作能力。而单位内部原有相关人员中，已在各项考评中崭露头角、展示了预算管理工作能力的，事业单位也要适时对其进行岗位调整。

（五）增强法规落实，提高管理水平

目前，许多事业单位已在明确目标的指引下践行了对预算管理体系的建设与完善。具体而言，其不仅要严谨地把控预算支出，还要对新预算法进行深入的学习，以法律法规为收支调控的依据。新预算法成为规定全面且其要求符合工作实际的靶向式法规，能够助力事业单位全方位革新其预算管理。为此，事业单位在持续有针对性地化解其预算管理问题的同时，也要充分强化对新预算法的落实，以提高内部预算管理水平。具体而言，可从以下四方面入手。

第一，审慎落实预算法规定，规范对预算的相关调整举措。新旧预算法都要求事业单位在实际预算工作中做到收支平衡，但是旧法规并不要求其严格地列出预算决算的赤字情况。相比之下，新预算法则要求各事业单位明晰自身的债务详细情况，如要求其严格控制支出规模、用途，监督预算执行主体和其面临的风险等。因此，各单位应当做好对自身预算管理情况的审视，继而在实际的举债中明确落实追责制，严格限制举债形式（仅采取债券形式）。同时，新预算法对事业单位主体的预算调整操作也有比较清晰的要求，包括提高举债数额、合理调整一般性预算支出、重点调整单位的重点预算支出、及时调入相应的稳定调节基金。因此，各单位应当在开展相应预算调整工作时，以上述要求为标准，做好对具体预算项目的支出数额、侧重点等的调整说明。

第二，以新预算法为准绳，保持预算决算的一致性。一方面，结合新预算法的相关要求，各事业单位应具备保持预算决算充分一致的自觉性，能够合理且清晰地列出预算数据、决算数据和最终调整后的预算数据；日常的公共预算可结合其对应的经济性质、功能来有序编制；将新预算法中有关全预算口径细化的规定作为参照，并落实到行动中，从而保证预算决算的高度一致，还应注意使全部收支被囊括到预算管理范畴中，以提高预算的规范程度。另一方面，事业单位要充分依据新预算法进行内部预算相关责任的分配、落实。新预算法与旧预算法中仅有一条相关责任规定形成了鲜明的对比，其预算责任规定扩充为五条。这五条内容使相关预算管理责任得以具体化，便于追责，也强调了相关管理者的领导职责，这能够切实指导事业单位落实预算决算工作。

第三，进一步完善本单位转移支付体系。立足新预算法的落实要求，各事业单位应当逐步建立起适合自身的转移支付机制，形成相应成熟的体系。例如，相关法规规定了事业单位主体进行市场评估、退出等活动的制度，一旦其在实际的转移支付工作中遭遇了疑难问题，即能够以相关制度规定为依据，采取符合法律标准的解决问题的举措。其间，事业单位的上级单位是带头单位，下级单位要充分以其下发标准数额为参照来落实预算工作。而转移支付过程中，日常性质的转移支付可被作为一个主体，供专项转移支付参照，从而对专项转移支付形成一定的限制。

第四，进一步明晰、细化预算中的收支范围。一方面，立足新预算法关于预算收支范围的最新规定，各事业单位应当明晰和细化预算收入内容，使收入被明确为有偿使用国有资源的收入、行政事业性收费收入、转移收入、税收收入等；应当明晰和细化预算支出内容，使支出被明确为一般公共性支出、公共性服务支出。前一种预算支出还应细分为卫生、社保、科教、文体、外交等类型的支出，后一种预算支出可细分为商品服务、资本、工资福利等类型的支出。另一方面，基于新预算法，各事业单位需要严控预算资金的利用效率，严禁资金浪费，倡导准额落实各项预算。事业单位要积极推进各项预算资金的应用，使其侧重于流向民生项目，在减少支出浪费的同时，发挥自身服务于民的职能。另外，对于存在职责疏忽，不能明晰预算收支范围和落实相关要求的人员，各事业单位应当以新预算法为参照，以本单位管理规定为指导，进行追责。

五、结语

事业单位在面对和处理其存在的问题时，需要逐渐深化对新预算法的理解，并立足自身发展目标、工作特性来探索预算管理策略。文章提出的策略还有粗浅之处，但是希望能够为相关研究带来些许启示。