新时代背景下东北地区县域城镇化高质量发展研究

杨守德，吴 娟

（哈尔滨商业大学 经济学院，黑龙江 哈尔滨 150028）

一、引言

从第七次全国人口普查结果来看，我国城镇化率为63.89%，我国城镇化发展总体达到了较高水平。东北地区城镇化总体水平较高，但东北县域城镇化水平较低，存在着第三产业发展缓慢、县域经济发展滞后以及受到计划体制的长期影响等问题。推进县域城镇化发展不仅可以提高县域就业率，还对实现城乡经济社会一体化发展产生积极的作用。因此，在新时代背景下来探讨东北地区县域城镇化的发展变得尤为重要。

二、东北地区城镇化现状

(一)东北地区城镇化水平逐步提高

从我国第七次人口普查结果来看，辽宁省、吉林省和黑龙江省城镇人口占比分别为72.14%、62.64%和65.61%；与第六次全国人口普查结果比较，城镇率水平分别上升了10.04个百分点、9.28个百分点和9.95个百分点。东北三省总体城镇化程度高于全国城镇化平均水平，一方面东北地区在土地、教育、就业、医疗等领域进行相关配套制度改革，从而推进了东北城镇化发展。另一方面东北不断加速城镇化进程，加快了产业发展，促进就业，拉动消费总量提升，以及推进了第二、三产业的发展。

(二)城市群建设获得明显的成效

“十三五”期间，我国东北地区加快城市群建设以带动地区经济持续发展，并且取得了明显的成效。经过数十年的发展，东北地区城市群建设逐步实现由小城市独立发展向城市群发展的转变。其中，辽宁省中南部城市群已经建设成为全国城镇人口聚集程度最高的地区之一，该城市群不仅包括了沈阳、大连等特大城市还包括超过150个的中小城镇。哈长城市群建设也为东北经济发展提供了新的动力，加快东北地区经济一体化发展，城市集聚水平明显提高。城市群的成功建设从根本上推动了我国东北城镇化进程。

(三)城镇基础设施建设获得显著成就

从我国政府实行东北振兴战略以来，东北城市的基础设施建设逐渐趋于完善。近年来，东北基础设施规模逐渐扩大、功能日趋完善、水平极大提升。不但改善了东北地区城市基础设施情况，而且加强了东北城市之间及城市群之间的联系。例如，“十二五”时期，黑龙江省在交通基础设施建设方面取得较大成果，其中，黑龙江省用于铁路建设投资总额为763亿元，达到了“十一五”时期的2.8倍。城镇基础设施建设成就显著，也为东北地区城镇化水平进一步提高提供了支持。

(四)破除城镇化障碍取得成效

近年来，东北地区通过不断创新来突破城镇化发展过程中的障碍。具体而言，在户籍政策方面，从2021年9月28日起，东北三省将正式开通户口迁移“跨省通办”服务，为东北三省居民迁移户口提供了方便。在城镇建设投融资方面，许多国家政策性银行积极同各级县市展开合作，为许多重大基础设施项目提供贷款，县域内民生问题得到改善，加快了东北城镇化进程。破除城镇化障碍为我国东北城镇化持续健康发展提供重要支撑。

三、东北地区县域城镇化发展中存在的问题

(一)人口集聚和土地供给不足之间的矛盾

虽然大城市的平均收入更高，但住房与生活成本也较高。随着儿童升学难、上学费用高等问题越来越突出，越来越多流动人口选择返乡，县城成为他们的首选地。随着流动人口大量集聚在县城中，县城居住人口数量急速增长。县城发展快速扩张，人口和产业等要素向县域集中趋势明显，但土地供应有限，土地建设指标多用于中心城市建设用途，很少被分配到县城。随着人口大量聚集在县城内，土地供给不足矛盾尤为突出，严重妨碍了东北地区县域城镇化的发展。

(二)县城对人才吸引力不足

与城市相比，县城对人才的吸纳能力是较弱的。一方面是因为县城对人才的吸引力不足，在外地城市接受过高等教育的人员大部分选择留在就读城市发展或者更大的城市，很少部分选择回到县城工作；农村劳动力中人才也大多会选择进入能够提供更多就业机会的大中城市。另一方面劳动密集型企业的生产效率在技术革新后大幅度提升，县域能够提供的岗位数量下降，对人才的需求也大幅下降。因此，县域对于人才的容纳能力是十分有限的，这也造成了人才大量流失，不利于东北地区县域城镇化的持续发展。

(三)县域公共服务设施供给不足

县域人口数量相对较多，因此，对于公共服务设施的需求也相对较多。公共服务设施是依据行政等级和区域人口规模进行分配的，县城有比较优质的公共服务，会吸引更多人口集聚在县城。但现有的县城设施规模不能满足大量流入人口的需求，以至于一些地区出现了县城公共服务设施不足的情况。如2020年新冠疫情爆发过程中，县城优质医疗资源严重短缺，在控制疫情、疏散疫情风险以及为农村地区提供医疗服务支持等方面的作用十分有限。县域公共服务设施供给不足问题越来越突出，严重阻碍了东北地区县域城镇化的持续发展。

(四)城乡产业结构存在问题

东北的很多县域城镇都将农业作为第一产业，忽视了当地科技、文化以及工业等产业的发展。因此，很多县域存在岗位类别非常单一、岗位数量也明显不足的问题。这也导致了越来越多的人开始寻找外出就业的机会，受到思想观念以及文化程度的影响，大部分人所选择的工作范围也只局限于周边城市，这对于县域城镇化进程没有根本上的推动作用。这种单一产业结构很难支撑县域城镇化的进一步发展，很多材料需要从外地购买，难以实现自给自足，对外依赖性较强，这也导致产业发展更加单一化，不利于县域城镇化的发展。

四、促进东北地区县域城镇化高质量发展的对策建议

(一)因地制宜加强县域资源建设

县域建设不能盲目脱离现实，应该因地制宜，对县域建设进行合理有效的规划。一方面积极推进县域土地资源利用，要注意节约集约利用，尤其是要利用好工业园区建设，共同推进工业化与城镇化。工业园区的成功建设可以促进县域农村劳动力从农村转移到县城，极大加快了东北城镇化进程。另一方面提高县域资源的利用效率，对资源进行合理利用，有利于资源的持续使用，为东北地区县域城镇化的可持续发展提供了支撑。

(二)推动人才引进与技术培养

技术人员的技术质量以及人才的引进有利于促进城镇经济的发展，从根本上提高城镇的经济。相关政府管理部门应该根据当地实际产业的发展情况有针对性引进人才，进而对产业变革以及相关行业发展提供技术支持。虽然县域对人才的吸引力不够大，但可以争取本地户籍的人才返回家乡。东北县级政府可以通过实行“一人回原籍，全家安排工作”的政策，吸引本地户口人才。一方面本地户籍人才可以在工作之余就近照顾父母，另一方面“全家安排工作”有较大的吸引力。另外相关政府部门应邀请专业的培训人员对当地的工作人员进行系统的培训，使当地工作人员更加专业，从而为我国新型县域城镇化的发展提供支持。

(三)优化城乡公共服务设施布局

不同的自然地理格局条件下，公共服务和基础设施建设应该依据地形地貌和人口密度等情况，选择均衡、分散、集聚等城乡基础设施布局模式。平原地区在考虑交通、人口、经济发展水平以及人口密度低等情况下，如东北平原，重点考虑公共服务设施向县城和重点城镇集聚。东北地区人口密度较低，可以将公共服务设施重点投放在县城或者人口集聚度较高的城镇，有利于实现公共服务最大化。全面优化东北地区城乡公共服务设施布局，从而促进东北县域城镇化的进一步发展。

(四)促进产业的多样化发展

相关政府管理部门首先根据城镇发展现状及产业结构制定发展方案，适当降低当地农业产业在城镇发展中的地位，鼓励并支持其他产业的发展，这对于城镇经济总体稳定持续发展有着重要意义。随着东北振兴战略的实行，东北地区逐渐重视并支持第二、三产业的发展，从而形成较为稳定的产业布局，有力推动了东北地区县域城镇化的发展。另外，当地政府要充分发挥好当地农业产业优势，促进周边产业综合发展。还可以针对当地农业产业发展状况，引进技术支持，从而提高东北地区农业生产效率，并且对其他产业的经济发展也有一定的积极影响。