基层央行预算绩效管理研究

■周利华

一、基层央行预算绩效管理存在的问题

1.绩效管理工作以上级要求为主，自主性不足。三年支出规划与本年预算的编制都与上年绩效评价有着不可分割的联系，中期部门项目支出绩效目标执行监控工作的开展也是绩效评价的重要参考依据。绩效目标设定、绩效监控及评价主要基于上级行的工作要求开展和执行，仍局限于“要我怎么做”，而不是“我要怎么做”，在绩效具体目标、选择评价项目的自主性、开展绩效自评及评价的主动性方面仍显不足。

2.绩效目标不够具体。基层行绩效目标以上级行下达的批复目标为准，局限于填列数量指标中的目标值，其他定性目标照搬下达的目标值，未结合自身实际情况改进或增加具体目标。绩效目标会随着预算调整情况相应进行目标调整，基层行除了初次批复绩效目标外普遍未有调整目标表，离全过程绩效目标管理仍有差距。

3.绩效监控执行不严。基层行绩效监控停留在预算执行进度监控，每月编制预算执行进度及费用对比表，年中开展一次绩效监控。预算调整一般集中在年底，对于调整后的绩效目标监控处于空白，导致绩效目标与监控脱节情况发生。

4.评价结果不够客观。基层行项目支出绩效评价留存资料为评价报告，未有绩效评价基础资料和业务部门自评报告，对项目有关基础资料的全面性、真实性以及数据口径的一致性进行核实也处于空白，绩效结果多为满分，但无充分的依据资料支撑，评价结果缺乏客观性和科学性，直接影响评价效果及应用。

5.绩效应用较少。基层行对绩效评价结果应用较少，范围局限于业务年终考评，作为业务综合考评的依据之一。预算分配主要参考定额标准和特殊事项等因素，很少考虑绩效考评结果因素；预算编制主要基于业务部门的业务规划，没有对绩效考评结果不合格的项目相应不纳入预算安排。绩效考评结果也未纳入预算公开机制范围内。

二、基层央行预算绩效管理存在问题的原因剖析

基层央行存在问题较多属于基层央行预算绩效管理的共性问题，离全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理还存在一定的差距，需深层次分析产生问题的原因，有效发挥预算绩效管理作用，加快绩效管理在基层央行高效推进的步伐。

1.绩效管理意识不强。基层行对于绩效目标、绩效评价工作重视程度不够，业务部门参与绩效管理的程度较低，业务部门纸质留痕较少，未充分发挥矩阵式管理要求。预算管理更侧重于资金使用的合规性，业务部门专注于事权管理或事项办理，业务部门绩效观念和成本意识淡薄，离“花钱必问效，无效必问责”的要求甚远。

2.绩效管理体系仍不健全，评价结果运用尚不充分。基层行主要以上级行制度作为绩效管理参照依据，很难建立起符合自身业务发展、反映自身绩效实现程度的绩效评价相关制度。绩效评价方法较为单一，缺乏有效的技术手段和控制措施，致使评价指标设置的主观性较强，定性指标多于定量指标，未形成统一的评价标准。绩效评价的运用与预算管理存在“两张皮”现象，大多为了评价而评价，为了结果应用而评价，绩效评价应发挥的实质效果不够充分。

3.人员素质参差不齐，第三方力量参与较少。绩效管理工作相对来说工作量较大，涉及部门较多、领域宽，专业性较强，需要高素质的专业人员深度参与。会计财务部门被赋予预算绩效管理职能，但专业从事预算绩效管理工作的人员少之又少，能力水平参差不齐，无法满足高质量绩效管理工作的需求。由于受客观环境的制约，对作为绩效评价重要参与者的外部专家学者、中介等第三方力量的运用较为欠缺，可以利用的能够独立承担绩效评价工作的中介机构较少甚至为零，绩效评价专家库建设滞后，导致能够参与基层央行绩效评价的第三方力量较为薄弱。

三、完善预算绩效管理的相关建议

1.完善矩阵式管理，强化绩效理念。加大对财务预算“矩阵式”管理模式的概念、必要性、主要内容等方面的宣传培训，使相关人员从思想上认识到粗放式财务预算管理方式的弊端。加强对绩效管理的解读，在开展绩效评价重要项目的同时，总结经验，以行带行，推动绩效自评与评价的全覆盖，落实部门的主体责任。同时，转变为评价而评价的观念，从保证基础资料详实、深入现场勘查、充分听取被评价单位的反馈、客观评价等方面做实绩效评价工作，推进绩效评价工作全面、深入开展。

2.细化绩效目标，落实目标责任。发挥矩阵式管理模式作用，落实业务部门绩效目标管理责任，绩效目标应符合人民银行职能和业务发展规划，并与相应的预算支出内容、范围、方向、效果等紧密相关。目标尽量进行定量表述，不能以量化形式表述的，可以采用定性的分级分档形式表述，但应具有可衡量性。重点论证项目必要性、投入经济性、绩效目标合理性等，符合客观实际，能够在一定期限内如期实现。

3.加强绩效监控，确保进度合理和目标实现。预算执行进度监控不仅局限于分析表及情况说明，应完善预算执行监控问题发现及解决机制，重点对执行过程中发现的问题以风险提示等方式进行提示，发挥预算资金监督作用。同时对绩效目标进行定时监控，确定季度监控时点，分析监控预算绩效目标的完成情况，发现问题及时纠正，对不符合现行政策、绩效低下、改进措施效果不明显的项目要及时处理。

4.健全绩效评价体系，提升绩效评价工作质量。加强对绩效评价体系的健全和完善，深化对评价理论、评价方法的理解，着重构建一个具有系统性、完整性、导向性的评价体系，结合项目特点与绩效特色，突出“质”与“量”，细化量化绩效评价指标，共性指标与个性指标相融合，历史数据与现行数据相衔接，客观、真实地体现预算资金的使用效益与目标的实现程度。

5.加大绩效评价结果应用，发挥绩效监督作用。绩效评价结果应用是实施全过程预算绩效管理的目的和落脚点，它能促进绩效评价工作不断改进和完善，也是对预算执行成果的最终反映，对部门下一周期的预算安排有着重要的参考价值。建立评价长效机制，对预算项目进行连续和长久的评价，与上周期的评价结果进行比较，以便明确项目的改进程度。建立项目间对比机制，在规范化指标的基础上，对不同项目的评价结果区分优劣，对绩效评价结果优良的项目，可根据实际情况在以后年度预算中优先安排；对绩效考评结果不合格的项目，可提出建议减少预算安排或不纳入预算安排。此外，还要将绩效考评结果在一定范围内公开。

6.提升人员专业素质，大力引入第三方力量。重视专业性人才建设，通过“走出去”、“请进来”等方式加强对绩效管理人员的培训力度，建立“以老带新”的领学机制，对预算绩效全过程管理的机制理论与实务操作进行全面学习，着力提高从业人员的专业素质。同时，建立绩效评价专家库，扩大与外部第三方力量的合作，促进绩效评价主体的多元化，注重绩效评价专家的意见，弥补自身的缺陷与不足，提高绩效评价工作质量。