内部控制视角下行政事业单位政府采购机制研究

程娟 青岛市建筑节能与产业化发展中心

引言

行政事业单位加强政府采购活动内部控制管理，应遵守政府采购相关法律法规，综合考虑政府采购各项工作要求和具体特点，规范政府采购行为，促进政府采购创新，强化监督管理，提升政府采购管理水平，以达到财政资金高效使用的效果。对此，有必要基于内部控制视角，采取有效路径构建行政事业单位政府采购机制。

一、基于内部控制视角构建行政事业单位政府采购机制的意义

（一）规范程序，依法开展政府采购工作

我国遵循依法治国的基本方略，行政事业单位应依法开展政府采购工作。财政资金是行政事业单位开展政府采购工作的资金来源，必须保障政府采购工作的合法性、合规性。行政事业单位基于内部控制视角构建政府采购机制，能推进政府采购工作的依法开展，确保行政事业单位贯彻落实政府采购相关法律法规，提升内控管理水平，实现对政府采购权力运行的科学监督和有效制约。

（二）节约财政支出，提高资金使用效益

行政事业单位政府采购活动的资金来自财政性资金，节约资金尤为重要。行政事业单位基于内控视角构建政府采购机制，有助于对政府采购活动进行统筹规划，对内控管理网络进行全方位构建，建立健全内控建设相关制度，规范公开招标、竞争性磋商等采购活动，降低采购成本，真正做到“钱要花在刀刃上”。根据采购实践表明，实施政府采购制度的地区，资金节约率一般为10%左右，切实提高了财政资金的使用效益。

（三）预防腐败发生，推进廉政建设

政府采购活动由财政部门、采购人、代理机构、供应商等多个主体参与，各主体承担的责任和目标不同，发挥着不同的作用。行政事业单位基于内控视角构建政府采购机制，有助于规范采购程序，优化操作规程，完善内部控制和外部监督机制，促进政府采购形成以财政、审计、纪检、人大、政协以及社会监督相结合的监督体系，最大限度地遏制政府采购活动中的腐败现象，推进廉政建设。

（四）提高采购效率，优化营商环境

为了落实政府采购制度改革，行政事业单位应基于内控视角构建政府采购机制，有助于提高采购效率，优化营商环境。如在规范政府采购流程中，加快签订和同时间、及时进行合同备案、限定验收时间、建立预付款制度、加快付款进度、预留中小企业采购份额等。

二、行政事业单位政府采购活动内部控制管理存在的问题

（一）政府采购组织保障体系不健全

行政事业单位缺乏健全的政府采购组织保障体系，政府采购活动组织架构不完善，且未能形成清晰明确的权责，缺乏独立的监督机构。行政事业单位在开展政府采购活动的过程中，未能组建专门的领导小组，难以保障政府采购工作的高效有序开展。行政事业单位未能明确政府采购归口管理部门，对政府采购管理工作缺乏统筹规划和有效控制。另外，行政事业单位在开展政府采购工作的过程中，未能贯彻落实不相容岗位分离的原则。

（二）政府采购预算管理机制不完善

行政事业单位政府采购预算管理机制不完善，编制的政府采购预算缺乏科学性，未能清晰列出采购项目及其资金预算，对项目组织形式、采购方式以及采购时间等缺乏明确规定，未能合理细化采购品目。行政事业单位执行政府采购预算的刚性约束较弱，存在随意调整和变更预算的情况，出现超预算采购，擅自改变项目性质和采购资金用途的现象。行政事业单位在执行政府采购预算时缺乏有序性，未能科学规划采购需求和科学论证采购项目，未能统筹规划预算执行力度，在执行政府采购预算的过程中，各部门缺乏衔接配合。

（三）政府采购活动不规范

行政事业单位未能依据政府采购具体需求，严格遵守相关法律法规和条例开展政府采购活动。行政事业单位未按照相关规定选取采购方式，如以拆分项目的方式规避公开招标，未认真组织相关人员进行验收，出现“重采购，轻验收”的现象。行政事业单位未将政府采购工作信息及时进行公开，政府采购工作透明度和社会公信力有待提升。

（四）内控制度体系不完善

行政事业单位内控制度体系不完善，难以从制度层面上保障政府采购工作的高效良好开展。行政事业单位对政府采购工作流程缺乏清晰梳理，未能精准找出风险点并对之进行科学评估，未能依据风险程度制定风险防控标准、规范和措施。行政事业单位对内控制度缺乏科学的动态调整，内控制度的时效性有待提升。

（五）政府采购人员综合素质有待提升

行政事业单位内部负责政府采购的工作人员的业务技能和综合素质有待提升，部分负责政府采购的工作人员对相关政策和法律法规不够了解，特别是对《政府采购法》《行政单位内部控制规范》等熟悉度有待提高。同时，部分负责政府采购的工作人员缺乏较强的实践操作技能，在政府采购工作实践中难以准确判断政府采购项目和科学选择采购方式。另外，少数负责政府采购的工作人员的职业道德素养有待提升，缺乏廉洁意识。

（六）政府采购电子化水平有待提高

行政事业单位在开展政府采购的实践过程中，未能构建并完善政府采购信息系统，难以大幅度提高各项业务处理效率。部分行政事业单位虽然构建了政府采购信息系统，但该系统未能与预算、收支、资产、会计核算等系统互联互通，影响行政事业单位信息化建设的整体水平。另外，行政事业单位对政府采购信息系统缺乏良好维护，难以保障系统运行的安全性和可靠性。

（七）缺乏对政府采购的有效监督

行政事业单位对政府采购工作缺乏严格有效的监督。行政事业单位未能针对政府采购构建系统完善的绩效评价机制，未能设定科学的政府采购绩效目标，对政府采购工作缺乏严格有效的绩效监管，未能向社会公开政府采购绩效评价结果。行政事业单位对政府采购的具体过程缺乏有效监督，未能利用现有内控制度对政府采购各环节工作加以监管，难以及时发现政府采购过程中存在的问题。

三、基于内部控制视角构建行政事业单位政府采购机制的路径

（一）建立健全政府采购组织保障体系

行政事业单位建立健全政府采购组织保障体系具体可从如下方面着手：第一，行政事业单位应当建立政府采购活动组织架构，将决策机构、执行机构、监督机构进行分离，三种机构设置缺一不可，三者之间的权责分配要合理，并且保证监督机构的独立性。第二，单位应当成立由单位领导、财务部门、项目部门、资产部门、审计部门等组成的政府采购领导小组，采购领导小组组长应当由单位负责人担任。第三，单位应当明确政府采购归口管理部门，具体负责政府采购管理工作，如牵头负责编制政府采购预算、制定政府采购计划、实施采购活动、签订采购合同、履约验收等。第四，政府采购过程中应当将不相容岗位进行分离。单位内部岗位应根据政府采购业务流程及职责权限，建立彼此协调和相互制衡机制，既做到采购和财务、资产、审计及使用部门的有效衔接，又确保采购文件编制与复审、采购组织与履约验收等关联岗位互相分离。

（二）完善政府采购预算管理机制

在行政事业单位部门预算中，政府采购预算占据着重要地位，是开展政府采购各项工作和相关活动的重要依据。完善政府采购预算管理机制，具体可从以下方面着手：第一，科学编制政府采购预算。行政事业单位在对部门预算进行编制时，应遵循全、实、准、细的编制原则，将采购项目和相应的资金预算清晰列出，对项目组织的具体形式、采购方式和时间等各项要素进行明确，并对采购品目进行细化。第二，严格控制政府采购预算调整。行政事业单位在执行政府采购预算的实践过程中，应加强刚性约束，严格遵循采购预算和实施计划，禁止对预算随意进行变更和调整，杜绝超预算采购和无预算采购，严禁对项目性质和采购资金的具体用途进行擅自改变。第三，有序开展政府采购预算执行。财政部门对政府采购预算进行批复后，行政事业单位应遵循需求导向，对采购需求进行科学规划，并对采购项目开展科学论证，进而对年度政府采购相应的预算执行具体进度进行统筹规划，并促进资产、财务、采购等部门加强衔接配合，对年度政府采购的具体实施计划进行科学制订，保障政府采购工作的有序性。

（三）依法合规组织实施政府采购活动

行政事业单位应将政府采购需求作为依据，兼顾效率，遵守政府采购相关法律法规和相关条例，组织实施政府采购活动。对政府采购的具体方式进行科学选择，需依法实施公开招标的，杜绝拆分项目规避公开招标；选用单一来源采购方式的，应按照规定上报同级财政部门经批准后组织实施采购。政府采购应当优先本国货物、工程和服务，确实需要采购国外产品的，未报进口产品采购申请或采购申请未经核准的，一律不得采购进口产品。行政事业单位应构建统一渠道，对政府采购工作加强信息公开，提升政府采购工作透明度，增强社会公信力，保障社会公众和采购当事人的知情权、监督权和参与权。另外，行政事业单位应对政府采购项目加强履约验收，有效保障采购质量。行政事业单位应抽调专业人员组成验收小组，以招投标文件、发货单、合同协议等为依据，对供应商履约的实际情况全面进行验收。对于向社会提供各类公共服务的政府采购项目，在验收过程中，应邀请相应的服务对象，并将验收结果向社会公开。

（四）完善内控制度体系

行政事业单位应契合自身实际，对内控制度设计进行完善，为政府采购各项工作和相关活动的高效良好开展夯实制度基础。单位应对政府采购活动的流程进行梳理，查找风险点，科学评估和划分风险点，将风险程度作为依据，制定标准化的风险防控工作规范和有效措施。制度制定之后，要将其细化至具体部门和责任人，落实主体责任，真正发挥作用。同时，行政事业单位要坚持与时俱进的原则，将政府采购涉及的法律法规作为依据，并结合相关制度的变化，对内控制度实施科学的动态调整，促进内控制度增强时效性。另外，要注意对内控制度的宽严程度进行合理控制，避免对采购效率产生不良影响。

（五）提高政府采购人员的专业知识和综合素养

行政事业单位要综合考虑政府采购各项工作的特点，提高政府采购人员的素养，具体可从以下方面着手：第一，加强对从业人员的培训，引导其深入学习和全面了解相关政策和法律法规，如《政府采购法》《行政单位内部控制规范》等。第二，定期举办业务交流会，重点解决实际操作中存在的问题，如判断是否为政府采购项目、如何确定采购方式等问题。第三，加强职业道德培训，培养廉洁意识，避免腐败发生。

（六）推行“互联网+”，提升政府采购电子化水平

行政事业单位应运用信息技术落实政府采购内部控制管理措施，具体可从以下方面着手：第一，将政府采购活动中涉及的机构和岗位引入政府采购信息系统，方便具体工作人员操作，提高业务处理效率。第二，要推动政府采购信息系统与预算、收支、资产、会计核算等系统互联互通，提高行政事业单位信息化建设水平。第三，要加强对政府采购信息系统的维护，进而保障信息系统能够正常、可靠、安全运行。

（七）强化政府采购监督

行政事业单位应当对政府采购活动进行全面监督，具体可从以下方面着手：第一，建立政府采购绩效评价机制。行政事业单位应针对政府采购构建绩效评价机制，加强绩效目标设定及绩效监控管理，将绩效评价结果向社会公开，自觉接受社会公众的监督。第二，加强政府采购过程的监督。采购预算及计划编制、选择采购方式、签订合同、验收付款、档案管理等环节都应纳入政府采购活动内部控制监管，一旦发现问题，及时整改；对于发现的重大问题，追究相关人员责任。

结语

综上所述，基于内部控制视角构建行政事业单位政府采购机制，能依法开展政府采购工作，提高资金使用率，推进廉政建设，优化营商环境。行政事业单位政府采购活动内部控制管理存在的问题在于政府采购组织保障体系不健全、政府采购预算管理机制不完善、政府采购活动不规范、内控制度体系不完善、政府采购人员综合素质有待提升、政府采购电子化水平有待提高、缺乏对政府采购的有效监督等方面。对此，行政事业单位基于内部控制视角，应通过建立健全政府采购组织保障体系、完善政府采购预算管理机制、依法合规组织实施政府采购活动、完善内控管理制度体系、提高政府采购人员专业知识和综合素养、提升政府采购电子化水平、强化政府采购监督等路径构建政府采购机制，加强政府采购活动内部控制管理。