高速公路项目竣工决算存在的问题及对策研究

古建宏 广东省交通集团有限公司

引言

高速公路建设作为国民经济重要组成部分，自20世纪 80 年代末以来快速发展。至2020年末，我国高速公路通车里程已达到16.9万公里。

高速公路基本建设项目取得飞速发展的同时，项目竣工决算却普遍存在进度滞后、编制质量较低等情况，严重影响了项目的竣工验收。高速公路项目竣工决算综合反映了竣工项目建设成果和财务情况，是作为汇总固定资产的主要依据，是考核公路建设项目投资效益、确定交付路产价值、办理交付使用手续的依据，也是基本建设项目竣工验收的前提条件之一。竣工决算工作不做好，将造成工程无法验收、资产无法交付，甚至造成国有资产流失等问题，投资效益无法形成。本文以基本建设项目竣工财务决算管理工作中普遍存在的问题为切入点，对改进竣工决算工作进行了思考和分析。

一、高速公路项目竣工决算中普遍存在的问题

（一）竣工决算报告编报严重滞后

按照《基本建设项目竣工财务决算管理暂行办法》（财建〔2016〕503号）规定，基本建设项目应当在完工可投入使用或者试运行合格后3个月内编报竣工财务决算，大型项目不得超过6个月。按照《公路工程竣（交）工验收办法》（交通部2004年第3号令）规定，公路项目验收包括交工验收和竣工验收两阶段，交工验收合格后进入试运营期，试运营期不得超过3年，结束后需申请竣工验收。但在实际工作中，不仅竣工决算报告编制基本达不到6个月内编报的要求，甚至在交工验收后3年内完成竣工验收的项目也寥寥无几，进度严重滞后。

（二）竣工决算报告编制质量较差

由于种种原因的影响，高速公路竣工决算报告编制质量普遍较差。主要存在以下六种情况：一是竣工决算工程部分与财务部分数据不统一；二是忽视财务数据的填报，部分财务关键数据按工程数据倒轧得到，没有反映项目实际情况；三是各报表之间勾稽关系错误，相互之间数据不对应；四是将部分不在概算范围内或建设期内的费用放入决算；五是项目各费用组成存在明显的重复或缺失；六是高估尾工工程、预留费用等后续发生费用。由于存在以上情况，导致竣工决算审计时决算费用调整较大，个别项目达到几千万元甚至几亿元。

（三）资产交付管理水平较低

总的来说，高速公路项目资产交付管理水平比水利、铁路等行业有所欠缺。主要体现在：一是资产交付管理意识比较淡薄，特别对于建养一体的项目而言，建设和营运单位均为一个公司，更容易忽视资产交付；二是交工验收后资产一般以暂估价入账，由于竣工决算的滞后，账面金额在较长的时间内与实际价值会有较大误差；三是各项目之间对资产的划分标准和分摊原则不统一，资产划分五花八门，不利于资产管理。

（四）财务与业务“两张皮”现象普遍存在

高速公路项目日常管理中普遍存在重业务轻财务、财务和业务脱节的“两张皮”现象，导致竣工决算时存在以下情况：一是未按项目单独建账，各项目费用无法准确划分；二是会计科目未与概算项目相对应，费用无法进行对比；三是财务与业务两套账数据不统一，部分项目甚至相差几亿元甚至十几亿元；四是财务账本身核算方法不科学，并存在大量的核算错误，如部分业务未入账，部分项目入错账，部分项目重复入账等，造成财务清理异常困难。

二、竣工决算存在问题造成的影响分析

（一）影响及时验收

按照《公路法》和《公路工程竣（交）工验收办法》规定，未在交工验收3年后完成竣工验收的项目，不得交付使用。而竣工决算编制及审计是竣工验收的前置条件之一，因此，如不能及时完成竣工决算及竣工验收，将存在违法经营的法律风险。

（二）影响预留款的及时支付

高速公路项目大部分由地方政府或国有企业等进行投资且金额巨大，为降低审计风险，一般在施工等合同中会约定预留部分工程结算款在审计或竣工验收后支付。如竣工决算迟迟不能完成，将导致该部分预留款项长时间不能支付，导致欠薪现象突出，存在维稳风险。

（三）影响项目成果和后续管理

竣工决算是考核公路建设项目投资效益、确定交付路产价值、办理交付使用手续的依据。如果竣工决算不及时完成，无法反映项目建设成果，对后续项目管理无法起到启示作用，也无法核定新增资产价值。

（四）影响资产实际价值

未及时办理竣工决算，不明确交付使用资产情况，各项资产管理责任就难以落实，资产安全便难以得到有效保障。同时，交付使用资产账实不符、资产划分不合理或交付使用资产价值与实际不符，可能会将应移交的资产作为待摊投资摊销，形成账外资产，存在资产流失风险，也可能将应摊销的费用作为资产移交，导致虚增交付使用资产价值或形成不存在的资产，对后续资产处置造成不利影响。

（五）影响企业经营成果核算

不办理竣工决算，资产账目情况不明确，影响固定资产折旧、无形资产摊销等科目的核算，不利于企业经营成果计算的准确性，也可能存在一定的税务风险。

三、竣工决算办理存在问题的原因分析

（一）思想层面

项目建设单位普遍存在重建设轻管理，重业务轻财务的思想意识，对项目建设过程中的进度、质量、安全、投资比较重视，而忽视了项目建设完成以后的竣工结算和决算。当然，究其源头，主要是虽然法律法规规定了竣工验收未按时完成可停止试运营，但在实际中往往难于执行，导致对未按时完成竣工决算没有相应的监管手段，因此，项目建设单位在思想上没有给予相应的重视。

（二）组织层面

高速公路竣工决算工作综合性非常强，时间上涉及前期、建设期及后续收尾期，内容上涉及技术、造价、管理、财务等多个方面，涉及多个领域、多个部门。但由于项目建设的一次性，机构一般为临时组建，人员结构以工程技术人员为主，对造价、财务工作并不了解；再加上建设后期骨干人员流动性大，竣工决算工作得不到有关业务部门的支持和配合；另外，由于高速公路建设周期长，很多人员并未从事过一个完整的高速公路建设周期，业务素质不高，更没参与过竣工决算编制工作。上述因素是造成竣工决算滞后、质量低的组织原因。

（三）规范层面

1.竣工决算报告方面

高速公路竣工决算报告编制目前执行的文件仍然是交通运输部2000年印发的《交通基本建设项目竣工决算报告编制办法》（交财发〔2000〕207号，以下简称《办法》）。首先，《办法》只属于交通运输部制定的一个规范性文件，规范层次较低。其次，《办法》制定时间较长，已经不适应目前高速公路竣工决算的精细化需要，如竣工决算报告的编制流程及待摊投资的计算没有明确规定；尾工工程及预留费用没有明确的定义、计算原则及账务处理原则；建设单位管理费、利息费用的计算时点也没有明确的规定等。特别是近几年来，交通行业基础性规范进行了重大变化，办法也需要进行相应修编。再次，《办法》理论上适用于经营性公路项目和政府还贷项目，但按照《基本建设项目竣工财务决算管理暂行办法》（财建〔2016〕503号，以下简称《暂行办法》），政府还贷项目也属于其管辖范围，但这两个文件存在一些概念上的差异。如，对于“竣工决算报告”这个根本性的概念，《办法》中规定为“竣工决算报告”，分工程部分和财务部分，而《基本建设项目竣工财务决算管理暂行办法》则称为“竣工财务决算报告”，两者存在差异；再如竣工验收这个概念，按照交通运输行业的规定，分两个阶段进行验收，即交工验收及竣工验收，但《暂行办法》仅分竣工验收一个阶段。按照《暂行办法》规定，需要在竣工验收后再进行竣工决算报告的编制，而按照《办法》规定，竣工决算报告是竣工验收的前置条件，两者存在分歧。最后，《办法》将竣工决算报告分工程部分和财务部分，但没有将两者进行有效融合，对于会计口径与概算口径不一致的处理原则没有明确规定，实际在执行中也是重工程轻财务，有些省份根本就没有编制财务决算的报告。以上这些，都给竣工决算编制带来一定的困惑，增加了编制难度。

2.交付使用资产管理方面

交付使用资产的管理是历来竣工决算的一大软肋。高速公路资产涉及专业广、种类多、数量大、金额大、环节多，其管理是一项复杂的系统工程。2021年以前，在我国现有政策法规中，除了《基本建设财务规则》（财政部令第81号）对资产交付定义和财务处理做了说明，没有其他关于资产交付管理的具体办法，使得高速公路建设项目对资产交付管理的理解和认知存在较大偏差。2021年3月，为加强和规范公路资产管理，财政部、交通运输部共同印发《公路资产管理暂行办法》，对公路资产进行宏观层面的规范化管理，但没有对公路资产分类标准进行明确的规定。目前，各建设项目对交付使用资产总表、明细表的理解不一，编制出来的表格五花八门，无法统一。如一些项目将路基工程、桥梁工程等作为一项资产处理，一些项目则按桥梁数量作为多项资产处理；一些项目将路面工程单独作为一项资产处理，但因为桥面铺装（其本质为路面工程）在工程量清单中放在桥涵工程里面，所以桥面铺装未计入路面工程；一些项目甚至将工程量清单的每一项作为一项资产处理，导致一些临时性项目如“挖土方”也作为资产处理，不一而足。

3.“营改增”方面

2016年国家全面推开“营改增”，这给高速公路的造价管理与财务处理带来了很多新问题。高速公路的造价是含税成本，即“不含税成本+销项税额”，但会计核算时采用“价税分离”，核算的在建工程及固定资产为不含税成本。这两者存在根本性差异，体现在竣工决算报告中交付使用资产是按含税价还是不含税价，《办法》中未明确规定，如果是不含税价，增值税如何放置也是一个问题。

（四）管理层面

工程结算方面，没有建立招标后清单修编（0#台账）制度及完工最终计量制度，导致结算工程量与图纸、现场相差较大；财务决算方面，没有建立起与业务相融合的以合同为核心、与概算相对应的财务核算体系，且在决算前没有进行财务清理，导致财务账与工程账差异较大，竣工决算编制质量差；资产管理方面，没有划分资产分类标准和资产验收移交制度，导致资产管理水平较低；信息化管理方面，没有建立建设管理、决算编制、财务系统、资产管理系统全面集成的信息化系统，无法加快编制速度，导致效率较低。

四、解决高速公路竣工决算存在问题的措施建议

（一）监管层面

建议行业主管部门充分发挥监督管理职能，督促项目建设单位及时办理竣工决算，并将完成情况进行通报；项目建设单位的上级单位可以将项目竣工决算办理情况纳入项目考核绩效，并与项目激励相挂钩，从制度上、组织上、经济上进行约束，促进项目加强对竣工决算办理的思想重视程度。

（二）组织层面

建设管理单位要保持通车后骨干人员的稳定性，同时对竣工决算办理做好总体规划及组织、领导、协调工作，加强项目工程、技术、造价、财务人员的沟通和培训，确保竣工决算工作的顺利进行。

（三）规范层面

（1）建议国家出台公路项目竣工决算报告编制规范。对竣工决算、竣工财务决算、基准日、竣工验收、尾工工程及预留费用等基本概念进行明确，对竣工决算编制的先决条件、编制程序、尾工工程及预留费用的计算原则、会计核算原则及工程与财务的融合等进行规范，并针对近几年交通行业基础性规范的变化和“营改增”后的变化、《办法》与《暂行办法》的冲突之处进行相应的修编。

（2）建议国家层面对公路资产交付管理制定相应的规范，对资产的分类标准、资产价值确定、资产的登记、资产的移交、资产的后续维护、资产的更新等制定相应的规则。特别是资产的分类标准方面，其粒度既不能过粗，否则起不到相应的作用，也不能过细，增加了资产管理的工作量；分类的标准既要考虑概预算、清单的分类体系，更要考虑资产使用年限及折旧的不同，还要考虑资产管理特别是更新时的处理。如每座桥梁、隧道、互通立交宜作为一项资产处理；路基工程宜按合同段进行划分作为一项资产处理；路面使用年限与路基、桥梁、隧道等相比较短，宜单独按基层底基层、面层分合同段进行划分，但要注意的是，桥梁工程、互通立交里面均含有路面工程，资产核算时需要将路面工程单独剔除出来，统计相对比较复杂。

（3）建议国家层面对“营改增”的变化进行系统梳理，出台相应的文件进行规范。如，由于造价体系与会计核算体系对增值税的不同处理，导致两者之间存在巨大的差异，建议在维持造价仍为含税价的基础上，对工程量清单标准范本进行修改，单独设立“增值税销项税”清单子目，对增值税进行单独核算，便于与会计核算进行统一，否则增值税金额难于进行统计及拆分，加大了竣工决算编制的复杂程度；在竣工决算报告“交付使用资产表”中，应明确交付使用资产不包含增值税，同时将增值税在“财务决算表”资金占用中单独增加一栏。

（四）管理层面

1.工程结算

为避免工程结算出现较大偏差，需在招标后、计量时、结算前进行三项关键工作。①招标后开工前0#台账编制：因招标时间较紧，很多项目图纸及工程量清单编制质量较差，清单数量与图纸严重不一致。在招标后开工前进行0#台账的编制，将工程量清单修正至与图纸一致，可以避免后续计量及结算的诸多问题。②计量时建立明细台账：建立计量明细台账，对计量情况进行实时监控。③结算前完工计量：在结算前对完工工程量进行一次系统清理，进行完工最终计量工作，可以避免很多未按图纸施工工程量的计量。通过以上措施，可以极大提高工程结算的准确性和决算的质量。

2.财务决算

（1）财务建账：全面系统的会计信息和财务状况是编制竣工财务决算的基本依据。项目核算要充分考虑项目的类型和特点，研究会计核算与竣工财务决算之间的内在联系，确保建立的账务核算体系能满足编制竣工财务决算的需要。在账套设置上，对同时或分段建设几个项目的应单独建账，方便以后费用的拆分；对账套体系的设计，会计核算体系与项目概算由于体系不同和目的不同，存在较大的差异。考虑到竣工财务决算的重要功能就是要对基本建设项目的概（预）算和基本建设投资计划的执行情况进行考核、总结，以及为修改概（预）算定额提供参考资料。因此，应依据项目概（预）算口径，通过辅助核算调整会计核算指标，并按概（预）算口径形成对应关系。

（2）业财融合：高速公路建设项目金额大、周期长、涉及部门广，只有将财务部门与各业务部门特别是合约管理部门各项流程有机融入、深度互动、项目协同，做到业财融合，才能共同做好高速公路竣工决算的编制。

首先，要找到会计核算与概算的结合点，并建立对应关系：会计核算体系与概算属于两种不同的体系，他们之间的连接点在于各项合同。在合同签订初编号的时候就将会计核算、概算、合同三者的关系对应起来。例如A01代表建安合同，概算属于第一部分建筑安装工程费，会计核算也属于建筑安装工程，这样在一级科目就可以对应起来。明细科目时，合同清单再按照概算组成进行具体划分并列在相应概算项下，同时按照概算划分标准进行会计核算并将合同作为辅助核算项，从而实现了会计口径与概算口径的全对应。特别是增值税的核算时，建议也将合同作为辅助核算项，有助于将来把增值税分解到各个合同。

其次，将未签订合同的其他支付活动均按照合同的流程进行处理，确保业务部门、合约管理部门、财务部门的工作联动，避免出现由任何一方或两方单独支付的情况，确保竣工决算费用的完整性，并同时建立三方定时对账制度，进行过程清理。

最后，建立其他工作台账，辅助进行财务核算。如增值税的发票台账等。

（3）财务清理：在竣工财务决算编制前，要先做好竣工财务清理工作，包括合同清理、债权债务清理、竣工结余资金清理、交付使用资产清理四方面内容。

3.资产管理

（1）由于资产管理、清单、概预算之间的分类体系不同，要建立三者之间的对应关系，并将这种映射关系在信息系统中体现，实现自动进行资产统计。

（2）做好资产的到货验收和交接管理，确保资产流转有据可查。特别是高速公路房建工程、机电工程的资产，种类数量繁多，要做好交工验收时的三方数量确认工作。

（3）资产核实要以竣工图为依据，因此竣工图的准确性将决定资产交付质量的高低。竣工图的准确性需要在项目竣工验收环节进行把关，最基本的要求是确保竣工图与实际交付资产的一致性。

4.信息化管理

目前，高速公路项目建设普遍采用了信息化管理系统，如合同管理系统、计量支付系统、财务系统、资产管理系统等，但大部分管理系统都是独立运行，并没有对各系统数据进行集成，形成了“数据孤岛”，使用效率并未得到根本性提高。因此建议在信息化系统建设时，应将上述系统尽可能地进行横向打通，实现自动编制竣工决算报表、对大部分工作自动进行会计核算、自动编制交付使用资产明细表、总表等功能，极大提高竣工决算报告编制的速度和质量。

5.资料管理

建设项目要注重建设期间资料的收集、完善、管理工作。在项目前期要做好前期基建程序批复文件、设计图纸及概预算、招投标文件等基础性资料；在建设中期要注意做好工程计量支付、变更索赔、材料调差等资料的收集和管理；建设后期要注意工程结算、财务清理、资产盘点、竣工图纸、施工记录等资料的收集管理。

结语

高速公路竣工决算工作是一项系统工程，牵涉到各个部门各个专业。因此，解决竣工决算工作长期滞后、质量较低的问题，不是一朝一夕的事情，而是要在监管层面、组织层面、规范层面以及管理层面共同努力，夯实基础，业务和财务相结合，才能真正把竣工决算工作做好。