走向绿水青山——以第三方环境污染治理企业为向度

吴 尧

(南通大学，江苏 南通 226019)

改革开放以来，我国经济持续高速发展，与此同时，经济发展引起的环境污染问题变得不容忽视，如生态环境不断恶化、重大环境污染事件频发等。 这其中，经济生产过程中导致的环境污染问题，因直接涉及政府与企业、监管与规制、经济发展与环境保护等因素，具有普遍性与复杂性，故而需要不断加强认知，提升综合应对能力。

一、 环境污染第三方治理的提出

为统筹推进“五位一体”总体布局、协调推进“四个全面”战略布局中对生态文明建设的要求，党的十八届三中全会通过«中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定»(下文简称«决定»)，提出从广度和深度上推进市场化改革，建立吸引社会资本投入生态环境保护的市场化机制，坚持谁污染环境、谁破坏生态谁付费原则，推行环境污染第三方治理。 由此，环境污染治理的向度与模式开始从传统的“谁污染，谁治理”转向新兴发展的“谁污染、谁付费”。

根据«决定»的精神与要求，国务院办公厅于2014 年发布«国务院办公厅关于推行环境污染第三方治理的意见»，要求在坚持“坚持排污者付费”“坚持市场化运作”“坚持政府引导推动”三原则的同时以市场化、专业化、产业化为导向，将环境公用设施、工业园区等作为引入环境污染第三方治理的重点领域，不断提升我国污染治理水平。 环境保护部于2017 年发布«关于推进环境污染第三方治理的实施意见»(下文简称«意见»)，开始有意识地区分主体——分为政府作为第三方治理委托方与企业作为第三方治理委托方，并要求明确环境污染第三方治理中的各方责任:排污单位承担污染治理的主体责任，可依法委托第三方开展治理服务，依据与第三方治理单位签订的环境服务合同履行相应责任和义务。 第三方治理单位应按有关法律法规和标准及合同要求，承担相应的法律责任和合同约定的责任。为了进一步便于实践操作，2017 年国家发展和改革委员会、财政部、环境保护部、住房城乡建设部联合印发了«环境污染第三方治理合同(示范文本)»(下文简称«治理合同»)的通知，并将其分为建设运营模式和委托运营模式，明确委托事项、治理边界、责任义务、相互监督制约措施及双方履行责任所需条件。 2020 年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发«关于构建现代环境治理体系的指导意见»，提出积极推行环境污染第三方治理，建立健全“污染者付费＋第三方治理”机制，进一步明确了第三方治理在环境领域的作用和地位，故此，第三方治理已经成为污染治理的大趋势，并在实践领域不断摸索，成为走向绿水青山的重要途径。

二、 环境污染第三方治理之概念界分

(一)第三方的概念

提出“第三方”这一概念的语意前提是首先有“双方”，在环境污染领域中，传统的环境污染治理涉及两方:环境监管方和环境污染方，一般情况下，政府职能部门作为环境监管方对作为环境污染方的排污单位进行监督和管理，排污单位依据“谁污染、谁治理”的原则对其生产活动中所带来的污染物进行治理，形成二元主体传统结构。 然而，在这种二元主体结构下，排污单位作为治理污染的直接负责人，精于生产经营的主要业务而疏于环境治理的业务，在牵扯精力的同时并不能有效地统筹治理资源，同时，排污单位就污染治理做到自给自足即可，缺乏动力钻研环保产业、进行产业创收、创新环境治理技术，因此在长期实践中出现了治污成本较高、治污效果不明显、排污单位倾向于逃避责任等问题。

在此语境之下，“让专业的人做专业的事”，新的主体——第三方环境污染治理企业，被引入传统二元主体中，其主营业务即提供环境治理服务，主要客户为排污单位，通过利用自己环境治理能力的专业优势承担部分原本属于排污单位的环境治理责任，形成新的三元主体。

(二)第三方治理的概念

就第三方治理的概念而言，主要争议在于政府是否能够作为委托方。 比如，任卓冉认为第三方治理环境污染主体是排污者与环境服务公司，二者通过合同付费方式开展污染治理。 骆建华认为环境污染第三方治理主体为企业和环境服务公司，二者通过订立合同付费治理污染并实现达标排放。两位学者对环境服务公司(第三方环境污染治理企业)以合同的方式接受委托并开展治理这一定位并无异议，其观点的主要区别在于委托第三方进行治理的主体是“排污者”还是“企业”，简言之，排污者的概念大于企业，可以将非企业性质的主体(如政府)也包纳其中。 由于非企业性质的主体作为治理委托主体时，其委托形式、合同内容、责任承担等均与企业作为委托主体时相异，在概念分野上是否将非企业性质的主体纳入委托方意味着研究路径的不同。 许多学者会引入PPP(public private partnership)来描述环境污染第三方治理，认为其是PPP 的典型体现，国际上一般将PPP 定义为“私营实体参与或为基础设施供给提供支持”，传统的PPP 模式强调政府与社会资本的合作，即一方主体的身份为政府。 从传统观点来看，我国环境污染第三方治理与PPP 模式有交叉，政企合作型第三方治理，如城市污水处理、垃圾处理等一般采用的是特许经营的形式，属于PPP 模式在生态环境治理领域适用的体现，而企企合作型第三方治理则不属于PPP 模式。 但随着环境污染第三方治理需要的增加，有学者认为环境污染第三方治理既包括以政府为责任主体的环境保护领域中的公私合作治理，也包括排污企业为责任主体的污染防治和生态修复领域中的私私合作治理。 在这里，可以将环境污染第三方治理看作是PPP 模式的延续和扩展，公私合作治理是延续，私私合作则为扩展。

然而，执着于从委托方的视角看问题可能会忽略了第三方治理的本质，人为地将第三方环境污染治理企业割裂开来。 第三方治理由于第三方环境污染治理企业的参与而产生，第三方环境污染治理企业作为第三方治理的决定性主体，理应以其作为观察基点进行概念厘清，从第三方环境污染治理企业角度来说，其作为企业，在市场化经营中不会挑剔“客户”，其委托方可以是任何企业或非企业主体，只要合同公平、责任合理、等价有偿，便愿意接受委托，提供环境服务。 至于其委托形式、合同内容等差异，仅仅是经营时的需要，可以随时根据委托方需要而调整。 所以，非企业性质的主体应当被包含在委托方内。 同时，由于第三方环境污染治理企业是代替委托方履行治污义务，意味着委托方应当负有治理污染义务，有义务才需付费委托。 故此，第三方治理应指负有治理污染义务的主体单位以合同的形式委托环境污染治理企业为其提供环境治理服务的行为。

三、 第三方环境污染治理企业的参与模式与责任

(一)第三方环境治理企业的治理参与模式

目前，在实践中，环境污染第三方治理模式多样，理论上对于环境污染第三方治理模式的区分标准也有较大差异。 如，刘宁和吴卫星认为可以依据污染物是否转移治理这一标准将“企企合作型”环境污染第三方治理分为独立型第三方治理和嵌入型第三方治理；任卓冉认为第三方治理可分为“政府委托型”第三方治理和“排污企业委托型”第三方治理两种类型；常杪等认为第三方治理可以是面向新改建项目的“委托治理服务”，也可以是现有设备设施“托管运营服务”；骆建华则认为第三方治理应分为委托治理、托管运营两种。 纵观上述分类标准，其实可以归纳为三层:第一层，根据委托方主体的性质分类，将第三方治理分为“政企”型第三方治理和“企企”型第三方治理；第二层，根据第三方环境污染治理企业对治污设施及其运维的控制能力将“企企”型第三方治理进一步分类，分为“建设运营模式”与“委托运营模式”；第三层，将“建设运营模式”根据污染物最终在企业内部还是外部进行处理分为“嵌入型建设运营模式”与“独立型建设运营模式”。 这种三层分类的方式在梳理归纳现有学说的同时契合了发改委、环保部等部委联合印发的«治理合同»中指导实践的示范合同。

(二)第三方环境治理企业的责任承担

从上文可知，在现有环境污染第三方治理或实施意见中，着眼于政策大局，对环境污染第三方治理的原则、目标以及相关配套政策等问题进行了宏观设计，出于对我国环境污染第三方治理实践尚且处于初步阶段、实践内容不丰富的考虑与判断，并没有直接将第三方环境治理企业中委托方和第三方环境治理企业的责任明确规定下来，却给了两份颇有意味的示范合同鼓励实践操作，颇有“顶层设计与摸着石头过河相结合”的味道。 同时，«中华人民共和国民法典»«中华人民共和国环境保护法»以及相关环境保护单行法也未对环境污染第三方治理制度这一新兴制度中的侵权责任分担问题做出规定。 然而，实践在发展的过程中需要智识作为参考，环境污染第三方治理侵权责任立法规定的缺位导致实践中出现了一定的责任不明、合作混乱的现象，从第三方治理双方的定位与互动关系出发，界明责任归属，不仅是“让专业的人做专业的事”，而且是“让专业的人做好专业的事”。

“企企”型第三方治理是当前环境污染第三方治理中数量最多、最为典型、亟须研究的治理模式。对于如何在委托企业与治理企业间划分环境污染第三方治理侵权责任这一问题，现有理论大概分为两类:一类以主体身份为划分依据，形成了治污企业担责说、排污企业担责说、共同担责说；另一类着眼于企业在治理过程中是否“尽义务”“有过错”，即以治理行为是否达到一定的标准为划分依据，分为治理过错者担责说、未履行注意义务者担责说。 简言之，这一问题的核心是治理企业应当依何承担多大的义务? 根据«意见»，排污企业应承担主体责任，环境服务单位(第三方环境治理企业)应承担履约责任，这就明确规定了以排污企业为责任主体，以合约为排污企业与第三方环境治理企业的联系纽带。 “主体”意味着责任承担方式上有着先后顺序，责任先及于排污企业，再及于第三方环境治理企业；也暗示着责任的承担有着外部性和内部性之分，在外部性，面向受害人的时候，排污企业应直接承担主体责任，在承担完责任后，归于内部性时，应该依照双方的合约分担责任。 这表明，在内部，排污企业可以根据意愿和需求自由选择不同的治理模式与环境治理企业订立合同，约定环境治理企业的参与程度与服务性质，从而在治理过程中拥有不同的控制能力，最终承担不同程度的责任。 比如，在“委托运营模式”“嵌入型建设运营模式”和“独立型建设运营模式”这三种最常见的环境污染第三方治理模式中，随着治理企业的参与程度的深入，对于污染治理的控制能力加强，在内部性分担责任时其承担的责任也就越重，责任风险也就越大，也无须担心过重的责任导致治理企业积极性降低，重责任自然有高收益作为回报与对价，这本身也是市场化的应有之义。

四、 第三方环境污染治理企业参与治理的裨益

在厘清第三方环境污染治理企业的自我定位、运营模式与责任分担后，能够充分发挥好“污染者付费＋第三方治理”机制的制度价值，使第三方环境污染治理企业真正有所作为，担当起我国环境保护与治理的重任。

第三方环境污染治理企业作为社会资本与治理资源，在参与环境治理市场后大大减轻了政府在企业环境污染治理方面的精力与资金投入，做到规范化、高效化，能够更好地履行政府职能。 对于委托企业而言，治理环境污染的技术要求高，多数委托企业并不具备高效治理污染的人才与技术。 在如今环境监管要求不断严格、指标不断细化的情况下，自行治理污染意味着大量的人力和财力投入，企业的生产成本因此大幅增加，客观上挤压了企业的盈利，不利于其经营和发展；而治理企业通过术业有专攻式的技术迭代与升级，深挖各项实用型环保技术，使得装备水平整体呈现高端化、智能化、系统化、模块化、高效化、低耗能化，利用规模效应与技术优势赢得市场，在为委托企业减责减负，使其能够集中资源，发挥自身优势专注于主营业务的同时提升环境质量，实现了自身企业的盈利，从而吸引更多的社会资本进入环境治理领域，使得环保投资渠道多样化，进而形成多行业互动、良性循环发展的局面，改变以往经济发展与环境保护的矛盾，通过政府指导、市场调动、产业配合的模式以环保赋能经济，以经济推动环保，真正做到了“既要绿水青山，也要金山银山”，是“绿水青山就是金山银山”的鲜活案例。