高校基本建设项目内部控制问题研究

邵增伟，兰国海

（沈阳建筑大学，沈阳 110168）

0 引言

教育是国家强盛之根本，是国家发展的必要条件。改革开放以来，我国经济飞速发展，财政对教育的投入也不断增加。据教育部统计，我国2020 年总计投入53 014 亿元的教育经费，较2019 年增长5.65%，其中2020 年高等教育经费总投入达13 999 亿元，占教育经费总投入的26.41%，较2019 增长3.99%。国家对教育的重视自然为高校规模的扩大提供了保障。为改善办学条件，各大高校的基本建设项目开始增多，但是建设项目工期长、资金大、流程多等特点被部分投机者利用，导致近年来高校经济纠纷案件频发。而加强基本建设项目的内部控制建设能有效对建设项目的各个流程节点进行规范，在防止经济纠纷事件发生的同时，也能提高高校基本建设项目的管理效率。

1 我国高校基本建设项目内部控制现状

财政部于2012 年印发了《行政事业单位内部控制规范（试行）》，从单位和业务两个层面对行政事业单位的内部控制进行规范。2016 年，教育部办公厅印发了《教育部直属高校经济活动内部控制指南（试行）》，对高校的经济业务进行了调整与细化，并将工程项目定义为高校自行或者委托其他单位进行的建筑物和构筑物的新建、改建、扩建及相关的装修、拆除、修缮、安装等基本建设、大型修缮与基础设施建设和改造工程，并着重要求高校明确基本建设项目立项、招标、造价、建设、验收等重点环节的工作流程。近年来，我国各大高校虽然已经着手建立内部控制体系，但还处于不断探索的阶段，即使相关部门发布了指导意见，各高校的办学规模、经济活动也不尽相同，因此无法将现有的内部控制制度直接借用过来。基本建设项目的内部控制也是如此，高校仍需要结合自身情况制定更加适用的基本建设项目内部控制体系。

2 我国高校基本建设项目内部控制存在的问题

2.1 内部控制机制不健全

好的内部控制机制是内部控制工作顺利开展的前提。虽然我国各高校都已经展开内部控制体系的建设，但是内部控制在很多时候没有得到高校管理层的重视。例如，在人员配置方面，一些高校的人员配置还不够完善，很容易在建设项目中出现一人身兼多职的现象，甚至项目管理中相同人员负责立项决策、合同签订与审核、财务管理及监督等工作。在内部控制流程方面，基本建设项目流程复杂、专业性强，对于整个内部控制工作流程建设来说是一个极大的挑战，而专业人才的空缺也是造成流程不够完善的重要因素。一些高校在开展基本建设项目前也很少对部分专业不匹配的岗位人员进行专业化培训，由此造成制度缺失和流程混乱，甚至会使整个项目处于危险境地。

2.2 风险管理不到位

只有在事前对项目风险进行识别，才能将风险控制在合理范围内，这就要求管理者在基本建设项目的各关键环节都保持谨慎态度。大部分情况下，建设项目关键环节的决定权都掌握在高校领导层手中，多数领导受限于专业知识缺乏，无法对实际业务环节的风险作出准确的判断。纵观整个项目流程，在项目立项、设计、招标、建设、验收等各环节都应进行风险管理。然而，现阶段很多高校对基本建设项目中的内部控制风险无法做到很好地识别，没有对风险点进行系统梳理。由于没能有效识别风险，高校对于一些突发的风险事件难以及时进行评估与分析，也无法及时采取相应的对策进行风险应对，很容易致使风险扩大，造成更多的损失。风险管理是一种集风险识别、风险评估、风险应对于一体的管理体系，许多高校在建立相关风险管理制度时只是着重于其中一个环节，导致风险管理制度无法为整个建设项目的内部控制提供保障。

2.3 内部控制各节点问题较多

高校建设项目较其他经济活动而言更为复杂，在建设项目的前、中、后期都有许多控制环节，而各个环节还会有更加细化的控制节点，由于各高校所开展的建设项目规模不同，其所涉及的控制节点也会有所差异。而基本建设项目控制流程建设滞后使得内部控制节点出现许多问题。例如，项目前期立项决策程序不完善、“三重一大”制度执行不严格、可研报告过度依赖外部机构等都会给整个建设项目埋下管理隐患。项目开展中期缺乏对施工细节的审查、监理单位工作落实不到位、工程物资收发环节管理混乱等也会使得建设项目发生质量问题或延期问题。项目事后阶段，建设竣工验收程序不严、财务决算资料不完整、项目各阶段合同资料丢失等会对建设项目的后续管理造成很大的影响。除此之外，高校在开展内部控制活动后很少对其进行反思与总结，因此无法对进度出现变化的活动进行动态调整。

2.4 建设项目信息沟通不畅

高校的基本建设项目需要基建处、资产管理处、计划财务处、审计处，甚至是各二级学院等部门通力协作，涉及人员也相对较多，但在实际落实阶段，各部门很大程度上都是独立开展工作，相互间的配合度不高，而建设项目的复杂性极易造成部门或人员间不能及时协调工作进展，进而影响整体工作进度。同时，我国大部分高校实行“科层制”管理模式，内部信息沟通渠道主要为纵向沟通，尤其是下行沟通的方式居多，即单位决策主要通过行政指令的方式由上级管理部门向下级层层传达，下级部门的信息反馈无法及时被管理层收到，容易造成信息沟通不畅的问题。同时，我国高校内部控制信息化管理系统还处于不断完善的阶段，建设项目信息管理系统也不健全，施工进程、材料储备、资金使用情况等信息也难以及时准确地传达到相关人员的手中。沟通渠道闭塞、信息传递不及时、横向交流不频繁等多种原因造成信息沟通不畅，内部控制效率低下。

2.5 内部监督不到位

高校的内部监督工作主要由内部审计部门和纪检部门完成，但是与一般的财务审计不同，高校监督人员大都对建设项目的专业知识储备不足，没有掌握科学的审查方法。多数高校在实际建设项目监督工作中采用直接检查或者专项审计的方式，传统的审计方式仅仅是对竣工后的工程结算资料和财务决算后的相关报表等进行事后分析，无法对建设项目前期、中期的工作进行有效监督。除此之外，大部分高校并未建立有效的基本建设项目内部控制评价与监督体系，导致内部控制存在的问题无法及时得到解决。

3 高校基本建设项目内部控制问题的对策

3.1 优化内部控制环境

为构建良好的内部控制环境，高校领导应提高对建设项目内部控制的重视程度，增强工作人员的内控意识。要不断完善内部控制管理制度，健全项目工作流程，并严格落实相关工作。人员方面，确保立项、投标、审核、财务、工程管理及审计监督等不相容岗位相互分离，建立岗位轮岗机制，定期对人员进行考核，定期开展专业培训，增加相关专业人员在建设项目中的专业知识储备。决策方面，坚决杜绝重大业务“一支笔”现象，实行“双签”制度，邀请工程建设方面的专家提供专业意见，并要求相关管理人员集体研究讨论，确保决策结果科学合理。责任方面，严格实施追责问责机制，对集体会议讨论的议题、决议等情况进行记录，做到有证可查，要求管理人员对自己的决议负责，工作人员对自己职责范围内的工作负责，所有管理活动节点责任都能细化到个人，以此进行行为约束。

3.2 建立完善的风险管理制度

高校要以建设项目内部控制流程为基础，建立完善的风险管理制度，首先要对内部控制风险进行有效识别，找出项目实施前、中、后期可能存在的风险点，根据风险可能造成的危害、风险所影响的范围及风险可能发生的频率等多项指标，将其划分为高、中、低3 个风险等级，对类似采购环节的高风险内控节点应在项目管理中给予高度关注。针对识别到的风险，高校应通过咨询专家等方式进行风险分析，对不同的风险类型进行分类，根据风险分析结果制定出风险应对策略，防止风险造成的不良影响继续扩大。一个完善的风险管理制度应该是不断改进的，因此在内部控制过程中，高校要不断对新识别出的风险进行分析、应对，实现风险识别、评估、应对等环节的动态化管理。

3.3 完善内部控制活动

高校应根据建设项目自身的特点，对建设项目前、中、后期的控制活动进行梳理，包括：建设项目前期立项决策与审核机制的建立，以及可行性研究报告的编制与批复；对招投标环节中的开标、评标、定标等程序进行合规性检查；建立合同管理制度及相关业务流程，对合同业务进行归口管理，并严格确保合同拟定与审核岗位相互分离。对于建设中期合同的补充、变更或者解除，要有专人进行审查并及时备案登记；发生重大工程变更要经过管理人员集体讨论和专家论证，因变更发生的预算变动也要及时进行审批；要建立科学的施工质量控制制度和建设项目监理制度，实时掌握工程进度，规范计划调整的方式及流程；资金管理中，根据建设项目的实际需要编制投资计划，专款专用，工程进度款项也要按照合同中的约定在审核之后进行支付。建设后期，工程竣工验收需达到合同约定的条件和标准，并由审计部门或聘请外部咨询机构进行工程审计；竣工财务决算得到批准后，及时办理固定资产移交手续；整个建设项目的资料文档要统一进行归档。除了对内部控制活动进行完善，也需要相关人员严格按照内部控制制度开展工作。

3.4 畅通信息沟通渠道

在基本建设项目中，招标采购、合同订立、资金收付、工程变更、竣工决算以及资产移交等关键环节的业务流程、制度都要按照规定及时公开。横向上，学校基建部、财务部、资产管理部、纪检部、审计部等参与到项目中的部门要定期或不定期地进行沟通交流，对建设项目中所出现的问题及时进行处理；纵向上，相关工作人员要定期向主管领导报送工程进度情况，领导根据项目管理要求更新工作计划并及时下达工作任务。在信息化建设方面，有能力的高校可以设计开发出建设项目管理系统，对资金管理、合同管理、人员管理、施工管理等多方面管理信息进行整合，使资金运转、合同汇总、工程进度等方面的信息能及时、准确传递到各部门；建设项目不多、规模不大的高校也能通过学校网站、公告栏或者是微信公众号等平台对项目信息进行公开，以此来畅通沟通渠道。

3.5 加强内部监督

首先，监督人员需要具有一定的工程专业知识。高校在对审计或者纪检部门进行人员配置时可以增加部分复合型人才，或者对现有工作人员进行专业培训来提高整体监督人员的专业素质。其次，建立财务、审计、纪检、基建、采购等多部门协同监督制度，通过各部门之间相互合作来实现相互监督。再次，高校在内部监督过程中要将关注重心前移，监督人员除在项目完工后要进行追溯审查外，也要参与到建设项目的过程中，通过对项目立项、招标、采购、施工等各环节工作的实际参与，确保监督工作的实时性与全程性。最后，要建立基本建设项目内部控制审计与监督体系，优化审计指标，并根据审计评价结果对内部控制体系进行完善与改进。

4 结语

高校基本建设项目本身业务活动复杂，在开展内部控制工作时会更加困难。鉴于此，高校要建立完善的基本建设项目内部控制体系，同时还需要相关工作人员具备多学科的专业知识，更需要高校各部门之间相互配合。