绩效审计视角下高校政府采购管理工作探析

王 晋

（常州大学，江苏 常州 213164）

0 引言

目前，高校在开展固定资产和装备物资清查时，通常会发现许多库存物资长期闲置无法使用，部分装备和设施因不满足实际需要而使用效率偏低，造成资源浪费，而能够满足高校发展需要的装备设施却存在配备不够、设备老化和运维不足等现象。这暴露出过去一段时间高校在装备采购和设施建设中存在的问题，同时也暴露出审计监督工作更多只注重于真实性、合规性审计，而忽略了经济性、效率性、效果性审计，也就是绩效审计。如何优质高效、精准务实、依法从严实现采购过程管理和绩效审计有效衔接、程序规范落实显得尤为重要。

1 高校政府采购工作存在的问题

1.1 代理公司管理方面

目前，高校引入招标代理机构负责招标采购活动，有效节约了高校人力物力资源，使资金得以充分利用，但招标代理机构在实际招标采购活动中存在不足之处。从近期各项委托采购任务落实情况来看，虽然高校选取的招标代理机构资质、业绩等指标处于行业领先地位，但仍存在部分经办人员职业素养、业务能力良莠不齐的现象。同时，让专业的机构做专业的事确实有助于弥补高校在人员力量、专业技术方面的不足，但高校普遍存在对代理机构过度依赖的问题，对代理机构缺乏必要的考评考核，对其运行操作缺乏必要的管控。如果高校对代理机构过度依赖，没有认清其“一手托两家”的特性，就很有可能出现采购过程、结果被代理机构操控的局面。

1.2 采购风险防控方面

从目前了解的情况来看，高校政府采购工作的标准更高、要求更严，如果不能有效防控、全面规范，非常容易出现问题。尤其是国家层面对加强需求管理、履约验收、评审行为监督及强化内控责任等方面的要求越来越多，政府采购工作面临的要求也更高。例如，财务部门通常认为应通过降低经费审批限额标准和限定支出方式来实现财务从严管控，而采购部门则认为应放宽相关审批限额标准和灵活选择采购方式来帮助高校实施政府采购；预算部门认为应进一步细化预算编制以实现精细化管控；而业务部门则认为各处室预算应实施“总量要管控、分项可调剂”的自主管理模式。财务部门通常认为应对政府采购、资产物资管理等环节进一步细化程序和标准要求，通过严格程序性审核把关，财务审核时会减少问题。而采购部门则认为应结合项目实际选择灵活实施方式并减少不必要的内审流程，以实现高效采购。物资管理等部门通常认为物资出入库登记管控过细过严，不利于灵活调拨处置。

1.3 服务保障效能方面

高校需求部门普遍反映，采购程序和效率一直是一对普遍存在的矛盾因素。无论是公开招标，还是采取竞争性谈判、磋商、询价等采购方式，各个程序、环节都有时限要求，特别是公开招标，从发布招标公告到开标，期限不能少于20 天，完整的流程走下来至少要30 天。而日常工作中也会遇到临时性的采购任务，有的时间要求还非常紧急，按部就班走采购程序根本无法完成。有的采购项目还会遇到流标、废标、招标文件更改、回复供应商质疑等各种情况，这些都延长了采购时间，增加了采购过程中的不可控因素，往往容易给人留下“采购效率低、耽误事”等印象。同时，采招办自身或多或少存在对新形势分析研究不够深刻、新人岗位业务技能不够熟练、新政策规章掌握不够透彻、业务指导不够频繁等问题，在一定程度上影响了采购效能的提升。特别是在规章制度的运用上，理论政策层面的研读多，实操实践方面的经验相对较少。

1.4 综合统筹协调方面

采购项目全流程周期一般较长，特别是服务类、工程类项目，需要采购申请部门、监督组、采招办等部门密切配合，共同配合做好采购需求研究、采购文件及合同标准文本制定、履约验收操作，切实保证政府采购质量。不少单位反映，通过政府采购产生的结果或价格，特别是通过招标方式产生的价格有时还不如自己去市场“砍价”或者网购的价格低。这导致项目经办人也十分委屈，费了很多周折、辛辛苦苦走完程序，最后的结果还不令人满意。事实上，采购一旦进入程序，只要公平公正操作，谁也无法控制采购结果。从这个意义上说，无论是通过招标还是非招标方式开展的采购，只要按程序、流程规范操作，其采购价格都受法律保护，甲乙双方必须认同、执行。政府采购是一种法律行为，能保证绝大多数产品绝大多数时候不偏离市场价，但无法保证每次或每件物品的采购价格都低于市场价。

2 优化采购过程管理的几点思考

2.1 理顺采购方式

关于采购方式的选择，根据我国现行采购法律法规，需要把握3 个维度。一是依据政府集中采购目录和限额标准。根据资金来源，国务院（中央预算资金）或省级政府（地方预算资金）确定公布政府集中采购目录。例如，江苏省政府每年会发布一次政府集中采购目录和限额标准，对各级需要采取公开招标方式采购的项目进行明确，能够为省内各高校的采购工作提供指导。二是严格遵守法律规范。《政府采购法》《政府采购实施条例》等法律法规明确了各类采购方式的适用情形，因此需要针对不同情形按照法律规定进行选择，确保有法可依、有章可循。三是综合进行采购特点分析。从国内外和各高校的普遍做法来看，政府采购项目应根据采购需求和项目特点选择合适的采购方式，而不是仅以采购金额大小确定采购方式。工作中，有些项目技术复杂，确切价格无法准确计算出，因此以非招标采购方式处理更为合适。

2.2 程序结果并重

财政部部长刘昆同志在全国政府采购工作会议上强调：“要进一步深化政府采购制度改革，推动政府采购管理实现从程序导向型向结果导向型的重大变革。”近年来，全国各地、各级政府部门都在按此要求大力推行，广泛实施“结果导向型”采购，探索出许多行之有效的举措，高校采购部门应该吸收、借鉴、利用。从本质来说，政府采购的目的是防止公共资金被滥用、乱用，要让纳税人的钱花得合理，花得“物有所值”“质优价实”，所有设定的采购程序、环节都是为此目的服务的。因此，程序固然重要，但不能单纯地为走程序而走程序，要牢固树立“结果导向型”意识，在“三公（公开、公平、公正）”原则下更加侧重于从采购结果是否合理、采购效率是否高效等方面衡量采购工作成效。通过落实高校招标代理机构管理办法各项要求，对已遴选机构进行再考核，真正将业务水平高、工作责任心强的招标代理机构选好、用好，并加强监督管理。同时，对采购工作中出现的违规违纪行为依规进行责任落实，从严追究相关责任，以刚性制度约束促进采购程序规范化、过程透明化、管理精细化。

2.3 抓好验收履约

在采购工作链条上，验收环节兜底作用不容忽视。有的缺乏诚信的供应商会钻采购人验收不认真的空子，使用以次充好、蒙混过关等手段牟取利益。因此，验收货物要逐项对照数量、品牌型号、出厂证明等要素，防止“狸猫换太子”；验收服务要化整为零、拉长战线，在日常工作中对照条款认真检查；验收工程要查看材料和工艺，准确把握节点，并预留质保金。调研中发现，甲方往往具有心理优势，一些该甲方履行的条款有时没有认真执行，比较常见的有“未在约定期限内支付合同款”“质保期满后未及时退回质保金”等。一般情况下，乙方出于长期合作考虑，会息事宁人，但如果较起真来，甲方会处于被动局面，要承担违约赔偿责任，因此所有采购人都要自觉养成依法履约的良好习惯，尊重法律，尊重规则。

2.4 提升履职能力

针对高校编制压缩、人少事多的实际，落实岗位轮换、AB 角工作责任制，培养精通本职、适应岗位工作的“多面手”。同时，注重铺好制度规定这个“轨道”，学好、用好《政府采购法》《政府采购实施条例》等法规性文件，强化内控措施落实，严控各类风险隐患，及时完善相关规定、流程和实施办法，保持高校政府采购规章的规范性、合理性。在需求论证、机制健全等方面，高校要注意充分吸收和借鉴各方优势、资源、智慧和手段，集中力量打“合成战”、搞“歼灭战”。结合政府通报的采购活动中易发多发的违法违规问题，高校要定期组织相关岗位人员进行学习，预警在先，堵塞漏洞，大力加强廉政建设、做好廉政宣传，狠抓规章制度落实，立足于用制度管人、管事。同时，紧紧抓住纪律作风这个“安全带”“保护绳”，挺纪在前、敢说实话、勇于负责，努力为高校政府采购工作的顺利开展添砖加瓦。

3 绩效审计工作策略

绩效审计是评估高校职能部门运作情况、权力制约的一种重要工具，在建立健全该机制的过程中，需把握以下4 个方面。

3.1 形成清晰完备的权责体系

高校要明确各处室、各岗位在处理有关经济活动事项时所具有的责任和权力，建立岗位、责任、权力、制度有机结合且清晰完备的权责体系，强化绩效审计工作与业务工作有机结合，对重点工作的完成情况和运行质效进行效率、效益审计，有效提升各项重点工作的科学化、精细化水平。

3.2 规范经济责任权力运行

建立健全绩效审计，使重点处室、重点岗位、重大事项、重要环节的经济责任权力运行都有迹可循、有据可依，合理保证采购活动合法合规，最大限度预防和减少工作过错及违反财经纪律的行为。

3.3 有效促生内部制约力

设定所有采购活动处理程序流程和标准要求，使各单位、各处室之间因工作职责和岗位分工不同而相互制衡和约束，形成有效的内部制约力，避免采购管理工作随意、弱化人为因素影响，保证权力运行不出轨、经济事项不出事。

3.4 构建科学管控机制

通过培育绩效审计理念、实施定岗定责、开展风险排查及定期评价考核等，对责任权力行使进行有效制约和评价，形成有效制约、全程监控、高效运行、防范在先的内部闭环管理机制，切实把权力关进制度的笼子里。

4 建立健全采购绩效审计的建议

开展采购绩效审计是传统财务审计向现代审计发展的重要途径，也是更好发挥审计监督职能、保障财政健康运行的必由之路。但目前高校在系统开展采购绩效审计时，无论在理论上还是实践中都面临诸多困难和挑战，需重点解决好3 个方面的问题。

4.1 明确绩效审计思路

推动绩效审计工作必须统一思想，打破固有思维局限，牢固树立绩效审计观念，增强责任担当意识，以对高校事业发展高度负责的态度推动绩效审计全面开展。同时，注重投入与产出的比较，如对于重点工作中有资金预算安排的单列表格，对经费动向进行跟踪审计；对涉及的采购物资在全国范围内询价比较，提高预算核减率时重点关注预期目标和建设要求间的差距，确保重点工作实施不打折，提高资金使用效益。

4.2 深化质效评估

采购绩效审计以合规性审计为基础，综合评价被审计事项的经济性、效率性和效果性，从体制、机制和制度3 个角度提出改善管理、提高绩效的意见建议。因此，建立科学完备的评价标准体系是开展绩效审计的前提和基础。这就要求工作人员必须主动适应高校工作要求，研究提出高校系统各个领域、各项业务、各种类型单位的通用性指标和专业性指标，按照目标导向综合分析各项业务性质和流程、治理情况及内控运行情况，科学制定“三性（经济性、效率性、效果性）”评价标准，为绩效审计的全面开展提供可靠依据。

4.3 突出强化人才支持

相较于传统审计，绩效审计在审计理念、方法、技术、机制等方面进行了一次革新，因此对人员能力素质提出了更高的要求。从当前审计队伍状况来看，知识结构单一和人力资源配置不均衡是制约绩效审计开展的关键因素。因此，高校既要加强对审计人员政治意识、专业知识及工作经验等方面的考察，加大培训力度，力争培养出胜任绩效审计工作的专业性审计人才，也要引进非财经类专业人员充实审计队伍，使审计人力资源配置更加合理均衡。