加强基层应急能力建设 提升综合管理水平

牟冬青

（安丘市应急管理局，山东 安丘 262100）

0 引言

基层应急能力是应对灾害风险的第一道屏障，也是国家应急管理基础支撑的重要组成部分。基层应急管理能力和水平很大程度上映射出一个地方乃至一个国家的应急管理能力和水平。加强基层应急管理能力建设是助推国家应急管理体系和能力现代化的重要基础。当前，基层应急管理工作面临应急体系不畅、人员配备不强、物资保障不足、群众参与度不高等问题，急需补短板、强弱项。

2018 年机构改革，笔者所在城市山东省安丘市（以下简称“我市”）应急管理局应运而生，应急管理体系不断完善，机构管理“脱胎换骨”，在面对重大的灾情、事故时，不再是过去“九龙治水、各管一面”的工作格局，而是在应急管理局的综合统筹协调下，多个部门共同协作，有效开展防灾减灾救灾等工作，实现了应急管理大部门化，提高了应对自然灾害和生产安全事故的能力。从近几年省内外发生的洪水、暴雪、森林草原火灾及煤矿事故等严重自然灾害和安全生产事故来看，基层仍然是应急救援的重要环节。

1 加强基层应急能力建设的必要性

应急管理工作协调性高、系统性强，基层又是事故的主要承灾体，事故种类复杂，事故隐患多发。基层应急管理工作涉及面广，加强基层应急管理体系和能力建设既是一项紧迫任务，又是一项长期任务。基层应急管理体系建设是国家整体应急体系建设的重点。针对笔者所在省份山东省基层防灾减灾能力现状，省政府在2020 年印发了《山东省重大突发事件应急保障体系建设规划（2020—2030 年）》的通知。结合潍坊市实际情况，2021 年潍坊市出台了《潍坊市重大突发事件应急保障体系建设规划（2021—2030 年）》的通知。这个规划对基层应急能力建设在未来10 年山东省及潍坊市要达到什么标准提出了明确要求和具体规划，对基层县级市及镇街区在未来10 年内要达到规划中提出的目标作出了具体要求，而我市的体系建设规划正在按步骤编制修订中。突发事件具有突发性、复杂性、破坏性及持续性等特点，尤其是2018 年、2019年连续两年出现的台风雨和2021 年秋汛给我市带来了比较严重的洪涝灾害，部分乡镇受损严重，充分暴露出我市在自然灾害突袭时基层应急能力严重不足，给应急管理部门带来了严峻的考验，优化基层应急管理体系建设刻不容缓。基层应急管理体制，既要达到能够有效接收信息，迅速反应并完成上级的安排和指令，又要能够迅速及时地把信息传达给下一级，保证政令畅通。畅通有效的基层应急管理体制离不开一体化的应急指挥信息平台、强大的应急救援力量、健全的应急响应机制、充实的抢险物资及公众的广泛参与。

2 我市基层应急管理工作存在的主要问题

2.1 统一的数据共享平台尚待完善

综合应急平台能为辖区内常态化下的应急管理和非常态化下的突发事件处置提供相应的信息集成、综合研判、指挥调度等技术支撑，但需要多部门联合协作、数据共享，才能实现资源利用的最大化。据调查，目前我市应急局、公安局、水利局等都建有各自的指挥平台，但平台间自成体系，缺少联动互动，信息资源共享程度不足，数据难以统一到“一张图”上。

2.2 专业应急救援力量的调度和应急响应机制不足

应急力量指为应对洪涝、干旱、地震、安全生产事故、森林草原火灾等灾害事故建立的专兼职队伍。目前，我市消防等专业应急救援队伍仅百余人，此外还有不足千人的业余救援队伍，其中很大一部分是以外聘或者政府购买服务的方式组建的。这部分队伍在人员专业素养、专业救援水平和及时响应能力方面存在着较大不足。一是人员的流动性较大、专业救援技能培训不足、平时组织训练不足等，遇到突发事件无法紧急组织实施有效救援，甚至要防备救援过程中出现所谓的次生灾害。二是响应机制的针对性有待增强。重大突发事件应急预案及专项应急预案的操作性和针对性有待增强，部分镇街仍然存在着重应急、轻预防的倾向。预警级别的判断和响应能力不足，很容易在应急处置过程中错失应急处置的最佳时机。三是基层应急值班值守制度有待改进。目前，我市已出台文件规定，要求市、镇、村多层级24 小时应急值班值守。但由于部分镇、街、村值班人员偏少，农忙时节非专业人员也被安排值班值守，导致作风疲沓，有些紧急调度的数据很难第一时间上报，响应能力滞后，应对灾害不力。

2.3 应急抢险仓库和物资储备标准不高、数据不清

据调查，我市依托发改局粮食物资储备中心建成市级救灾物资储备库，购置了雨靴、应急照明灯、帐篷、棉被等救灾物资和部分救灾专用装备，同时与生产经营企业签订物资号备供应合同，以保证能在应急状态下救灾物资及时供应。根据前期汛前对各个乡镇、部门的防汛物资检查发现，镇街物资储备库同时兼备防汛、防火、民政等多部门的应急职能，普遍存在物资储备不够充足的情况，不能满足应急抢险工作开展需要。部分单位实际仓储物资相对较少，大量的抢险物资是通过与企业签订协议的形式进行号备，未能真正将物资掌握在自己手中，可能在紧急时刻延误抢险时机，造成工作被动。部分单位物资储备反映出的是计划数，实际存储、号备数量与前期上报情况不相符，甚至个别单位与前期上报数存在较大的差距。当前，在应急物资储备中，经验决策仍处于主导地位，未能充分发挥科学技术的作用，应急物资分级分类管理体系不健全，应急物资管理保障工作机制运行不畅通。

3 加强基层应急管理能力建设的措施

3.1 完善应急指挥协调机制，加强市、镇、村三级应急指挥信息平台建设

完善的应急指挥体系是各级党委、政府提高公共安全应急指挥能力，科学应对自然灾害、事故灾难、社会安全事件及公共卫生事件的重要抓手。首先，按照“统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动、平战结合”的要求，市镇两级党委、政府应建立应急指挥机构，与上级应急机构有效衔接，具体负责研究决策重大应急管理事项，协调解决重大问题。当灾害发生时，能够第一时间统一领导，组织开展安全生产事故灾难防范、自然灾害事件防治及公共卫生事件的应急处置工作。其次，要进一步建立与完善本市、镇级及相关部门、单位应急指挥中心。打造贯通市镇两级，覆盖全领域、多灾种的现代化应急指挥平台，加强与周边县市区的联合应急指挥体系建设，实现信息共享。通过各部门分领域应急处置平台与综合应急平台的对接联通，综合应急指挥平台能够将多灾种、多领域的应急信息通过分领域应急处置平台集合到一起，突破层级障碍和横向部门信息壁垒，利用风险分析、综合研判、指挥调度等技术手段，形成整体信息化工作格局，为决策指挥者提供基础信息和技术支撑。最后，要夯实基层社区应急组织力量。建立以镇街为重点、以社区为基础、以社区网格化管理为底座、以信息化为支撑的基层公共应急管理体系。加强基层应急管理信息人员队伍建设，做好灾情、险情快速上报，信息核查，政策宣传，服务群众等工作，实现事故风险信息第一时间上报，提高基层应急防控和沟通能力，强化基层应急响应能力。

3.2 加强应急救援队伍培训，提升队伍应对突发事件的能力

第一，要借鉴省内外成熟的经验与做法，科学规划部门配置，增加人员、经费、专业救援装备等方面的投入，提高专业救援能力。要加强政府专职消防队伍和专业应急救援队伍建设，提升救援队伍在处置高层建筑、医药化工、地震、洪涝等多灾种时的应急救援能力。第二，要充分发挥行业部门在相应行业领域的专业优势，结合部门实际，整合分管领域内企事业单位的有效资源，组建水利、交通、公安等专业性常备应急抢险救援队伍作为专职消防救援队伍的有效补充。第三，要积极引导由社会团体、企事业单位自建的社会非专业应急队伍。安全生产事故的应急救援一般在基层，非专业应急队伍具有较强的实用性和灵活性。在事故发生时，社会非专业救援人员、装备能够第一时间到位，对防范事故的蔓延、防止次生事故的发生有积极的作用。例如，2021 年7 月底河南省发生严重水灾，全国各地自发组织的志愿者救援队伍带着专业排涝和抢险装备赶赴灾区，在抢险过程中发挥了很大作用。我市精英救援队30 名队员分两批赶赴河南新乡参加抢险救援，转移受困群众400 余名。此外，政府要积极引导防灾减灾类社会组织注册登记，打造具备品牌化、专业化水平的应急救援志愿者队伍。要强化对社会非专业救援队伍的引导和帮助，加强业务指导和沟通，建立科学评级体系，确保社会非专业应急队伍的专业性；加强专业救援队伍和社会救援力量的联调、联战、联训，提升社会非专业队伍的应急处置水平，使之成为社会救援骨干力量的重要补充。

在加强应急队伍力量建设的同时，要重点提升应急救援队伍应对突发事件的能力。一是要加强应急救援实战演练。针对防火期、汛期等时间节点，有针对性地开展各类应急抢险实战演练，通过日常训练、技能比武、技术交流等方式提升救援队伍快速反应和应急处置能力。二是要提升应急装备保障能力。重点保障大型灭火、大直径钻孔、大功率快速排水等应急救援装备配备，提高危险化学品应急、工程抢险、大型商超及高层建筑人员遇险等突发事件的救援装备水平。加大无人机、救援机器人、现场指挥调度应急终端等多样化、全方位的职能装备配置力度。三是要强化作战指挥能力建设。高标准打造市应急救援指挥中心，配备视频会议终端，实现省、市、镇街区3 级互联互通，以及应急、水利、气象等部门数据的互联互通，切实提升作战指挥能力。

3.3 优化应急物资管理体制机制，实现应急救灾物资“全联网”“秒调度”

一是健全应急物资储备机制。集中整合分散在各部门的应急物资，统筹优化全市应急物资储备网点的选址，实现储备物资联网共享，储备仓库实行24 小时运行工作，利用政务云系统充分对接各部门已建成的信息化系统，建立统一的物资仓储信息平台。二是建立多元化的应急物资储备方式。明确物资事权划分标准，明确储备工作分工和物资调配，拓宽物资采储渠道，加强政府储备，采取签订协议、委托代储等方式，实施应急物资号备，鼓励引导企事业单位和群众储备必要的应急物资。建设应急物资储备管理信息化系统，加强应急状态下应急物资的保障和配送，提升应急物资储备仓库智能化管理水平。三是完善物资信息共享机制。加强应急物资集中管理，确保储备物资可联网查询，并健全动态更新机制，实现物资采购、储备、调配、使用、回收等全过程智能化管理，进一步实现储备物资的远程管理，确保应急需要时应急物资备得有、找得到、调得快、用得上。

3.4 多措并举，增强公众参与基层应急管理的意识和应急处置能力

首先，要加强基层应急管理宣传教育工作，提高公众对应急管理工作的参与度。要充分利用广播、电视、新媒体等宣传媒介，依托“5·12”防灾减灾日、安全生产月、119 消防宣传月、“10·13”国际减灾日等形式开展应急知识教育和普及。持续推进应急管理宣传教育活动进社区、进校园、进企业、进家庭，形成群众关注、支持和参与的良好氛围。其次，要加强基层基础设施建设，提高公众参与的基础设施保障能力。在城市规划阶段，加强应急避难场所等基础设施的规划和建设。最后，提高公众自救和应急处置的能力。引导公众在家中储备必要的应急自救包，在灾难发生时能第一时间进行自救，减少伤亡。

4 结语

当前我市基层应急管理工作在机构改革、职能整合的背景下取得了一定的成绩，但依然存在很多问题需要解决，其中基层应急体系不畅、人员配备不强、物资保障不足等问题较为突出。针对上述问题，主要解决措施包括完善应急指挥协调机制、加强应急救援队伍培训、优化应急物资管理体制机制等，要做到警钟长鸣、常抓不懈，着力防风险、强弱项、补短板，快速提升基层应急能力，积极推进国家应急管理体系和能力现代化建设。