对A 研究院规章制度体系建设若干问题的思考与分析

陈 焕，王 伟

（1.中国空间技术研究院西安分院，西安 710100；2.西安航天动力试验技术研究所，西安 710100）

0 引言

近年来，随着国有企业治理体系和治理能力不断完善和提升，制度已经成为国有企业管理效能的核心竞争力。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央着眼全面建成小康社会的伟大目标，坚决深入推动全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党等一系列重大战略部署，特别是党的十九届四中全会对坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化提出明确的具体要求，再次把制度建设摆在更加突出的位置。A 研究院作为我国航天重点型号研制国家队的重要一员，始终将完善规章制度建设作为最基础的管理能力来抓。自2008 年以来，A 研究院就全面开展了规章制度体系建设的启动工作，截至目前，其已经逐步形成门类齐全、特色鲜明、运行有效的规章制度体系，保证了研究院多年来的科研生产和改革发展建设顺利进行，确保了以“载人航天”“嫦娥工程”等为代表的我国重点宇航任务全面、圆满完成。特别是研究院从2019 年开始全面启动并开展综合管理效能提升活动，秉持“将制度优势更好地转化为管理效能”的目标，将制度建设列为企业管理提升的年度重点工作，制度建设顶层架构逐步完善，制度执行能力不断提高，有效提升了A 研究院作为重点型号国家队科研院所的管理水平。

1 规章制度建设的基本特征

1.1 规章制度三要素

规章制度制定的目的就是更好地履行组织职责，让组织“有法可依”，员工“有章可循”。规章制度必须将“由谁履行、如何履行、履行不好怎么办”规定和界定得非常清晰。所谓的“由谁履行”，指的是职责分工，“如何履行”指的是履行职责的具体工作流程，“履行不好怎么办”指的是检查与考核。笔者将职责分工、工作流程、检查与考核称为规章制度的三要素。三要素齐全是企业制定规章制度的前提和基本要求，因此A 研究院在制定一项规章制度时三要素都应具备，任何一个要素缺少都会对制度后续执行力产生影响。

1.2 规章制度的协调性

规章制度的产生都要经过起草制定、评审发布、执行检查等环节，各环节之间协调匹配是制度活力的集中体现。因此，规章制度在具体起草阶段就应建立“系统”的思维，按照管理全流程不断发现和辨识新旧制度间、组织上下层级间、管理对象实际业务中各种协调和匹配关系，广泛征集关联单位的意见，确保制度边界清楚、要素齐全、关系正确。以A 研究院制度起草为例，制度编写部门首先要组织对制度初稿进行一审，充分征求相关各部门、各评委意见后，方可提交研究院级规章制度评审。研究院制度归口管理部门在组织二审会前，将制度发给评审会主持人及各评委，待评审会上充分征求各评委专家意见，形成评审意见单，会后由编写部门负责人及时根据评审意见完成制度修改，归口管理部门认真核准后再将制度反馈至各评委专家函审，专家通过后方能正式启动规章制度发布流程。发布过程中，归口管理部门依次提交总法律顾问与制度编写部门会签，最后经过主管院领导同意后该制度才可颁布实施。整个规章制度的起草建设过程中，制度的协调匹配性是审查重点。与此同时，在规章制度执行效果检查环节，也应该将制度协调性作为重点检查项，这样审查的效果会更优。

1.3 规章制度的动态管理

动态管理是规章制度建设的生命力的体现。A 研究院在经营管理过程中，及时对现行规章制度的适应性、符合性和有效性进行动态监测和评价，持续做好规章制度的废、改、立等工作，保持制度体系的完整和有效。同时，A 研究院通过信息化数据手段实现规章制度的动态运行维护。需要注意的是，规章制度的动态调整主要是对三级细则类制度调整，而二级办法类特别是一级规定类规章制度应当保持相对稳定，以维持研究院经营管理活动顺利开展。

2 规章制度体系建设的主要问题

经过多年的建设更新，A 研究院现有规章制度体系涵盖经营管理、设备资产、财务金融、人力资源、科研生产、质量技术、党建群工、物资采购和后勤保障等领域共356 项制度，全部通过内部网络规章制度数据库实现了信息化管理。对标新的战略定位与发展目标，原有的规章制度体系已经显示出不适应新发展需求、难以满足新的管控模式等问题，当前356 项现行规章制度中，有1/3 的制度待修订或待废止。结合研究院内外部发展环境与现实需求，现有规章制度体系主要存在以下3 个方面问题。

2.1 现有规章制度体系还不够规范

A 研究院在2018 年对《A 研究院规章制度体系建设管理办法》进行了更新修订，但规章制度体系的顶层设计、指导思想还没有彻底改变。现有规章制度体系制度层级比较清晰，但是基本、具体和操作制度的归属不太规范，主要体现为规章制度是以部门、业务分类为模块进行建设的，基本制度、具体制度和操作制度的归属不规范，规章制度的命名不统一，目前有些顶层文件还以细则、方法来明确，有些具体操作文件却以规定为文件名称。

2.2 现有的规章制度还存在不科学问题

A 研究院能够坚决贯彻落实上级相关工作要求，规章制度体系框架是经过细致推敲和研究确定的。随着近几年新的发展要求提出，这里所说的不科学主要体现在研究院个别部门在规章制度编写过程中参照、照搬上级制度中的对应内容，即上级出一个，自己就要同样出一个相同制度，而不能统筹考虑制度整体框架与业务分类框架，这种一一对应编制起草制度的做法是不科学和不严谨的。

2.3 现有的规章制度还不完整

经过多年的快速发展，A 研究院的专业技术和业务领域不断拓展，但现有一些规章制度在内容、业务领域存在内容涵盖不全或者业务体系不能全覆盖的情况。随着A 研究院不断发展，其应该分级对应业务领域梳理规章制度框架，而现有制度建设情况不佳，所以其应该紧跟发展要求，从全局角度考虑与指导，建立起A 研究院更全面有效的规章制度体系。

综上所述，A 研究院面临的规章制度体系有不适应、不规范、不严谨和不完整的地方，按照集团公司等上级的要求，特别是国家提出全面依法治国、依规治企的要求，A 研究院需要创新改革并不断深入推进规章制度体系建设。

3 A研究院推进规章制度体系建设工作的几点思考

3.1 高度重视，全面深刻领会规章制度建设的重大意义

党的十九届四中全会审议通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，对推进国家制度建设的重大任务和举措进行了全面部署和要求，深化规章制度体系建设、支撑和推进治理体系和治理能力现代化是A 研究院作为国家重点科研院所贯彻落实习近平总书记提出的国有企业“两个一以贯之”的重要举措。国家出台一系列深化国有企业改革的政策，全面要求依规治企，为推进国有企业现代化治理提出了具体明确的目标和方向。深化规章制度体系建设、支撑和推进治理体系和治理能力现代化更是A 研究院进一步增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”的具体体现。深化规章制度体系建设，不断完善A 研究院的现代企业制度，就是要以全面依法治国为根本遵循，深刻认识规章制度体系建设是巩固研究院改革发展成果的重要抓手，是加强党的领导和现代企业制度有机融合的制度框架，更有助于A 研究院固化改革机制和成果，切实把党的领导优势、政治优势转化为企业的治理效能，也有助于推动研究院可持续稳健发展，是A 研究院实现全面深化改革、建设航天强国的制度保障。

同时，也要深刻认识规章制度标准化工作支撑航天可持续发展的重要作用，其是A 研究院防范、化解重大风险的重要保障。当前，国内外形势异常严峻复杂，对单位防范风险和规范管理提出了更高的要求。完善规章制度体系建设有助于通过完善治理能力，防控决策风险；有助于规范A 研究院经营管理，防范防控经营风险；也有助于通过内部规范管理提高运行效率和效果，是A 研究院应对风险、强化内部规范管理的重要抓手，对促进研究院高质量发展意义重大。因此，完善规章制度体系建设是国家的要求，更是单位自身发展的迫切需要。

3.2 加强领导，切实做好规章制度建设工作

要加强组织领导，深入推进制度建设工作，确保制度管理体制机制有效运行，增强制度的执行力，让制度文化深入人心，实现A 研究院制度化管理的有效运行。可建立以研究院主要领导为组长的规章制度建设领导小组，下设执行办公室，制订详细工作计划，明确节点，责任到岗到人，强化跟踪督导和指导，上下联动、协同推进。要做好规章制度的立、改、废工作，解决制度针对性、指导性不突出的问题，区分制度建设的轻重缓急，统筹好计划落实与发展要求的关系。要重点关注拟废止制度的修订工作，做到先立后废，并严格报批程序，确保其合规性和实效性要求。根据规章制度层级严格审批程序和权限，每项规章制度可根据层级不同、权重不同，分级授权进行管理。比如，A 研究院可以将第一级的规定类基本制度拿到院长办公会上进行讨论和审批；对于第二级的办法类具体制度授权，研究院可以授权给各业务主管院领导主持审批，对企业发展改革与党建具有重大意义的重要办法可进行院长办公会集体审批；第三级操作类制度按照流程由主管领导审批。同时，要压准压实各级人员责任，主要领导要带头加强研究和组织，不断完善规章制度体系建设工作。

3.3 强化监督，不断增强规章制度执行效力

要强化监督检查和指导，增强制度执行的力度和有效性。要把制度的执行作为A 研究院战略性、日常性工作来抓，常抓不懈，落实落细，把制度执行到人到事，做到用制度管权、管事、管人，制度面前人人平等，要坚决维护规章制度的严肃性和权威性，杜绝制度设计与执行“两张皮”现象，避免制度规范成为形式。一定要加大制度建设和制度监督执行力度，全面强化制度的学习培训和宣贯，深入推动制度执行深度融入业务工作，使全员建立制度思维，养成制度习惯。另外，制度归口部门可结合日常管理检查，强化规章制度的检查与指导力度，实现制度执行的闭环管理和持续改进。同时，要充分认识到制度体系对各单位风险防控的重要作用，结合企业全面风险管理的要求，强化制度执行全过程的风险辨识与防控，为A 研究院改革发展提供坚实的制度保障。

3.4 闭环动态评价，持续增强规章制度的生命力

一项好的规章制度在于不断地更新迭代，持续地将优秀的组织层面管理理念、管理方法、管理程序等智慧结晶固化形成管理成果，融合到规章制度中去。对此，A 研究院要建立起标准化和体系化的规章制度动态评价体系，运用系统的思维，不断审视“元素+关系+环境”的变化，利用全要素、全领域、全过程、全层级的动态对规章制度进行再分析、再辨识、再研判，闭环评价，持续改进。A 研究院组织层面应该建立起规章制度的动态评价归口管理部门，组建专业化的评价队伍，对规章制度的动态评价进行考核和管理，严格奖惩，并结合规章制度的监督执行广泛收集、整理制度颁布后业务部门在实际操作过程中的各类意见和建议，形成汇总意见，反馈给该制度的归口管理部门，监督其动态管理和持续改进情况。同时，要广泛发掘编写水平高、执行效力好的人才，推动管理水平提升，对业务部门反馈好用、管用的规章制度进行推广和应用，建立起优秀制度编写典型案例库，结合单位制度宣贯教育，一并进行推广学习。规章制度闭环动态评价机制的建立可以不断提升制度自身的执行力和生命力，进而巩固和夯实企业的基础管理。

4 结语

在现有规章制度体系建设的基础上，深化规章制度体系建设必须要与时俱进，既要对标上级要求，也要充分结合A 研究院实际工作环境与发展现状。在规章制度体系建设与更新完善的过程中，一定要避免制度与日常管理、运行产生冲突，重视制度协调性，强化制度执行力，从而构建起更科学全面且创新的规章制度体系，切实提高规章制度的规范性与实用性，充分发挥规章制度对工作的指导和约束作用，以强大有力的制度文化助推A 研究院事业发展和综合管理能力迈上新台阶。