全面预算绩效管理视角下基层政府部门预算绩效管理研究

程 文

（东华理工大学，南昌 330013）

0 引言

2018 年9 月，《中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》（以下简称《意见》）正式发布，《意见》的出台与实施体现了党的十九大报告中关于实施全面预算绩效管理的本质要求，为建立符合“全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度”提供了基本理论指引，为指导基层政府部门预算绩效管理实践提供了根本遵循，标志着我国预算绩效管理工作迈上新的历史台阶，对推动我国基层政府部门预算绩效管理工作产生了深远的影响。

1 我国实施全面预算绩效管理的必要性与重要性

20 世纪50 年代以来，西方各国纷纷加强政府部门预算绩效管理工作，并进行许多有益的改革与探索，取得了较为丰富实用的实践成果，西方学者在实践过程中也不断创新了相关理论。与此同时，改革开放以来，随着我国经济社会的发展，人民群众对政府公共服务职能转型的要求更加迫切，对政府部门自身的绩效考核也更加关注。在此背景下，我国加快实施全面预算绩效管理，这对提高我国政府资源配置效率、财政预算资金使用水平及增强人民群众满意度和幸福感有着非常重要的意义。同时，新出台的《意见》则是进一步优化财政资源配置、提高公共服务质量的关键举措。作为服务人民群众“最后一百米”的基层政府部门，其公众服务质量直接影响着基层群众的切身利益，也间接影响着基层治理体系和治理能力的现代化水平，全面预算绩效管理的实施能够增强基层政府以结果为导向的管理理念和部门支出责任意识，推动基层政府部门预算绩效管理工作的有序开展。

2 基层政府部门预算绩效管理的现状及存在问题

一是基层政府部门预算编制的预见性还不足。基层政府部门预算原则上是以政府部门自身编制为主，以地方财政部门对口科室审核为辅，采取“二上二下”方法进行编制。由于预算编制工作时间紧、任务重、要求高，基层政府部门为提高预算编制效率，预算编制工作往往是根据往年的预算数据与财政部门规定的标准再进一步详细化、具体化。主要做法就是基层政府部门参照往年预决算科目分类明细，根据财政部门下达的当年定额标准，在预算分类科目中逐个项目进行金额细化、分解、调整。这种预算编制办法虽然简单、快捷、高效，但没有真正发挥零基预算的功能，也未能考虑到把基层政府部门科室业务与预算编制工作有机融合。根据这种方式进行编制，基层政府部门预算编制工作看似全面、具体，实则过于笼统化、模板化，预算缺乏预见性，也没有充分发挥出“预”的功能和“算”的作用，在预算执行的过程中容易引发新问题和产生新麻烦。

二是基层政府部门预算编制队伍专业化程度还不高。调查发现，大部分基层政府部门未单独设立财务科（股）室，一般都是由办公室人员兼任财务人员。结合基层实际情况来分析，这种现象产生的原因主要有以下两个方面：一是有些基层政府部门人员编制确实较为紧缺，加上基层工作琐碎、繁杂，正如“上面千条线，下面一根针”，很难再安排出专职人员从事财务工作；二是基层财务工作本身比较单一、接触面较窄，因此有些财务工作人员不愿意一直留在财务岗位上，往往通过遴选、借调等方式主动谋求交流、换岗机会。笔者分析了2020 年某区235 个独立核算的政府机构财务工作人员的相关数据，发现有26.81%的财务工作由办公室人员兼职；从事财务工作的人员中，有82.34%的财务人员非财务专业出身，有80.81%的财务人员未取得初级会计及以上资格证书。这些原因都直接或间接导致基层政府部门预算编制人员流动较快、专业性不强、稳定性不好，很难形成固定性、专业化、素质高的预算编制人才队伍。

三是基层政府部门预算绩效评价结果反馈应用不广。党的十九大报告提出要将全面实施绩效管理作为建立现代财政制度的关键一环，要求各级财政部门建立绩效评价结果与预算安排和政策调整挂钩机制。按照相关文件要求，基层政府部门每年需要对上一年度本部门预算项目和部门整体支出预算绩效进行评价。但从网上公开的预算绩效评价信息来看，基层政府部门预算绩效反馈结果很难直接对本部门第二年的预算编制产生直接影响。这一方面是由于预算绩效评价指标体系中的定性评价指标数量较多、定量评价指标数量较少，从而导致部门整体支出绩效评价结果不能体现出单个部门实际预算绩效管理的实施情况。另一方面，基层政府部门预算绩效评价与政府预算编制工作没有实现完全同步。例如，有些基层政府部门上一年度的预算绩效评价结果还未完全出来，下一年度的预算绩效目标就已经被要求设立出来，因此预算绩效评价结果反馈能直接影响基层政府部门次年预算编制的可能性较小。

四是基层政府部门全面预算绩效管理评价体系不健全。20 世纪初以来，中共中央、国务院不断制定、出台各项财经法规制度，其中包括《财政支出绩效评价管理暂行办法》《关于推进预算绩效管理的指导意见》等制度，通过加强我国政府全面预算绩效管理评价体系建设，进一步促进政府部门全面预算绩效管理的规范化、制度化、法治化。然而，结合实际情况来看，基层政府部门虽然制定、出台了项目绩效评价体系和部门整体支出绩效评价体系相应政策文件，但在实践过程中，基层政府部门预算绩效评价体系还不够健全，这一方面是由于基层政府部门分类较多、性质较不相同，其中包含医疗、卫生、学校、行政单位等相对较多的行业部门，而在实际制定基层全面预算绩效评价体系时不能直接体现出不同行业和政府部门实际的工作成效；另一方面，绩效指标的选择不够具体和客观，存在共性指标较多、个性指标较少等现象。

3 基层政府部门预算绩效管理存在问题的原因

一是基层政府部门预算绩效评价指标定性分析多，定量分析少。按照财政相关规定，基层政府部门每年都需要对本年项目预算和部门整体支出绩效进行评价，根据以往的做法，很多地区一般会采取单位自评、财政部门评价、第三方抽样评价等形式进行综合评价。其中，主要问题出现在单位自评阶段。基层政府部门采取的预算绩效评价体系大多是参照当地财政部门下发的预算绩效评价体系文件模板来设置，预算绩效评价指标一般都是以公共指标为主、个性指标为辅。同时，在财政下发的绩效评价指标模板中，公共指标体系中的定性指标占比较大，如社会效益指标、质量指标、生态效益指标等，定量指标、行业指标和部门指标占比较小，针对医疗、卫生、学校等不同业务部门的实际工作成效指标也没有单独进行设置，这就导致基层政府部门预算绩效评价不具有太强的针对性和刚性约束。

二是基层政府部门预算绩效评价结果公示较多，反馈应用较少。根据相关法律制度要求，基层政府部门预算绩效评价过程和结果应每年在本地相关政府官方网站上集中依法予以公开，自觉主动接受群众百姓监督。调查后发现，大部分基层政府部门的预算绩效管理评价与预算编制工作确实做到了同批复、同执行、同公开，其中一些基层政府部门按照财政部门要求，按照规定动作，采取统一预算绩效评价模板对部门的预算绩效进行了评价与公开，但预算绩效评价结束后没有对评价结果进行总结与反思，也没有对预算绩效评价反馈的结果进行整改和完善，更没有及时制订相关的方案与措施去落实落细，导致预算绩效评价结果未真正发挥出应有的调节作用，特别是预算绩效反馈结果没有直接影响基层政府部门业务工作，导致了基层政府部门预算绩效评价反馈与预算绩效工作有脱钩现象。

三是基层政府部门对预算绩效管理工作认识不够深。预算绩效管理是一项系统化、长期性、专业化工作，需要基层政府部门所有内设机构、部门领导和机关干部主动积极参与。但调查发现，90%以上的基层政府部门未设立预算绩效工作领导小组，95%以上的预算绩效管理工作都是由办公室财务人员完成的。部分内设科室及部门人员对预算绩效管理和评价理论知识不了解，也不清楚如何正确运用预算绩效管理评价结果。部分基层政府部门分管领导对预算绩效管理工作不够重视，对预算绩效相关理论了解不够透彻，对单位自身预算绩效管理工作推进得不够全面。

4 全面预算绩效管理视角下基层政府部门预算绩效管理工作优化建议

4.1 将平衡计分卡引入基层政府部门预算绩效管理工作中

平衡计分卡是国际通用的绩效目标管理方法之一，笔者认为将平衡计分卡引入基层政府部门全面预算绩效管理中十分必要，但也要注意4 个维度指标的构建。在财务维度指标上，要充分考虑预算绩效指标与单位实际业务挂钩，运用作业成本法思维，重点关注主要科室、主要业务产生的数据，结合基层政府部门自身实际对预算绩效进行评价，如此会更加全面和具有针对性。在公众（客户）维度指标上，按照委托代理理论和公共管理理论，笔者建议多使用人民满意度、问题解决率等与人民群众利益相关的指标，科学有效地使用问卷调查法，加强公众（客户）维度指标对基层政府部门预算管理的客观性和刚性约束。在内部业务流程维度指标上，要考虑从内部控制和效率提高两个方面进行构建，强化内部控制指标能够提高基层政府部门各项工作的安全性、合规性，强化效率提高指标则体现的是基层政府部门为人民群众提供公众服务质量的高低和基层治理体系和治理能力的水平高低。在学习与发展维度指标上，建议从财务人员、分管领导、组织机构3 个方面进行指标设置。对于财务人员，可以设置专业指标、资格从业指标等；对于分管领导，可以设置是否了解预算绩效管理理念、接受相关学习培训次数等指标；对于单位的组织机构，可以设置单位是否有成立专责的机构、是否积极有效开展相关业务知识培训等指标。

4.2 加强预算绩效管理专责机构建设和专业人才队伍培养

基层政府部门预算绩效管理工作的最终落脚点还是在人才队伍上，因此基层政府部门应该高度重视预算绩效管理人才队伍的建设工作。要成立部门预算绩效工作专责机构，工作由专人负责，明确权利与义务。同时，积极倡议部门职工通过外出培训、技能考证、学历提升等方式提高专业素养水平，努力打造出一支专业化、技术化、素质高的人才队伍。另外，要提高预算绩效知识培训的覆盖率，发动全体成员积极主动参与部门预算绩效管理工作，这样才能确保全面预算绩效管理在基层政府部门落地生根。

4.3 推进预算绩效管理一体化信息平台建设

随着国家“放管服”的大力实施，各地各部门都积极着力打破“信息孤岛”“信息烟囱”等信息壁垒，基层政府部门预算绩效管理工作人员也应顺势而为，充分利用政府部门之间的数据共享契机，将各部门会计基础数据信息、固定资产管理数据等相关数据整合运用，搭建一体化信息平台，做到预算、绩效同推进、同批复、同监督。此外，利用科技手段，加强部门预算监督管理，避免出现预算绩效与工作业务“两张皮”现象，确保做到预算开展与业务进行合二为一、共同促进。

4.4 强化预算绩效管理成效激励与失效问责制度

《意见》要求，各地各部门要切实扛起主体责任。基层政府部门作为预算绩效管理工作的主体，应当对自身预算绩效管理工作承担主体责任。对此，当地财政部门要制定预算绩效管理奖惩机制，把预算绩效管理好坏程度与下一年预算下拨情况挂钩。对于预算绩效管理实施较好的政府部门，财政部门应予以通报表扬并在下一年度预算上进行适当的奖励；对于预算绩效管理实施较差的政府部门，财政部门应对其下一年度的预算按比例进行缩减，做到奖优罚劣，树立正确的政策导向。

5 结语

全面预算绩效管理的贯彻实施给基层政府部门的预算绩效管理工作带来了一定的挑战，而构建一套符合基层政府部门自身实际的全面预算绩效管理评价体系，按部门或项目类别进行预算绩效评价，将是解决基层政府部门预算绩效管理问题的关键措施之一。同时，只有不断加快人才队伍培养、建设预算绩效管理一体化信息平台与强化预算绩效管理奖惩机制，才能更好地促进基层政府部门预算绩效管理工作水平进一步提高，基层治理体系和治理能力也才能进一步得到加强。