我国竞技体育竞赛体制改革的动因、问题与策略

万舒翔 任鑫毅

本文主要运用文献资料的研究方法，以社会治理理论为视角对我国体育竞赛体制改革动因、制约瓶颈和路径改造进行探究。研究认为：国家治国理政方略的顶层设计、体育产业力量的中层参与、基层体育社会组织不断壮大的基层需求等构成了体育竞赛体制从管理走向治理的改革动因；而在发展过程中存在的“强政府”和“弱社会”的体育发展惯性、多元参与主体权责边界模糊、“人治”色彩超越“法治”建设等因素成为制约体育竞赛体制从管理走向治理的瓶颈。基于此，根据社会治理理论中共建共治共享的发展逻辑提出相应的路径改造：（1）共建“强政府”和“强社会”的治理格局；（2）明确多元主体共治的职责界限；（3）保障多元主体共享发展成果。

随着国家在各领域持续推进“全面深化改革”，把“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”确定为全面深化改革的总目标之后，政府取消了体育领域商业性和群众性赛事举办审批权。赛事审批权的取消，增强了体育竞赛市场的活力，提高体育竞赛市场的经济水平。然而赛事市场火爆的同时也暴露出了办赛专业化水平低、选手参赛体验差、安全事故频发、后勤保障不足、赛事监管服务不到位等新问题，反映了取消赛事审批制度后从“政府管理”到“社会治理”转变中的不适应。基于此，本文在体育治理理论核心内涵的基础上，分析体育竞赛体制从管理走向治理的改革原因，找出制约竞技体育竞赛体制走向治理的瓶颈，提出相应的改革路径。

1 我国竞技体育竞赛体制改革的动因

1.1 顶层设计：国家治国理政方略的调整

党的十八大召开，提出“全面建设小康社会”的战略任务，指出“要围绕构建中国特色社会主义社会管理体系”，明确构建中国特色社会主义社会管理体系框架。但是由于国家管理体系太过庞大，体系框架缺少部分深层次理论支撑，导致改革内容不够深化，改革力度不够强硬，体育领域依然存在政企不分、政社不分现象，政府管的过多、管的过死，社会组织活力不足，公民缺少参与意识。基于此种情况，党的十八届三中全会提出“全面深化改革”的思想，把“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”作为全面深化改革的总目标。此目标的确立，预示着国家和社会关系的重塑及社会管理向社会治理的变革。体育领域是关系国民生计的重要领域，而体育竞赛是体育领域各方利益争夺的主要赛场，20世纪流传至今的体育竞赛机制和当前的体育发展形式已经不相匹配。随着国家顶层设计的持续深入，构建国家体育治理体系和体育治理能力现代化成为当前体育领域改革的重点，推动体育竞赛管理体制向治理体制转变的改革势在必行。

1.2 中层参与：体育产业力量的持续深入

自改革开放以来，各领域的市场参与权限逐渐开放，政府退居幕后成为市场监管者，社会力量逐渐补位成为各领域的参与者。社会、市场力量的参与给体育领域的发展带来了新活力，而体育领域的改革也催生了相关体育产业的产生和发展，包括体育用品及相关制造业、体育竞赛表演业、健身娱乐业、体育传媒与信息服务业等。相关资料显示，2018年，全国体育产业总规模（总产出）为2.65万亿，增加值为10078亿元，总产出比2017年增长20.45%，增加值增长了27%，增加值占国内生产总值的比重达到1.1%。体育产业的高速发展带动了体育竞赛行业的快速转变。现阶段，我国体育社会、市场主体在体育赛事治理中的作用日益凸显，已经担负起相当一部分民间体育活动和赛事的运营与管理，使政府体育行政部门的单一治理结构开始发生变化，弥补了体育行政部门的管理缺陷，在体育赛事治理中发挥着重要作用。但是由于目前体育领域的封闭性和排他性仍较强，路径性依赖依旧顽固，还需要体育产业不断深入才能促进体育竞赛体制的变革。

1.3 基层需求：基层体育社会组织的发展壮大

基层体育组织是由公众自发组织的体育锻炼组织，属性归于公民个体。基层体育组织的建立可以激发体育自身活力，拓展基层体育锻炼的范围。在计划经济时期，我国发展群众体育的基层组织形式是单位制，即国家把体育锻炼的行政指令下发到政府构建的单位，通过单位组织体育锻炼。体育竞赛的参赛主体也是以单位为代表的集体参赛。改革开放以来，随着单位制逐渐消解，体育锻炼的主动权开始回归公民个体，公民自发形成的基层体育组织逐渐壮大。相关资料显示，2012年—2017年体育社会组织数量由2.3万个增长至4.8万个，年均增幅超过10%。此外民间还活跃着大量未登记注册的草根性体育组织，成为提高群众体育锻炼水平的重要力量。基层群众体育组织的壮大、参赛热情的增加带动了群众体育赛事的增长。仅以马拉松为例，2015年，在中国田径协会注册的城市马拉松赛事达到58个，比2011年的22个有显著增长，如果算上企业和跑友自发组织的民间赛事，跑步已成为不折不扣的大众热门项目。不断壮大的基层体育组织在政府行政体制改革、权力下沉下放的过程中开始发挥自身的权利，由单一个体的公众组成的庞大基层体育组织所掌握的体育话语权逐渐增加。为了满足自身的参赛需求，基层体育组织开始成为部分体育赛事的组织者，推动了赛事制度改革，使政府单一管理为主的体育竞赛体制开始向多方主体共同参与治理的体育竞赛体制转变，尤其是在以娱乐、健身、社交为目的群众体育赛事中，公众是体育赛事的参与者，同时又是体育赛事的治理者。参赛主体、组织形式、办赛主题的变化促使体育竞赛体制发生转变，成为诱导赛事体制改革的因素之一。

2 我国竞技体育竞赛体制改革的问题

2.1 模式固化：“强政府”和“弱社会”的体育发展惯性

由政府驱动的赶超型体育发展方式是我国体育发展的主要方式。新中国伊始，国民体育意识薄弱，体育习惯缺失，经济水平低下，体育资源严重不足。为了促进我国体育水平的提高，政府运用强有力的行政手段执行行政机制将传统社会的体育从一盘散沙的状态凝聚起来，进行快速的体育改造，实行举全国之力的体育体制，使我国的体育水平尤其是竞技体育得到飞跃式发展。而政府以行政手段统领体育各领域发展的方式使我国出现了“强政府”的体育发展模式，体育竞赛处于国家管理之下，政府拥有较高的体育权利并垄断大量体育资源。与此同时，伴随国家发展的新生社会主体参与体育治理尤其是体育竞赛体制的治理受到种种因素限制，出现体育领域“弱社会”现象。而在举国体制下，“强政府”“弱社会”这一发展模式却逐渐坚固，政府构建的“围墙”将社會主体挡在体育竞赛之外，政府一元主体的参与构建了“一家独大”的体育竞赛体制管理模式。

2.2 权责不清：多元参与主体权责边界模糊

体育治理是运用治理的新方式来处理体育利益多元主体的冲突，使之协同合作，高效有序，最终达到体育善治的过程。在此，首先要明确网络型治理结构强调的是“多元治理”，但并不是“无中心治理”，在治理结构的形成上应当强调“政府”的中心地位，政府作为中心主体要主动转变其角色，从“无限政府”“全能政府”向“有限政府”“服务政府”转变。在2014年国务院召开的常务会议上提出：“政府要简政放权、放管结合，取消商业性和群众性体育赛事审批制度，放宽赛事转播权限”。赛事举办权力的下放，使社会、市场主体大量涌入，我国群众性体育赛事和商业性体育赛事的数量急剧增加。但是由于缺少对多元参与主体后续的政策支持和制度保障，造成权力交割的过程中出现体育赛事主体间的权力分层与权力压迫，主体间权力义务不清晰，权责范围不确定，政府强烈的行政干预色彩依然存在，建設“有限政府”“服务政府”的步伐放慢。此外，赛事审批权的取消使政府在角色转化中出现自我定位与主体责任的模糊，具体表现在政府在赛事治理过程中出现一家独大、强行越位、责任义务不均衡现象等，导致在涉及到政府和社会权力与义务相交融的边界出现责权利不清的现象。

2.3 法理缺失：“人治”色彩超越“法治”力度

影响改革难以全面深化的问题之一，就是法治建设存在不足。新中国成立以来，由于特殊的历史原因和背景，政府在体育领域实行“举国体制”，国家体育总局以资金配置为抓手控制竞技体育的各种生产要素，集中掌握和管理关键性资源；群众体育的参与也在国家统领之下，实现保卫和建设祖国的目标。国家行政手段成为统领体育运行的机制。但在体育机制的运行中，行政手段的滥用，法律手段的落后，导致行政手段凌驾于法律之上的现象一直存在。比如关于体育的法律仅仅只有一部20多年前发布的《中华人民共和国体育法》，其他靠的是行政规章维持体育各领域的运转，如国务院办公厅关于《加快发展体育产业指导意见》《体育产业发展纲要》以及各省市的体育产业实施意见。这使体育运行中缺少了法理的维护，出现问题往往依靠“人情道德”解决，“人治”色彩浓郁，“法治”和“人治”不公平现象时有发生。

3 从管理到治理：我国竞技体育竞赛体制改革的策略

3.1 调整结构：共建“强政府”和“强社会”的治理格局

打破传统的“强政府”“弱社会”结构，共建“强政府”“强社会”的治理格局，要做到以下几点：其一，政府要转变观念，摒弃“无限政府”概念，简政放权，使部分体育权益真正下放到社会；要完善体育治理结构，不断优化内部科层治理的结构和工作制度，建立开放合作、自我规则、灵活高效的政府机制；要不断优化自身的执政能力，提高执政效率，打造多部门之间的协同行政；要严格约束自身行为，不要过多的干预和扰乱社会群体，打破市场秩序。其二，政府要加大对社会主体的扶持力度，培育多样化的体育社会群体组织，给予更多的政策、资金支持；要通过政策积极引导社会群体的参与和市场领域的开放，激发市场办赛和社会参赛的活力；建立与社会群体的平等对话协商机制，加强两者之间的交流合作；要降低社会群体参与体育竞赛的标准，使市场能办的交由市场，社会能承担的交由社会，赋予其更大的发展空间。其三，政府要加强对市场主体、社会群体的监管，并畅通反馈通道，建立政府监管和社会反馈的双向互通机制；出台相关政策，严格规范市场主体和社会群体参与体育竞赛的行为，杜绝违法乱纪的现象。

3.2 厘清责权：明确多元主体共治的职责界限

在划分各主体职能权限的过程中，只能依靠政府操纵改革来处理多元主体的利益冲突，实现多元主体权利与义务的匹配。正如美国政治学学者罗兹曼的总结：“政府是驱动中国现代化转型的主要决策来源”。而政府的改革从未停止，从责任型政府和服务型政府的构建到深化“放管服”改革，再到取消赛事审批权，无不显示政府改革的决心。但是由于缺少后续的政策支持和制度保障，使多元主体在体育竞赛改革的过程中出现模糊不清的责权边界，因此明确多元主体共治的职责界限是首要之需，具体要做到以下几点：其一，建立政府“权责清单”制度势在必行，内容包括权力清单、责任清单和义务（服务）清单，明确政府自身定位，要使政府明白该干什么、怎么干、划分权利范围、规范职能边界，对社会公开并接受社会监督；政府要加强自身管理，明确自身定位，严厉扰乱市场竞赛秩序，强化服务体系建设；要继续优化自身结构，不断简化审批程序，优化审批流程，减少审批时间，建立网上快速审批通道；要加强多部门协同治理，强化教育、医疗、交通、安保、卫生、环保等部门的交流合作，做好赛事服务。其二，政府要服务好社会、市场等办赛主体，分赛、分项做好服务标准，在市场接受度高的项目上把办赛主动权、选择权、生产经营权放予社会主体，在市场接受度小的项目上加强政策、资金扶持；按照谁办赛、谁出钱、谁获益原则进行赛事改革，政府要禁止侵占社会主体的利益。其三，政府要加强法制化治理，强化赛事监督，加强宏观调控和指导，弱化赛事管理。

3.3 依法治体：保障多元主体共享发展成果

法治体系的形成与有效运行既是法治现代化的重要标志，也是国家治理现代化的重要标志。改变过去体育管理领域“人治”色彩，推行体育治理的“法治”建设，是保障体育竞赛多元参与主体依法共享发展成果的前提和依据，也是实现体育竞赛体制从管理走向治理的必然之路。法律是治国之重器，良法是善治之前提。为了使多元主体公平公正的分享体育发展和治理成果，保障多元主体在体育竞赛中的利益，提高赛事治理体系和治理能力现代化水平，应该做到以下几点：其一，政府应不断优化自身的执政能力，提升体育政策、法规的研制水平，科学立法；加强对非政府群体的政策保障，出台具体的法律法规，使社会、市场在体育竞赛运行机制中有法可依。其二，政府要加强政策法规的执行力度，持续严厉的执行行政问责机制；要强化法制观念，建设法治政府，以法治统领各领域建设；要做到违法必究，任何个人和群体在体育竞赛体制运行中出现违法违规现象做到立刻追究，法不留情。其三，法律制定要善于倾听多方需求，听取多方意见，建设保障各主体权益的法律法规；法律法规要与时俱进，不合理的及时修改、废除，符合时代需求的及时出台、发布。其四，要加强司法监察，在全运会等大型比赛中要建立各方参与的、独立的司法监察委员会，进行体育仲裁。

（作者单位：山西大学体育学院）