“十四五”时期中国城市高质量发展的创新驱动体系构建※

○郭晶

山东工商学院 山东烟台 264005

一、问题的提出

自2008年全球金融危机以来，尽管欧美等国先后出台诸多货币政策以刺激经济复苏，但世界经济始终萎靡不振，处于相对低迷状态。随后，民族主义、反多边主义、极端政治倾向等多维“逆全球化”思潮席卷而来，迫使世界各国不得不在困局之下寻求经济发展新引擎。在此背景下，为消弭经济发展困顿，党的十九大首次提出“高质量发展”要求；党的十九届五中全会强调，“十四五”时期经济社会发展要以推动高质量发展为主题。这一历史时点，有序推进城镇化建设，实现城市高质量发展日渐成为进一步激发内需潜力与发展动能的关键。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》（以下简称《“十四五”规划》）指出，实施城市更新行动，推动城市空间结构优化和品质提升。该政策指引之下，2021年中国各大城市均展开实践，在盘活资源、整合要素等方面投入大量人力、物力。同时，如厦门、烟台等多个城市均在本市“十四五”规划中制定了匹配中国经济高质量发展的阶段性目标，即经济总量在2021—2035年迈上万亿元台阶。显然，“十四五”时期，中国GDP过万亿的城市总量将大幅增长，以核心城市为中心的辐射式发展模式将成为中国高质量发展的主要模式。但就当前发展实际而言，城市公共服务“碎片化”严重、城市环境污染形势严峻等问题仍旧存在，成为中国城市高质量发展的现实阻碍。立足于此，为更好提振国民经济，有效平衡不同城市经济发展水平，相关参与主体有必要紧跟“十四五”发展规划，在快速推进城市化进程的同时，结合高效、和谐、全面的“城市更新”理念，构建中国城市高质量发展创新驱动体系，以继续深化对外开放格局。

二、“十四五”时期中国城市高质量发展的基本概念与典型特征

（一）基本概念

1.城市发展概念。从经济学视角进行审视，英国学者K.J.巴顿将城市定义为“一个集土地、劳动力、住所等要素为一体的网络式经济系统”。从社会学视角展开探究，城市即“一个具有明确地理边界、个性化特征的社会组织形式”。而依据中国《城市规划基本术语标准》，城市则被定义为区别于乡村，由国家行政建制设立，以非第一产业人口为主要居民的市、镇。尽管这些定义基于多个视角考量，但最终都指向城市的两个基本属性：其一，城市是涵盖一定地域范围内社会、经济、文化等活动的综合系统；其二，城市以人为载体，能够实现人与人之间的“社会联系”。在经济社会高速发展的背景下，城市基本属性得到丰富，其在经济体系中的作用与地位也随之产生一定变化，以满足城市持续扩张而产生的多元物质文化需求。在此过程中，城市发展会引申出“量”与“质”的演变，促使城市功能性提升。“量”通常是指城市数量的增加与城市规模的扩大，即城市化水平提升；“质”通常指城市功能的加强，即现代化水平提高。也就是说，城市发展质量是某一国家或地区城市独特性体现，其有着经济、文化、政治等不同集聚特点。

2.城市高质量发展概念。改革开放以来，城镇化进程持续推进，有力带动了既有经济社会变革。但在这一过程中，城乡二元制度结构、土地制度及城市资源配置导向等使得城市发展质量“受损”。此背景下，城市高质量发展概念逐渐被提及。城市高质量发展概念脱胎于城市发展质量的相关研究，且由于城市发展具有阶段性，所以随着城市发展阶段不断演进，城市发展质量也处于动态演化状态。城市发展前期，人口与产业快速集聚与基础设施滞后的失衡状态主要体现在公共资源供给不足方面。此时对城市发展质量问题的探究主要是为了引导城市向既定目标发展。城市发展中后期，物质基础设施基本完善，如何满足人民日益增长的精神文化需求就成为了发展重心。此时，城市发展质量的界定主要是为了反映城市经济、政治、文化、生态等多方面综合发展水平。

“十四五”时期，如何实现城市高质量发展，成为中国现阶段推进新型城镇化以及经济高质量发展的重要方略。从阶段性发展视角审视，城市高质量发展可以看作是绝对与相对的统一。一方面，阶段性发展目标需匹配与之适应的标准，否则就称不上高质量。另一方面，超越当前发展阶段的过高要求，不仅不会加速城市高质量发展，反而会有所阻碍。故明晰城市高质量发展内涵，明确城市高质量发展方向，可以有效引导城市转型。围绕这一话题，中国环保产业研究院常务副院长翟滨指出，“十四五”时期的城市高质量发展不能再以城市数量扩张与城镇化率的调整提升为重点，而要以高污染与高资源消耗是否改善、城市居民幸福感是否提升为新的评判基准。赵峥、王炳文（2021）认为城市高质量发展需要更加强调以人为本，注重平衡多元主体利益需求，以绿色、集约、低碳为核心导向。刘秉镰、汪旭（2021）等则指出，新时期城市高质量发展需打破以土地、资本为核心的传统城市发展模式，提升经济供给体系韧性，重塑并优化现有产业结构，深入挖掘社会资本潜力，从而实现城市发展新格局。在国外城市发展领域研究中，并未专门提出“高质量发展”概念，与之相近的是城市可持续发展相关论述。如城市可持续发展需要将文化与创新相结合；城市发展后期需要借助城市地下空间来减轻交通拥挤、优化利用土地空间供应等。由此不难发现，中国学者大多立足国内实情，将生态保护、以人为本与经济发展的协同，作为城市高质量发展内涵。

综合以上分析，笔者认为“十四五”时期城市高质量发展的内涵需在综合考虑经济、社会、文化等多种要素的基础上，立足“以人为本”“可持续发展”“节能减排”等理念，打造与构建更具活力的经济环境、更公平的社会环境、更舒适的人居环境及更绿色的生态环境。

（二）高质量发展典型特征

纵观中国经济社会发展历程可以发现，城市发展特征是改革开放40余年来中国经济发展的经验积淀与集中体现。简单来讲，中国城镇化、工业化进程速度与规模举世瞩目，这一成就集中体现在当前城市发展的各类特征中。随着中国经济迈入高质量发展阶段，高质量发展理念也对城市发展提出了更高的要求，促使城市发展特征侧重点出现偏移。由此来看，分析城市高质量发展特征，有必要对改革开放40余年中城市发展内核展开系统梳理，以更好明晰“十四五”时期城市高质量发展趋向。具体而言，其特征主要分为以下三个方面：

第一，以资源系统化整合为目标，充分利用与发掘资源价值。事实上，改革开放引致城市快速发展，使得各区域城市经济不平衡现象突出，而这种不平衡现象又多为供需之间的失衡导致。以人力资源来说，随着1978年十一届三中全会的召开，国家逐渐将发展重心转移至经济建设。这一时期，家庭联产承包责任制的出现与发展，使得农村劳动力出现大量冗余。这些剩余劳动力弥补了深圳、珠海、厦门等沿海城市大力发展工业体系建设的人力缺口，为其快速发展奠定了基础。直至今日，东部沿海地区仍为其余省份人口外流的主要目的地。尽管改革开放前期中国城市发展取得突出成就，但此举也为后续几十年内中国城市发展两极分化格局埋下隐患。故以此看，“十四五”时期城市高质量发展的重要特征之一应当是各区域间供需矛盾得到解决，即城市能够“以资源系统化整合为目标，充分利用与发掘资源价值”。一方面，高质量发展理念之下，城市需把握供给侧结构性改革机遇，兼顾供给侧与需求侧，贯通城市与城市之间的消费、流通以及生产要素，实现城市供需结构更高水平的资源整合。另一方面，新消费理念兴起以及消费结构转型的变化，促使个性化消费趋势显现。这一背景下，城市应紧跟时代发展趋势，以文化消费为目标，探索新时期符合消费者需求的消费环境，促进消费结构转型升级。同时，借助电商、自媒体等渠道实现精准投放，以缩小区域资源要素差距，充分发挥出互联网资源价值。

第二，以创新驱动为方向，强化并释放发展动能。南方谈话后，国家对外开放决心进一步明确，推动城市正式进入快速发展时期。从这一时期发展进程来看，一方面中央与地方财税关系基本明确。事权上，国家通过补充宪法相关章节，促使地方政府权力确立；财权上，实行中央与地方财政包干制度，增加地方财政收支积极性。这种分权治理的方式，不仅提高了地方财政自主性，也进一步激发地方政府主动扩大自身财政利益，加剧城市间经济竞争。另一方面，以土地财政为重点的区域增长方式开始形成。1994年分税制改革出台后，地方财政比例相继缩减，只能通过加快城市土地流转来扩大财政收入，地方政府将土地财政作为城市发展基石，大力推进营商环境建设。然而，这种“以土地谋发展”的经济运行模式，成为日后经济“脱实向虚”、地方政府“债台高筑”的根源之一。“十四五”时期，在国内资源要素与投资方式难以为继、全球价值链矛盾阻隔的双重诱因下，我国适时推出了以生态优先、绿色发展为导向的政策理念。相关学者指出想要打破生态发展困境，必须依靠创新驱动来解决发展动能不足等问题。相关主体应当以创新为基本出发点，加快城市土地资源、水资源等传统资源要素，以及云计算、大数据等新型要素充分融合，提高要素使用效率，打造出推动城市高质量发展的新环境。是以，实现“以创新驱动为方向，强化并释放发展动能”，是当前城市高质量发展的特征之一。

第三，以产业链供应链循环为动力，均衡区域经济发展差异。区域经济发展水平不均衡是“十四五”时期城市经济高质量发展的重要阻碍因素。此前，“西部大开发”“中部崛起”“东北地区等老工业基地振兴”等战略的推进，先后为西部、中部、东北老工业区发展提供政策指引，使得全国城市经济发展失衡问题得到有效调整，西部地区和中部地区部分城市主要发展指标增速显著提升，部分城市指标甚至高于东部地区及全国平均水平。但就智研产业信息网数据统计，2021年GDP百强城市排行榜单中，东部地区城市占比仍旧超过半数。这在一定程度上是因为东部地区城市发展后期传统产业结构由信息技术、金融服务业及高端制造业等逐渐替代，推动城市发展走向高质量阶段。因而，在“十四五”时期，“以产业链供应链循环为动力，均衡区域经济发展差异”理应是中国城市高质量发展的核心特征。中国有必要紧抓产业链供应链升级主线，优化既有行政区划空间要素和配置机制，借助“双循环”新发展格局培育完整的城市产业体系，在解决未来1.5亿农业转移人口市民化的同时，稳步缩小区域间城镇化水平差距，加速城市高质量发展。同时，对产业链供应链相关传统制度进行革新，加速城市群、都市圈等跨区域联动制度落实，加快建立健全区域融合发展政策体系，破除城市高质量发展体制障碍。

三、“十四五”时期中国城市高质量发展面临的主要问题

（一）城市公共服务“碎片化”严重

公共服务是政府提升城市治理能力的重要内容，能够充分反映出民众对生活和工作的期望与需求。显然，一座城市能否为其民众提供各种服务来适应经济活动的需要，成为衡量城市高质量发展的关键指标，同时也是城市未来核心竞争力的重要支撑。但在我国城市公共服务治理过程中“碎片化”问题凸显，使得城市高质量发展进程面临一定阻碍。一方面，城市公共服务职责“碎片化”，缺乏有效整合。长期以来，小农意识或小农观念使得人们对于公共事务和公共利益存在片面化思维。放在城市公共服务上而言，就是各级政府及其下辖部门、官员缺乏协同合作精神，惯于“各自为政”，忽视公共服务特殊性导致的服务职责“碎片化”。同时，官员晋升体制压力下带来的“对上不对下”负责机制，也是城市公共服务碎片化的重要体现。在这一体制下，多数官员“不求有功，但求无过”的心态，使得在日常公共服务治理过程中对跨区、跨部门公共服务协作、公共危机治理重视不足，一定程度上阻碍了各公共服务部门职责的履行。另一方面，城市公共服务决策“碎片化”，职责划分不明。一是缺乏具备整体决策性质的公共服务综合性立法。目前我国城市公共服务职责划分主要是由多项单一法律构成。在此框架下，各个公共服务部门仅会依据自身需求来制定公共服务政策与发展规划，难以形成统一的、整体性的公共服务发展规划，以至于各项决策间存在隐藏的冲突性条款。二是现有公共服务法律法规中各部门职责模糊，分工不明。以食品安全监管为例，该领域公共管理部门多达8个，包括质监部门、工商部门等。而因我国尚未建立具备整体决策性质的公共服务监督机制，在进行跨层级、跨部门协调时，往往会呈现出治理错位的现象。此外，公共服务财政预算不足，也是导致城市公共服务“碎片化”发展的重要因素之一。财政民主化与财政透明度较低，财政决策行为极容易因个别事项的轻重缓急而出现优先级。可能存在地方政府以投资为导向，以提高本地GDP和税收为目标，进行资金拨款，从而忽略公共服务资金投入的情况。新时期，城市公共服务在城市治理和促进城市高质量发展中占据重要作用，如果无法有效改善，势必会影响城市高质量发展进程。

（二）城市发展模式难以摆脱资源依赖

长期以来，我国大多数城市的发展偏向于以资源为导向，较为粗放，且大量城市立足于辖内资源，实行以资源开发加工为主的单一化发展模式。随着我国经济下行压力持续加大，以此类单一化发展模式为主的资源导向型经济增长模式呈现出“断崖式”下跌，结构性、体制性矛盾日益显现，并已成为影响我国城市高质量发展的重要阻碍。当前阶段，以资源为发展导向的城市（以下简称资源型城市）仍旧难以摆脱资源依赖，其经济发展方向深陷煤炭、电力、石化等重化工业为主导的困局，难以实现结构快速调整与优化。尤其是近年来，受金融危机及新冠疫情影响，金属、能化等板块国际大宗原材料商品价格下降，市场避险情绪加剧，对资源型城市产业冲击明显。而诸如高新技术产业、战略性新兴产业尚处于试点发展阶段，虽然发展前景广大，但目前发展动力不足。深究其因，一方面，资源型城市在吸纳人才就业方面处于劣势。根据《全国资源型城市可持续发展规划（2013—2020年）》数据，黑龙江有鹤岗、鸡西、大庆、黑河等11个市（区）被列为资源型城市，这些城市多数“依资源而建，因资源而兴”。在当下资本密集型与技术密集型产业逐步占据主导地位的背景下，资源密集型产业已经难以为继。自身经济发展潜力的下降，使得本土地区优秀人才不断流失，据梧桐果数据统计，2019年黑龙江省人才吸引指数为-6.19，排名垫底。这说明，当前资源型城市人才存在明显的外流现象，难以通过人才助推城市实现多产业协同的高质量发展。另一方面，资源型城市在技术进步方面的表现较差。资源依赖会抑制资源型城市进行技术变革，主要体现在对技术变革相关要素的“挤出”。以研发为例，资源密集型产业多以初加工、低级制造为主，其对技术创新的要求不高。因而，当某一城市发展资源密集型产业时，其侧重点自然会偏向于生产，从而降低对研发资金的投入。受制于此，战略性新兴产业和高技术产业难以实现快速发展，无法为城市高质量发展提供核心技术支撑，最终导致城市始终处于以资源为经济导向的困局之中。

（三）城市环境污染形势严峻

工业是推进中国经济增长的坚实力量，但随着工业化进程的加快，城市污染逐渐超出环境自净能力，导致自然环境各种因素的性质和功能发生变异，城市环境承载力不足且污染日渐严重的现实困境逐渐显现。水污染方面，截至2020年底，中国城市污水年排放量已超过571.36亿立方米。尽管城市污水排放首先会经过污水处理厂处理，但其处理后仅达到污水处理一级A标，水质远低于可供居民日常生活的地表Ⅲ类水。随着中国工业化与城镇化的持续推进，城镇污水排放量势必会进一步增长。此背景下，中国现有技术无法完全实现大量污水转为城市用水，也就无法从根本上解决水资源污染处理问题。同时，伴随污水排放而产生的污泥更是致使城市污染的罪魁祸首。据有关报道指出，当前我国污水处理厂产生的污泥近80%未得到有效处理，致使其被随意弃置在农田、河流中，最终形成新的污染源。大气污染方面，尽管自《大气污染防治行动计划》实施以来，中国大气污染治理已取得阶段性成效，部分城市已从超重污染转向较重污染或中度污染，但空气质量的改善效果仍有待提升。以细颗粒物（PM2.5）和臭氧（O3）为例，当PM2.5排放得到有效控制后，O3浓度会随之上升，呈现出“跷跷板效应”。而截至目前，中国仍未研发出PM2.5和O3协同控制的方法。产生上述现象的原因主要在于：一是产业发展并未实现完全绿色化转型。据2020年中国生态环境统计年报显示，2020年全国涉水企业共7.3万家，其全年共处理废水约257.1亿吨，仍有164.2亿吨废水尚未处理。从此数据分析，当前工业污染是引发城市环境污染的一大诱因，有必要通过产业绿色转型从源头上控制城市环境污染。二是人口不断增长使得城市资源承载力不足，加剧城市环境污染。我国人口基数大，但资源总量平均不足的问题不断加深。此情形下，随着城市人口逐步提升，城市资源承载力逐步超过上限，环境自净能力下降，一定程度上也加重了环境污染问题。

四、“十四五”时期中国城市高质量发展创新驱动体系的构建思路

政府主导背景下，我国需以资源系统化整合为目标、以创新驱动为方向、以产业链供应链循环为动力，为“十四五”时期建设高质量城市筑牢根基。然而受外部冲击以及国内经济下行压力影响，公共服务“碎片化”严重、发展模式仍以资源为导向、环境污染形势严峻等现实问题接踵而至，为城市高质量发展带来挑战。本文着眼于中国城市高质量发展基本概念、典型特征及主要问题，构建“十四五”时期中国城市高质量发展创新驱动体系（如图1所示）。

（一）网络式治理创新驱动

城市治理是建设国家治理新格局的基本单元。治理能力与治理现代化程度直接关乎政府能否高效配置资源、激活城市功能、维护市场稳定。人口数量是影响城市治理水平的关键因素。人口数量庞大无疑会催生并加剧城市资源承载负荷，致使城市出现各类系统性社会风险，进而增加管控难度。据国民经济统计公报显示，截至2021年，我国常住人口数达到千万级的大城市已有17个，合计人口约2.7亿，约占全国人口总数19%。这为“十四五”时期城市高效治理与安全治理带来巨大挑战。特别是受新冠疫情影响，大量人员流动可能引致新一轮疫情暴发。如何在后疫情时代维持城市正常运转成为各级政府探寻城市高质量发展过程中必须解决的难题。立足于此，本部分将科技要素充分融入现代治理手段与管理方式之中，构建网络式治理创新驱动体系，以期驱动城市安全、高效运转。

网络式治理创新驱动体系遵循“以人民为中心”的治理理念，重点从行政治理、公共界域治理、社区治理、智慧治理四方面入手。在行政治理方面，网络式治理创新驱动体系需要渐次改进政府传统矩阵式、条块化治理架构，借助信息技术手段将城市治理主体进行有机衔接，最终重构社会秩序，实现官民共治。在公共界域治理方面，网络式治理创新驱动体系要求优化城市布局、完善城市基础设施与增加“留白”区域。其中，优化城市布局主要从深入实施主体功能区战略、引领城市结构与资源禀赋相匹配、注重文化城建设三方面展开；完善城市基础设施主要包括加快完善公用基础设施、构建“15分钟服务圈”与提高公共空间信息化水平；增加“留白”区域则包括预留重大事件用地、提高城市生态环境供给水平等内容。在社区治理方面，网络式治理创新驱动体系致力于提高城市动员协同能力，将治理视角下沉至社区群众之中。首先，通过破解基层治理体制不顺、优化社区管理机制、推动社区共建共治共享，建立起一套规范而实用的基层治理流程；其次，通过制定社区发展战略与建设社区发展基金组织，为社区设计、施工等环节提供全生命周期式管理；最后，通过定期开展社区风险评估、强化社区防控能力、推动社区应急文化建设，快速形成基层联防联控、群防群治机制。在智慧治理方面，依托智慧系统、平台、数据支撑，网络式治理创新驱动体系通过深入推进网络理政、加强数据管理能力，充分释放数据资源多维价值，变传统式审批为数字化“秒批”、变“网上办”为“掌上办”。

（二）互动型“创新空间”创新驱动

创新在新时期国家发展进程中占据核心地位。在经济新常态背景下，我国城市发展也普遍进入新常态。此过程中，城市作为创新的“第一现场”，无疑是推动创新发展的重要载体，是实现科技强国与创新型国家的战略选择。以创新驱动来提升城市发展潜力、破解城市发展瓶颈，实现城市可持续发展的关键在于加快转变城市发展方向，从资源驱动为主转向以创新驱动为主。为此，自十八大提出创新驱动发展战略以来，各地政府均将城市创新作为引领发展的重要前驱。因此，“十四五”期间，“创新空间”可作为一城创新发展能力提升的重要增长极。当前我国已基本形成多个“创新空间”，如北京中关村核心区与北下关地区、天津海河中游发展“双走廊”。此类创新空间从创新主体、服务模式、创新场所等方面实现了工作、交流、生活等多种功能的集中，有效推进了城市高质量发展。基于既有“创新空间”建设优势，本部分以基础设施、企业、技术等要素为基本出发点，构建互动型“创新空间”创新驱动体系，以期驱动创新要素在城市高质量建设过程中高速流转（如图2所示）。

就构成要素而言，互动型“创新空间”创新驱动体系主要由三方面构成，分别是创新主体、基础空间、组织模式。首先，创新主体分为驱动者、培育者与保障者三类。其中，驱动者是城市创新活动的生产源，如研发机构、创新型企业；培育者为城市创新活动提供服务支撑，由知识产权服务机构、技术标准制定机构组成；保障者即政府，为城市创新活动创设完善的物理环境与制度环境，促使城市创新主体能够享有顶尖的硬件、软件资源。其次，基础空间即城市享有且能够被予以利用的物理空间载体。创新主体开展创新活动时，该城市会逐渐形成创意产业园区、科技园区等不同物理空间载体。这些空间共同组成了一个城市的空间资产，能够为城市创新活动提供基本支撑。最后，组织模式是因创新主体渐次发展而逐渐形成的服务网格、组织规范，能够很好地驱动创新主体服务于城市发展。

就运行机制而言，第一，互动型“创新空间”具有“选择”与“集聚”优势，分别发挥“选择效应”与“集聚效应”，能够有效驱动城市经济、空间、网络实力实现高质量增长。其中，“选择效应”旨在提升中心城区创新生产效率，表现为高创新企业出于企业升级的目的向中心城区转移，或低创新企业受周边高创新企业竞争压力影响退出中心城区；“集聚效应”即企业和人口通过集聚带来的知识外溢和技术进步促使开发区出现生产优势。第二，互动型“创新空间”亦发挥“邻里效应”与“网络效应”。前者受地理位置影响，可实现不同创新空间资产的有效整合；后者因社会空间联系而产生，可推动创新要素嵌入创新生态系统的整个链条之中，有利于研发机构、政府等创新主体之间的技术与知识共享。总体而言，在“选择效应、集聚效应、邻里效应与网络效应”综合影响下，互动型“创新空间”不仅能够在城市功能发挥、空间要素流通过程中实现有效驱动，还可为城市创新空间与生态、生活耦合提供动力。

（三）产业绿色升级创新驱动

产业绿色化水平是影响城市资源承载力、城市市场经济活力的重要变量因素。“十四五”规划指出，绿色化转型是当前产业发展的必由之路。但是，当城市产业向更优结构转型时，如何避免“非绿色化”产业改造所导致的地域空间资源大量消耗、环境遭到破坏，甚至出现生态退化现象，逐渐成为城市高质量发展阶段面临的突出问题。有鉴于此，在“十四五”时期，必须紧紧抓住产业升级主线，以产业绿色升级创新驱动体系优化城市空间要素流动和配置，打通城市绿色发展循环通道，为补齐城市生态环境短板提供内驱动力（如图3所示）。

从构成要素来看，产业绿色升级创新驱动体系包括四大要素，分别为人力资本、科技创新、资金市场、管理政策。人力资本层面，据人社部统计，截至2021年初，中国技能劳动者超过2亿人，我国已成为门类最全、规模最大的人才资源大国。中国工程院院士谭建荣表示，要实现产业绿色转型，需要依托数字化、网络化技术人才与产业发展环境。可见，有必要在既有人才基础上进一步发力，为精准把握城市产业“绿色化”升级方向、提升城市产业发展质量提供基础支撑。科技创新层面，构建产业绿色升级公共管理平台，为城市科技创新与产业融合发展互联互通、“产业+创新+价值”链前端绿色科技供给增强、产业经济优势与生态优势协同发展提供保障。在资金市场层面，通过建设绿色银行、基金与投融资平台，对绿色产业投融资结构进行优化，能够有效填补“金融市场”与“绿色发展”之间的鸿沟。管理政策层面，创新设置碳排放、能源消耗等方面评价指标，加强对产业升级的过程管理，可为城市绿色化、标准化运行奠定基础。

从驱动机制来看，一方面，该体系以科技人才、产业绿色升级公共管理平台为基本支撑，驱动城市产业结构与产业功能向绿色化转型、拓展；另一方面，该体系通过充分发挥“经济+生态”效应，驱动城市“产业+创新+价值”链上主体和谐共生。在这一体系驱动下，城市将形成丰富多样的绿色产业集群，呈“生产+生活+生态”型产业耦合格局。

五、“十四五”时期中国城市高质量发展创新驱动体系的实现路径

（一）以统筹规划为支撑，完善城市高质量发展框架

1.健全城市可持续发展保障制度。扫除影响城市产业要素、生态资源要素流通的制度、体制障碍，是“十四五”时期中国建设高质量城市的基本诉求。因此，有必要在建设现代化城市进程中，以绿色发展为视角，健全城市可持续发展保障制度。就立法性制度而言，一方面，政府有必要以“立法—执法—司法—守法”四大环节为基本框架，健全城市可持续发展保障制度体系，加大城市生态环境污染相关案件的处罚力度，以引导各参与主体依法守法。另一方面，政府应加强城市可持续发展保障制度框架内各组成要素有机衔接，通过基金、债券等资本要素，激活自然、生态资源在城市高质量发展过程中的经济潜力。就非立法性制度而言，政府可鼓励企业利用城市文化馆、图书馆等实体载体和互联网平台，深入挖掘贯通城市的绿色生态文化资源并链接城市生态文化产业，为城市发展筑牢生态文化基础。同时，政府可鼓励企业将城市生态文明实践基地建设置于首要地位，推动城市创新主体以“生命共同体”意识为根本遵循开展创新活动，强力提升城市绿色发展主体能力。

2.完善城市监督配合机制。想要实现城市公共服务质量的提升，有必要持续完善城市监督配合机制，及时对城市公共服务治理目标、方式等进行合理规划，保证政府公共政策的科学性与务实性。具体而言，作为一种强制性规范，城市公共服务协同化治理法律框架的出台能够有效规范相关公共服务部门权责标准。因此，针对公共服务“碎片化”问题，城市管理者有必要制定一部详细的城市执法规范，有效落实城市监督配合机制。但在制定过程中要减少政策制定的随意性与人治化泛滥所带来的风险。同时，考虑到多部门协作可能存在的职能冲突与条款冲突，需要严格规定政策标准与执行流程，为各公共服务部门划好红线，以便有效实行监督。

3.优化“创新空间”布局。就城市内部“创新空间”发展实际而言，中心城区创新优势突出，可催生和孕育新一代创新集聚区。若想充分发挥中心城区创新引领效应，需要以宏观统筹规划为指导，从以下两方面进行优化：第一，合理引导“创新空间”功能延伸，突破城市资源约束。首先，政府方应积极响应城市建设的“创新空间”发展诉求，从土地规划方面着手对土地用途进行变革，释放土地空间资源，同时打破传统城市功能区划分原则，提高土地利用兼容性与效率，形成城市土地资源“混合利用开发”模式；其次，政府应基于宏观视角进行统筹规划，缩减城市空间组成要素中低端产业比例，构建兼具创新研发、交通、生产、行政等功能的高端城市空间形态；最后，政府需秉持以公共交通为导向的城市空间布局优化理念，提高各街区交通站点布局临近性与可达性，促使公共交通网络向紧凑型转变，减少城市居民出行成本。第二，因类施策推进“创新空间”更新，完善城市公共区域布局。政府应从多个层面探索“创新空间”更新的有效手段，激发公共区域社交与共享属性。对于大型公共空间，应基于已有建设基础提高与周边地区的关联度，并通过“腾笼换鸟”模式创新吸引新型企业入驻，以此增强城市活力、提升公共空间品质与价值；对于中小型公共空间，应重视车库咖啡、众创空间等微型共享空间供给质量，加强对公园、博物馆等开放空间的微改造，以此营造城市精神共栖空间。

（二）以公共服务为根本，健全城市高质量发展支持体系

1.拓宽公共服务建设金融支持渠道。当前城市公共服务建设主要资金来源渠道有债券、转移支付与上级财政资金。在“十四五”时期中国城市资源承载力提升、城市空间要素流通高效等诉求下，这些融资渠道略显不足。因此，城市高质量建设参与者有必要适度创新公共服务建设投融资机制，从以下三方面进一步丰富现有融资渠道，探索更加多元的长效金融支撑：

第一，挖掘既有融资体系潜力，建立大金融格局。首先，政府层面需把握好政策工具的使用方法，以财政收支、国债等杠杆性工具撬动城市资源配置效率高质量提升；其次，政府应将目光向符合城市战略规划的优质项目聚拢，通过各类市场化手段打造满足市场诉求的融资主体；最后，政府应积极整合现有金融资产，与涵盖城市地上、地下空间开发的各类PPP项目进行对接，为城市公共服务设施建设保驾护航。

第二，降低资本准入门槛，发挥市场调节作用。在城市公共服务高质量建设过程中，政府可适当降低资本准入门槛，推动各类社会资本进入融资租赁市场，发挥资本优势。例如，政府可在直接融资板块为社会资本创设一定激励政策，引导其积极创新融资产品，以新型金融工具带动城市公共服务高质量发展。

第三，打造新型债券市场业务链，完善城市政府绩效管理。金融机构应以打造中国城市公共服务高质量建设经济新引擎为目标，一方面依托大数据、人工智能等新技术创新债券业务运行平台，另一方面与政府展开合作建立全面覆盖政府绩效管理整个流程的预算绩效管理体系。

2.搭建与完善智慧政务服务空间综合信息平台。数字时代背景下，创新传统政务服务综合信息平台，发挥大数据动态实时管理、多域一体化集成、可视化决策分析等功能，从规划、建设、管理等多维度为城市高质量发展提供全面且高效的信息服务支撑，需从以下两方面入手：其一，政府可搭建并完善集管理、运营、服务等功能于一体的公共服务一体化联结机制，通过数据共享与民情、警情共享实现各公共服务部门信息互联，从而实现城市“发现—受理—指挥—处置—监督—评价”的协同化治理。其二，发展依托物联网、大数据、AI等技术的公共服务数据协作系统，为各公共部门提供可视化辅助支撑决策平台，为社会公众提供快速便捷的信息服务咨询平台，以更好地向“透明城市”过渡。

（三）以产业创新为重点，强化城市高质量发展内驱动力

1.搭建城市高新技术人才一体化框架。对城市各类高新技术人才资源进行整合，搭建城市高新技术人才一体化框架，实现人才要素在城市间的高效集聚与自然流动，对于城市产业创新具有重要意义。一方面，建立城市人才资源统一管理机制。就国家级人才管理部门而言，应突出自身在人才管理过程中的全局引领作用，率先研究国家最先发布的人才相关政策，以联席会议、任务文件等方式对地方级相关职能部门进行管理；就地方级人才管理部门而言，应主动及时梳理本土高技术人才需求及专业人才优势，与国家级相关职能部门进行良好沟通协调，形成合理人才分配格局，进而实现高技术人才以及相关专业人才在城市间的定向流动；同时，地方级人才管理部门可根据所属区域各城市的发展实际，优先制定与完善城市人才发展规划，加强外部人才引进、内部人才落实等机制，为人才资源供给提供制度保障。另一方面，建立城市统一开放的人才信息平台。人才信息在城市间的自由流动能够加速城市人才一体化进程，因此，各城市政府需搭建一个具有统一人才标准、能够精准对接人才供需、突破人才流动行政壁垒的人才大数据平台。该平台需将各城市人才市场的动态信息、产业发展规划、人才引育措施、人才项目合作基金等内容考虑在内，为人才自由流动提供一定数据支持。

2.引导高新技术与城市产业联动。强化“科技创新”这一驱动力应是城市高质量发展的一项长期战略。各城市高质量建设参与者必须着眼于当下，以科技创新为核心导向，全方位推进“十四五”时期中国城市高质量发展的创新驱动体系高效运转。第一，打造基于高技术的产业引擎。首先，城市政府应基于自有产业基础与优势，通过引进处于科技发展前沿领域的企业与产业调整本土产业运行模式、生产结构及发展方向；其次，应将城市发展科技驱动重点聚焦于重大技术研发方面，优先攻坚关键核心产业技术，建立专项技术产业园区，以加快推进城市高质量建设；最后，应积极建设国家级技术产业研发园区，培育一批具有“高质量”和“新特色”的高技术企业、产业集群。第二，构建“高新技术+产业”衔接机制。各企业应充分发挥自身创新引领作用，借助科技手段与新兴业态改造传统城市产业，助力钢铁、电力能源等重点企业智能化、高端化；同时，应推动环保、清洁生产等与生态保护相关的产业入驻科技园区，以创新为基本出发点建设“技术+产业”平台，实现科技与产业的有机衔接。

（四）以生态宜居为导向，优化城市高质量发展基础环境

1.推进“绿色先行”优秀示范区建设。党的十九届五中全会指出，推动绿色发展，促进人与自然和谐共生。在该政策指引之下，政府有必要在推进“绿色先行”优秀示范区建设方面大胆探索，早日形成示范效应，为环境污染严重的城市发展提供一定经验借鉴。为推进“绿色先行”优秀示范区建设，政府应将选定示范城市自然生态作为基底，以绿色可持续发展为导向塑造城市个性，精准把握该城市发展方向与人民生活需求，实现出门见绿的目标,赋予城市各类人群绿色福利享受。详细来说，一方面，政府应在建设“绿色先行”优秀示范区时，兼顾居民工作与日常生活，保障居民无论是从工作单位出发还是从居住场所出发均能够在1000米内看到绿色作物，或者绿色节能设施，实现全民公平、均等化享受绿色福祉；另一方面，政府应将绿色公园与文化休闲场所、城市中心商业区等环境建立有机衔接，实现草地、花、树等绿色植物与居民生活的融合，进而形成和谐统一的整体。

2.评估与修复城市生态环境。在城市污染修复已迫在眉睫的境况下，城市环保部门可通过以下举措对城市生态环境进行评估与修复。首先，展开生态环境专项调查。具言之，城市环境保护工作人员可通过人员访谈、现场踏勘等手段，对城市自然资源和生态空间开展场地调查，初步找出生态问题突出的区域。若缺乏细致的场地调查数据，可通过地球物理方法、概念模型、三元现场决策法、环境生物分子诊断法等方法，对城市生态环境进行采样分析，进而较准确地获得城市环境污染源头、污染扩散途径、污染物分布的相关信息。而后，基于上述步骤形成的初步调查报告和详细调查报告，城市环保部门应分级分类梳理城市生态环境的污染源、周边敏感点，当发现采样样品中存在超过项目风险筛选值的指标时，需要进一步进行暴露评估、毒性评估、危害识别等判定。最后，针对不同污染制定差异化修复方案，如通过改变重金属的存在状态实现重金属污染修复；通过阻断污染物在生态系统中的转移途径来进行有机污染修复；运用植物修复技术对矿业废弃地污染进行修复。通过上述方法，可以在一定程度上破解城市发展进程中土地、矿产等各类资源不可增长的矛盾，减缓城市污染病变速度，为城市生态宜居、高质量发展夯实基础。