跨域生态环境府际协同界面治理：拆分、交互与重构——一项基于黄河流域生态治理府际关系的探索性研究

司林波，张锦超

（西北大学公共管理学院，陕西西安 710127）

一、引言

党的十八届三中全会提出推进国家治理体系和治理能力现代化，对我国社会经济发展及国家治理建设具有理论与实践的双重意义。《中共中央、国务院关于深入打好污染防治攻坚战的意见》详细论述推进生态环境治理体系与治理能力现代化建设对提升生态环境治理效能所具备的重大战略意义。跨域生态环境问题是公共事物治理和生态环境治理体系与治理能力现代化建设的交叉重心。因此，对跨域生态环境治理实践的演化逻辑进行剖析，是对理论与实践双重诉求的有力回应。

学界对跨域生态环境治理议题进行了诸多领域、多重视角的探究。一是对跨域治理内涵进行梳理界定。认为跨域治理是多治理主体联合参与公共事务的过程[1][2]，跨域治理中的“域”是跨部门与跨组织的双重整合性范畴[3]。二是针对跨域生态利益协调与生态补偿实践的研究。认为利益协调是跨域生态环境治理的关键所在，“单中心”“碎片化”和机会主义行为是当前利益协调实践的主要困境。[4]在国家“双碳”战略下，碳生态补偿是协调区域生态环境保护、促进经济发展与实现碳中和的有效手段。[5]三是对跨域生态环境治理策略的研究。认为加强协调管理、生态补偿及约束机制建设是完善跨域生态环境治理的有效路径[6]，加快跨域府际控制权共生模式的生成、完善绩效问责制度建设则是促进跨域生态环境协同治理可持续发展的重要制度保障[7][8]。

综上，学界在跨域生态环境治理问题上主要聚焦于治理内涵界定、跨域生态环境利益协调与补偿机制、治理策略等方面研究，但对跨域生态环境治理的治理结构、行为及逻辑的内在机理与实现路径缺乏整体性审视。作为跨域生态环境治理实践的典型范例，黄河因其特殊的地理、水文情况使得治理黄河成为安民兴邦的首要大事。黄河流域治理实践亦是流域内各政府主体通过府际关系所开展的流域治理行为的总和，府际关系是影响跨域生态环境治理成效的关键因素。因此，本文拟以黄河流域为跨域生态环境治理研究范本，以府际关系为核心对跨域生态环境治理的治理结构、治理行为及治理逻辑进行考察，总结研究发现并探索跨域生态环境协同治理的优化路径。

二、理论基础与分析框架

（一）理论基础

1.整体性治理、协同治理及界面治理理论

整体性治理与协同治理是强调相关多方主体跨越行政藩篱，针对特定公共事务进行决策与管理的治理范式。强调依托层级权威实现治理目标整体性的整体性治理理论和以协调多方主体目标、利益及行为为理论核心的协同治理理论,共同构成包括系统环境、治理机制及影响因素在内的综合性结构[9][10]，在跨域生态环境议题上愈发得到普遍认可与应用。与此同时，基于西蒙人工科学思想与交互行动所演化而来的界面治理范式，通过治理内部结构、治理界面、功能及环境等核心要素呈现治理行动全景，并借由不同界面、相同界面中不同主体的交互行为展现各主体之间的行动逻辑，为研究复杂性跨域生态环境议题提供可能。[11][12]整体性治理理论与协同治理理论为梳理分析属地治理下跨域生态环境治理现状所呈现出的碎片化、无序化治理状态提供理论依据，界面治理理论则对剖析与呈现流域内相同界面主体间、不同界面主体间的府际关系与协同治理实践的内在逻辑，以及流域内各主体间协同行为更具解释力。

2.“结构-过程”模型

世界经合组织（OECD）所提出的“结构-过程”模型作为一种综合性解释框架，分别提供结构性维度与过程性维度两种分析视角，对解构跨域生态环境治理实践具有很强的适用性。协同结构是开展协同治理工作的现实载体，是囊括机构设置、权责划分及人事安排在内的结构性安排；协同过程是在诸多因素的共同影响作用之下，完成协同治理实践的总体运行过程，对协同治理实践的最终结果具有直接影响。基于国内已有跨域生态环境治理实践，协同过程包含纵向中央地方间协同、横向地方政府间协同及斜向不同层级部门间协同三个维度。其中，以打破传统组织界限，致力于不同主体间相互协作以解决跨域治理难题的地方政府间横向协同对协同治理成败起主导作用。与此同时，正式的、常态化的协同结构也是规制协同行为、协调与整合协同利益的关键。因此，“结构-过程”模型是呈现跨域生态环境府际协同治理全景图像的有效框架。

（二）跨域生态环境府际协同治理分析框架

整体性治理理论、协同治理理论及界面治理理论基于宏观维度勾勒出跨域生态环境治理的行动逻辑，为微观角度分析跨域生态环境府际协同治理实践提供理论工具；“结构-过程”模型则基于微观维度的结构性维度和过程性维度呈现出跨域生态环境府际协同治理全貌，为从宏观角度解析跨域生态环境协同治理提供分析路径。因此，整体性治理理论、协同治理理论及界面治理理论，与“结构-过程”模型互为补充、相互完善。将三大理论与“结构-过程”模型结合，所建构起的跨域生态环境府际协同治理分析框架能有效解构流域协同治理的内在行动逻辑。分析框架如图1所示：

图1 跨域生态环境府际协同治理分析框架

首先，垂直纵向的行政权威关系、横向同级的政府间协同关系、斜向分工的职能协作关系组成府际关系的概念内核，是解析拆分不同治理界面的“切口”；其次，由组织设置、人员配置及权责划分等方面所构成的治理协同结构，着重考察组织形态、权力配置及组织运作的相关内容。协同结构不仅是三种治理界面作用呈现的有机载体，还为处于不同治理界面的各协同主体所开展的各类界面交互提供场域支持；最后，协同过程维度由政策议定、目标制定及任务分解等环节所构成，是府际关系下不同治理界面间、同一治理界面内部相互博弈、合作及演化的界面交互过程。协同过程不仅是府际关系演化的具体呈现，亦是协同结构发挥作用的现实路径。基于图1分析框架，本文拟以黄河流域治理实践为研究案例，以跨域生态环境治理中三种不同类型的府际关系为脉络主线对治理实践进行剖析。

三、界面拆分与界面交互：黄河流域生态环境府际协同治理的协同结构与协同过程

（一）界面拆分：黄河流域生态环境府际协同治理的结构梳理

1.纵向界面：黄河流域生态环境府际协同纵向治理结构

2019年9月，习近平总书记在郑州考察时提出“黄河流域生态保护和高质量发展”战略，两年后《黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要》（以下简称“纲要”）正式印发。随后，国务院会同国家发改委、生态环境部以及青海、四川等四部九省（区）召开推动黄河流域生态保护和高质量发展领导小组全体会议，决定成立推动黄河流域生态保护和高质量发展领导小组（以下简称“领导小组”），小组组长由国务院副总理担任。具体工作方面，领导小组下设领导小组办公室负责日常事务办公与对外联络工作，办公室主任由国家发改委主任担任，在相关部委、黄河流域各省分设部、省、委领导小组，流域各省所下辖城市也分设市级领导小组，部分省份区县设立区县级领导小组，构建起“省-市-县”三级共同推进的工作机制。省部级领导小组实行双组长制，小组组长由省委书记与省长、部委党组书记及部长共同担任；与上级领导小组类似，部省、市级小组内部同样设置部省、市领导小组办公室负责日常工作处理、对外联络及保障工作。

此外，为强化生态环境管理权责监管，维护河湖生态安全所推行的“河（湖）长制”亦是流域生态环境纵向治理结构的重要组成部分。就实践而言，黄河流域建构起以领导小组为统筹核心、以“河（湖）长制”为工作抓手的流域生态环境纵向双轨治理结构。如，以内蒙古自治区为例，其所形成的纵向双轨协同结构具体情况如图2所示：

图2 黄河流域生态环境府际纵向双轨协同结构（以内蒙古自治区为例）

可以看出，纵向界面协同治理是以“中央-省（部）-市-县”四级领导小组为结构脉络，以河（湖）长制为治理抓手，以层级节制的政治权威为治理主线的单向度双轨治理结构。该型治理结构能较好地贯彻实施上级组织意志，便于上级组织管理与控制，但其自主性和灵活性较差，且必须依赖横向治理结构才能发挥其自身治理能效。

2.横向界面：黄河流域生态环境府际协同横向治理结构

为改变黄河流域生态环境“条块分割”的碎片化属地治理现状，地方政府开始自发性行动起来开展流域内协同治理。党的十八大以来，以新设立的领导小组为最高统筹管理机构，整合相关四部委、九省区的黄河流域生态环境治理府际横向协同结构成为国家提高黄河治理能效、打破属地治理僵局的新的制度安排。以省部一级为例，其具体情况如图3所示：

图3 黄河流域生态环境府际横向协同结构（以省部一级为例）

可以看出，省部一级各参与主体在领导小组统筹与支持下自主探索流域内府际间生态环境协同治理实践，如甘肃、四川两省为加快提升二者黄河流域生态保护工作能效而共同签订《黄河流域（四川-甘肃段）横向生态补偿协议》，通过生态补偿机制平台的建立推动两省在黄河流域产业、科技及人才等方面的多项协同。此外，市、县一级府际间横向协同实践与省部一级协同实践相同，亦是在上级部门统筹支持下自主开展流域内生态环境协同治理。

在协同结构日常运作方面，领导小组通过专项会议或联席会议推动流域内各参与主体的跨域治理实践，参会人员由下级负责部门领导及相关辅助部门领导所组成，通过这种“上级引导、下级参与”的“被动式”协同的会议协商模式进行流域内治理目标协商、相关工作的具体分工安排等。基于治理实践，以纵向治理结构为代表的各省、市、县级领导小组在与下辖各地方政府为代表所构成的横向治理结构有效结合后，其开展的府际协同实践往往具有较大的自主性。

3.斜向界面：黄河流域生态环境府际协同斜向治理结构

斜向治理界面的协同结构由不同层级、互不隶属、职能侧重各有不同的参与主体共同构成。就治理实践而言，黄河流域斜向治理是囊括水利、环保、纪律监察及公检法等职能部门在内的多元主体参与的治理界面。其中，黄河水利委员会（简称“黄委会”）、黄河流域生态环境监督管理局（简称“黄河局”）及二者所下设的附属机构所代表的“水利-环保”系统是府际协同斜向治理结构的组成部分，其发展经历了由线性到复合、由单一到复杂的发展过程。

黄委会作为水利部派出的流域管理机关，负责黄河流域内水资源开发、利用、水旱灾害及水土流失防治等方面相关工作，是黄河流域综合事务管理的核心管理部门。除黄委会外，黄河局亦是斜向界面的重要组成部分。黄河局为生态环境部正局级派出机构，实行生态环境部和水利部双重领导，以生态环境部为主的管理体制，其下设办公室、监督管理一处、监督管理二处及执法应急处等职能部门负责统筹黄河流域环境监管和行政执法工作。以黄委会为主、黄河局为辅，二者共同组成的黄河流域生态环境治理府际斜向协同结构如图4所示：

图4 黄河流域生态环境府际斜向协同结构（以黄委会与黄河局为例）

从图4来看，黄河流域生态环境治理府际斜向协同结构中，以流域内重要省份为治理范围、流域省份内重要城市为治理节点、各地区水利河务系统为辅助执行的黄委会在斜向结构中起主导作用，以黄河局为代表、各地环保监督系统为补充所形成的协调监管治理机制在斜向结构中起辅助作用。

总而言之，黄河流域生态环境治理府际斜向协同结构是国家水利系统、国家环保系统自上而下、层层分设且相互交叉配合形成的一种斜向职能型管理组织结构。就治理实践而言，该种结构中组织往往受上级影响较大，自主性较弱，且主导组织与辅助组织并无隶属关系，行政级别亦各不相同，这无疑会掣肘专业性协同结构的正常运转。

综上，黄河流域生态环境府际协同治理的三种治理界面分别是由所对应的协同结构所构成，三种协同结构其结构特点、结构核心与协同位势各不相同，在黄河治理的各个时期均有所使用，但长期以来三者之间协同程度较低，治理能效较差。党的十八大以来，国家宏观层面的统筹协调使得黄河流域生态环境治理结构得以加快调整，逐渐形成了三种治理界面交互并存的整体性、复合型的治理结构形态。其目的在于统筹管理流域内协同各方参与到黄河生态保护治理中，是国家基于“全国一盘棋”的整体性视角统筹规划的治理举措。

表1 不同类型协同结构对比

（二）界面交互：黄河流域生态环境府际协同治理过程分析

1.治理目标的协商议定

就实践而言，府际协同治理目标是通过“领导小组”全体会议的形式制定形成的。协同各方的上级统筹组织召开并主持会议，于会议中首先提出和议题相关的草案以供讨论协商，待协同各方针对议题草案进行讨论商议，将各方意见汇总为意见稿后形成正式方案发布。在中央层面，由国家领导主持并会同相关部委、流域内各省负责人召开领导小组会议，通过集体会议或专题会议的形式使得协同各方就协同议题所涉及的目标、任务、政策法规及协同方案等内容进行协商、博弈、讨论后形成最终方案，再通过小组办公室将各协同主体协商后的结果进行汇总以形成文本，最终以小组名义、以文件形式下发至协同各方。省部、市级层面协同工作的开展与上述国家层面协同工作的开展相类似。就实践而言，黄河流域治理实践中，愈向基层的协同主体其在协同目标与方案形成的过程中，自主性愈弱。

此外，一方面,旨在协商流域内治理目标与方案的小组会议召开并无规律可言，具有较强的随机性，难以保障协同工作的常态化开展；另一方面,通过会议形式明确流域内各省区治理任务与目标，虽能统筹各方利益实现整体目标的一致性，但所形成的方案及目标在制定与执行时仍会带有一定的属地治理色彩。

2.协同任务的细化分工

协同过程中的任务分工工作可分为纵向分工与横向分工两个方面。首先看纵向分工。基于协同实践而言，在协同方案正式下发后，参与黄河流域生态治理的各个协同主体会在本地区实际情况与方案目标要求相结合的基础上因地制宜，规划、设计并制定出本地区参与流域生态环境协同治理的行动方案，通过“省-市-县”层层分解的方式实现协同任务的纵向分工。以内蒙古自治区为例，在国家召开领导小组会议，确定内蒙古自治区协同工作任务与目标后，内蒙古自治区随即召开自治区领导小组会议，学习相关文件精神并对协同任务进行省级分工；之后包头市立即召开市级领导小组会议，其下辖固阳县不久后也召开县级领导小组会议。与自治区领导小组会议相似，包头市、固阳县所召开的领导小组会议其目的在于召集下级协同主体，传达与学习上级会议精神，将本层级所承担的任务进行进一步分解直至基层。因而，纵向分解从本质上说是基于层级制将协同目标与方案层层分解至各下级组织的一种任务细化方式。

其次是横向分工。协同方案与目标的横向分工发生于同层级纵向分解之后，其分工结果呈现出专业化趋势。治理实践中，当不同层级的协同组织其治理目标与方案形成后，会根据组成该层级协同组织的不同职能部门的相应职能进行治理目标的专业化分工。横向分工就其本质而言是基于职能制的专业分工，在实践中负责具体任务的职能部门，不仅要对政府主体负责，还需对上级职能部门负责。

3.治理工作的具体执行

治理工作的具体执行包括方案计划启动、部门落实及过程控制完善等方面内容。基于治理实践来看，方案计划启动是指在协同目标制定及任务分解后，流域各级领导小组学习与落实上级方案目标及文件精神，结合自身实际出台本地区协同落实工作方案，做好目标协商、重点工作部署以及建立具体工作机制等方面工作。部门落实是指在本级领导小组有效进行治理目标分工后，承担具体分工任务的职能部门履行职责完成对应治理分工目标的过程。过程控制完善是指在协同任务落实过程中针对协同主体的协同行为进行动态控制，做好相关配套工作，以期有效实现协同治理目标的过程。

以黄河流域固阳县为例，为贯彻内蒙古自治区、包头市省市两级推进黄河流域生态保护和高质量发展领导小组相关会议精神，固阳县展开专门会议研究部署河道“清五乱”行动并加快推进黄河固阳段生态净化工程。随后，以各职能部门为主体进行治理目标分工，召开现场动员会进行工作布置与推进。其后，在执行过程中该县适时灵活对工作方式方案进行调整，在生态环境治理之余兼顾绿色产业经济发展，推进风电、光伏、林业、生态旅游业及乳制品等行业协调发展。

四、界面溯源：黄河流域生态环境府际协同治理的界面交互逻辑

（一）纵向治理界面交互逻辑审视：权力与规制

纵向、分级所设的领导小组立足宏观视角对本级、下级协同结构所开展的协同治理工作进行整体性的统筹管理，是协同结构的中枢所在。作为协同参与主体，各参与主体只能通过领导小组这一协同结构，以召开联席会议或专项会议的形式开展协同，通过讨论协商形成最终的协同成果。

从协同权力来看，等级权威大于协同利益，是纵向界面协同的逻辑所在。就实践而言，在治理目标与方案议定、任务分解分工及具体工作实行上，协同各方参与流域协同治理的根本动因并非全源自共同利益，更多是源自中央层面等级权威压力。这种“中央压力式”动能的推动是协同各方尚未建立起有效利益协同机制的情况下仍多次开展协同治理实践的根本所在。[13]纵向权威不仅是推动横向合作、制定合作规则及协调合作行为的核心动能，亦会降低流域内各协同主体参与协同的自主性，使得流域协同治理带有浓厚的被动式权威治理色彩。如何把握纵向干预控制与横向自主协同之间的张力关系成为上述两种界面交互的关键所在。

从协同规制来看，府际关系的作用与演变受协同结构的约束限制主要表现为上级组织对下属协同各方财政管辖、人事任命的纵向规制。就实践来看，协同结构规制作用体现为促使协同各方基于协同平台开展协同行为，避免暗箱操作进而减少信任成本。

（二）横向治理界面交互逻辑审视：利益与地缘

属地治理下条块分割的“九龙治水”、日益恶化的黄河流域生态环境、流域治理所产生的外部效应及各参与主体的治理收益是流域内各协同主体参与黄河流域生态环境府际协同、完成协同治理过程的应然逻辑，亦是横向治理界面中各参与主体进行交互，发挥界面作用的根本原因。

从协同利益来看，横向治理界面的协同结构是协同各方进行利益商讨的共赢平台。如2021年5月黄河流域内河南、山东两省就黄河干流跨省界断面水质问题进行府际间协商。从作为本次两省协同成果的《黄河流域(豫鲁段)横向生态保护补偿协议》来看，河南、山东两省均采用双向利益补偿方式来共同提升两省区黄河交界处水域环境质量。可以看出，黄河流域府际间协同结构为打破原有上下游各政府主体流域治理的行政边界、实现协同共赢提供了有效的制度性安排。

从地缘关系来看，各协同主体间的府际关系融洽密切与否与各协同主体协同行为是否一致密切相关，会对作为协商成果的治理方案形成产生重大影响。地缘关系的关键在于协同双方是否建立起彼此相互信任的价值认同。当参与域内生态环境治理的各协同主体就某一事项进行协商时，府际关系较为密切、相互信任、存在协同基础的协同主体更易就相关事项达成共识，取得协商成果。反之，府际关系较为疏远的主体就相关事项达成共识会稍显困难。以黄河“金三角”地区为例，地区内运城、临汾、渭南及三门峡等市区开展流域内生态环境协同治理实践较早，各市区间关系较为融洽、治理经验深厚，这为该地区流域内生态环境府际协同提供坚实的治理基础。但就黄河流域内数次“争水大战”来看，黄河流域内缺乏协同经验、府际关系较为一般的治理主体间则易发生治理冲突，导致协同失灵局面的出现。

（三）斜向治理界面交互逻辑审视：整合与分工

与纵向治理及横向治理不同，斜向治理界面是通过整体治理目标下基于部门职能属性所进行的目标与工作分工而实现的特殊协同。就斜向协同实践而言，各参与主体自身所特有的职能属性、政治位势决定了其参与协同实践的具体角色与职责，所确立的整体治理目标则是各参与主体基于自身职能划分的重要依据。因此，斜向治理界面中界面交互发生的主导逻辑由目标与分工两方面所构成。

就目标整合而言，黄河流域生态环境保护和高质量发展这一国家战略不仅是府际协同中各参与主体自身目标的加总整合结果，是其主体利益的集中表达，亦是各参与主体明晰责任、划分自身权利义务范围的依据。以《纲要》制定、实施为例，该纲要首先由国家发改委牵头会同相关部门，在整合国家整体治理目标与地区治理目标的基础上完成纲要草案，再由中共中央政治局集体审议后提出相应意见，国家发改委修改后印发至各相关单位。《纲要》从制定到印发实施共历时两年之久，是参与协同各方目标整合的结果。

从职能分工来看，具有相异性与较低替代性的各参与主体自身所具备的专业职能是府际关系发挥作用、实现斜向协同的基本前提。基于治理实践而言，政治位势愈高的参与主体在协同中愈发强势。以黄委会与黄河局为例，行政级别为副部级的黄委会相较于正局级的黄河流域生态管理监督局在具体工作开展上占主导地位。

（四）跨域生态环境府际协同界面治理的现存问题

现阶段，以黄河流域为例的跨域生态环境府际协同治理为纵向“中央压力式”动能所推动，横向界面推进、斜向治理补充式治理范式带有一定的等级权威式属地治理色彩。纵向治理界面通过协同权力驱动、行为结构规制完成界面交互，横向治理界面通过主体间利益考量与地缘关系实现界面交互，斜向治理界面依靠目标整合与职能分工来实现界面交互。此外，三种界面之间亦存在着交互行为：纵向界面与横向界面的交互逻辑在于干预控制；纵向界面与斜向界面的交互逻辑在于目标整合与职能分工；横向治理界面则为纵向界面与斜向界面搭建起沟通桥梁，实现政策制定到政策施行的有效转变。

现阶段，跨域生态环境府际协同治理在三种不同治理界面上存在着不同的治理问题。首先，在纵向治理界面内，一是表现为中央权威与地方自主性的矛盾。即权威压力过大致使地方政府自主性大大削弱，导致“事事唯上”局面出现，而权威压力过小又会导致地方政府行为难以得到有效规制。[14]二是表现为组织结构形态缺陷。治理实践中纵向治理界面的核心组织因其非正式建制、非常态化的组织性质与组织形态，致使其治理能效发挥较为有限。其次，在横向治理界面内，一是表现为各参与主体协同位势的不平等，导致不同参与主体在利益分配与责任分担上出现错位，弱化其参与动机。二是表现为信任机制缺失，致使各参与主体参与治理的协作交互风险上升，交互成本进一步增加。最后，在斜向治理界面内，一是表现为权力责任划分缺乏制度规范。治理权责划分不清致使政治惯性作用下非秩序型博弈仍在发生。二是表现为职能分工错乱与交叉重叠。各职能部门分工缺乏统筹整合，出现分工错乱与投机倾向致使治理成本进一步上升。当前，迫切需要对三种治理界面进行重构以回应跨域治理的实践诉求，从而实现跨域生态环境治理的协同行为与治理逻辑的整体性、有序性和一致性。

五、界面重构：黄河流域生态环境府际协同治理路径优化

（一）结构重塑：重设界面交互的协同场域

在治理结构上，纵向治理界面中挂靠各级政府所设立的领导小组负责统筹生态治理事项，带有权威色彩，但这又与其自身临时性、非常规化的组织性质相矛盾，并未发挥其真实能效。在缺乏纵向界面干预控制的情况下，横向治理界面中各参与主体自发行动起来开展协同会增加参与协同的交互成本和利益分配难度，斜向治理界面中各参与主体职能范围模糊性与重叠性使得协同效率低下。

首先，需加强纵向治理结构的权威性。在机构设置、人员配置等方面实现纵向领导小组的常设化与专职化，避免其临时性带来的弊端；其次，横向治理结构应从治理信息资源开放共享机制的建立入手，避免信息不完全与信息不对称所造成的交互成本的增加[15]；再次，就地方政府间横向协同缺乏控制监管问题，加强纵向结构对横向结构的干预控制，寻求并把握中央权威控制与地方自主协同间的合理尺度；最后，斜向治理结构应厘清各参与主体自身职能的侧重点，在职能重叠、模糊的领域以治理对象为标准明晰权责。

（二）逻辑优化：丰富界面治理的交互内涵

界面内部交互与界面之间的交互行为异化，根源在于以利益博弈为核心的府际关系主导的治理实践尚未实现理念融合与利益整合，无法实现利益共享与责任共担。首先，将理念融合与利益整合纳入交互逻辑的实践要求，明确协同行为的产生是理念融合与利益整合的共同结果，二者的有效纳入是各参与主体实现跨域生态环境有效治理的实践要求。一是在发挥三种治理界面各自交互逻辑的主导作用基础上，将各参与主体差异化的治理理念与治理思维进行整合，实现各参与主体在治理理念与治理思维方面的趋同；二是须创设协调机制，统筹整合各参与主体的参与利益，实现界面内外交互逻辑运转的有序性。

其次，将信用价值注入交互逻辑的核心范畴，明确实现信用价值认同是实现协同利益共享的基本前提。一是中央层面针对各协同主体需建立起相关信用体系，确保每次协同都有国家信用作为行动背书；二是应将协同行为后果与政府治理绩效相挂钩，建构生态环境保护的终身问责制度以确保协同交互行为与治理责任溯源的有效性。

最后，将程序建设嵌入交互逻辑的演进方向，明确良好的程序建设是实现协同行为协调一致的必然要求。一是应健全跨域生态环境治理的法律规范，从政策协同与整体监督机制建设入手为界面交互搭建制度保障；二是应从跨域生态环境绩效问责机制入手规范三种治理界面的交互行为，使治理界面的协同行为趋于协调一致。

（三）目标整合：从碎片化治理迈向整体性治理

在治理目标方面，以生态环境的整体改善为目标导向，以绩效考核作为治理实践效果的衡量手段，极大地提升了跨域生态环境协同治理的治理成效。但需要注意的是，一方面跨域生态环境治理实践横跨行政藩篱、由多个参与主体协同开展，如要将其各自治理目标进行有效整合以形成跨域生态环境保护整体目标导向无疑十分困难；另一方面政府考核正由以GDP为衡量指标的晋升锦标赛逐渐向以治理卓越为导向的治理竞赛转变[16]，迫切需要以新的考核手段与激励方式来确保各参与主体在治理竞赛中实现充分竞争。

纵向治理界面应实现各协同主体治理目标的一致性，应注意纵向界面对横向界面协同目标确定的干预控制力度与政策张力作用。可通过生态治理终身问责制度将流域生态环境治理纳入政府工作评价及官员晋升考察之中，以避免“上有政策，下有对策”的政策变形异化现象的发生。横向治理界面在制定治理目标时要充分考虑到跨域生态环境治理各参与主体间的差异性，通过利益补偿机制建设充分反映参与主体的自身利益以来实现目标整合。斜向层面上各参与主体应在治理目标进行详细分解后主动寻求自身在治理工作中的合理定位，实现自身职责履行与治理目标充分对接组合，通过加强与其他斜向参与主体之间联系以避免工作重叠多头管理现象的发生。

六、结论与展望

本文基于整体性治理理论、协同治理理论及界面治理理论，结合“结构-过程”模型建构起跨域生态环境府际协同治理分析框架，以黄河流域治理为研究对象，以纵向权威、横向协同、斜向分工三种府际关系为切口拆分出纵向、横向及斜向三种治理界面，以结构性维度与过程性维度阐释三种治理界面的治理结构与交互行为，基于界面溯源发现治理行为背后的逻辑机理与问题症结，进而提出通过界面重构实现流域生态环境府际协同治理路径的优化。通过本文，我们有如下发现：

首先，府际关系是跨域生态环境府际协同治理实践的核心动能，不同的治理情境下的跨域治理实践的开展取决于其主导的府际关系。纵向“权威干预”、横向协同推进、斜向分工合作这三种府际关系在治理实践中各自所具备的治理位势会因跨域治理事物自身特性而发生移位。这与参与主体自身的趋利动机密切相关。

其次，跨域生态环境府际界面协同治理实践呈现出的三种治理界面的交互逻辑各不相同。纵向治理界面，上级参与主体通过层级权威自上而下地推动界面内部开展协同交互，以行政命令、规制及绩效考核等手段来发挥作用；横向治理界面，各参与主体以地缘关系为保障，在协同利益的驱动下开展界面内部的协同交互，以府际协商机制、跨域协调沟通平台及跨域生态补偿与转移支付等方式来发挥作用；斜向治理界面，各参与主体基于自身职能，在目标制定与任务分工基础上开展界面内部的协同交互，以跨域多部门间联合行动机制来发挥作用。此外，纵向界面与横向界面开展交互的逻辑机理为干预控制，通过纵向人事任命与横向财政拨款来发挥作用；横向界面与斜向界面开展交互的逻辑机理为目标整合与任务分工，通过横向整合各部门治理目标与依据部门职能进行斜向分工发挥作用。

最后，跨域生态环境治理实践的各参与主体，其治理行为因背后的交互主导逻辑各不相同，使得治理力度与效能存在差异。故而，在跨域治理实践中必须注意各界面进行交互时所产生的治理“张力”，即纵向权威干预必须把握干预尺度、横向趋利协同必须考虑信任限度、斜向分工协作必须考量权责范围。

尽管本文解构了跨域生态环境治理的纵向、横向及斜向治理界面开展界面交互的逻辑机理，但仍存在一些不足，如本文关于治理界面交互行为的讨论中主要是围绕各级政府主体的治理行为展开的，尚未涉及治理实践中其他参与主体交互行为分析。这是需要在今后的研究中进一步关注的问题。

总体而言，现阶段我国跨域生态环境府际协同界面治理的实践探索仍带有一定的属地治理色彩，须着眼于跨域生态环境治理发展的未来图景，以政府信用体系构建为核心，科学制定协同利益分配机制及相关政策，协调中央与各协同主体间统筹管理与自主治理之间的合理张力，推动跨域生态环境府际协同界面治理由碎片化属地治理模式向整体性协同治理模式的治理范式转变，最终实现跨域生态环境协同治理能力与治理效能的持续提升。