农村宅基地使用权退出机制的建构与完善

张鑫尧

（湖北大学，湖北 武汉 430062）

1 建构农村宅基地退出机制的必要性

1.1 农村宅基地闲置的现状要求建构宅基地退出机制

目前，我国部分农村宅基地呈现“休眠”状态，这是多重因素共同作用的结果。在宅基地取得“无偿、无期限”的前提下，主要有两种情形导致宅基地闲置：一方面，地上房屋的代际继承导致部分农户“一户多宅”，多占部分的宅基地未能充分利用；另一方面，随着城市化、工业化的快速发展，进城务工人数逐年递增，农村“空心化”严重，导致大量宅基地闲置。由于此前宅基地使用权限制流转这一历史因素，上述两种情形导致的宅基地闲置状态长期持续，造成土地资源严重浪费。近年来，国内土地要素价格上涨，城市建设用地紧缺与农村宅基地闲置的矛盾较为突出，而农户多持“宅基地发挥着‘保障’功能”的传统观念，因此，无论是进城落户的农村村民还是因继承超占宅基地的农户，都更愿意保留农业户籍、继续占有宅基地作为保障。因此，如何引导农户有序退出闲置宅基地成为一个亟待解决的重要问题。

1.2 实行宅基地退出机制意义重大

面对人地关系日趋紧张与农村土地粗放使用、大量闲置的矛盾，我国相继出台了相关法律和政策，2021年新修订的《中华人民共和国土地管理法实施条例》明确规定，国家允许进城落户的农村村民依法自愿有偿退出宅基地。实行宅基地退出机制意义重大，具体体现在以下3方面。

1.2.1 促进宅基地的高效利用。宅基地退出机制引导农户有序退出，从而将闲置宅基地收归集体或者国家所有进行集约利用。被收回的宅基地存在多种用途，如将宅基地恢复为耕地，以解决耕地占补平衡问题，或者将宅基地作为集体经营性建设用地。实行农村宅基地退出机制有助于转变宅基地的闲置状态，充分发挥宅基地的效能，创造出更大的价值。此外，实行农村宅基地退出机制还有利于解决城市建设用地紧张的问题，促进城乡土地资源的优化配置，满足新时代经济社会的发展需要。

1.2.2 发挥宅基地财产性价值。起初宅基地使用权主要发挥“居住保障”功能，近年来宅基地使用权的用益物权属性逐渐突出。宅基地有偿退出机制是农户以经济补偿为前提自愿将宅基地使用权归还集体，一方面农民基于自身权利获得补偿；另一方面，农村集体经济组织通过将宅基地使用权转让给第三方或者将其用作经营性建设用地获得收益。这两方面是将宅基地使用权转化为现实性利益的过程，充分彰显了宅基地的财产性价值。建构实施农村宅基地退出机制，不仅有利于保障农户的财产权益，而且有利于发挥宅基地的用益物权价值。

1.2.3 有利于满足乡村振兴的用地需求。乡村振兴面临较大的用地需求，而在有偿的前提下，农户自愿退出的宅基地可以满足城乡发展的用地需求。宅基地使用权承载着多元价值，农村集体经济组织可以将宅基地用作经营性建设用地，如可以融合当地特色文旅产业共同发展，以提供更多的就业机会，提高当地的经济水平，促进文化产业的繁荣发展。此外，集体经济组织亦可以将宅基地使用权转让给第三方，如用作城市建设用地，推动城市的社会资本流入农村，打破城乡二元结构。这不仅有利于促进城乡统筹、协调发展，而且能带动农村经济、文化、社会各方面的快速发展。

2 农村宅基地退出机制现存问题

当前，我国农村宅基地退出机制仍处于探索阶段，因此，无论在制度层面还是在实践层面均面临一些困境亟待解决。

2.1 制度层面

2.1.1 立法原则性强、可操作性弱。2019年修正的《中华人民共和国土地管理法》明确提出允许依法自愿有偿退出宅基地，宅基地退出机制首次通过效力位阶更高的法律确定下来。但是，相关规定更多的是原则性表述，对于具体如何实现尚未进一步规范。与原则性规范衔接的具体法律的欠缺使得各地建构和实行宅基地退出机制缺乏直接而明确的依据，各地在进一步建构实施宅基地退出机制过程中可能存在较多顾虑和风险。各地自行探索的空间较大，补偿的标准、水平相差甚大，且地方性法规对宅基地退出机制实施的合理与否缺乏相对统一的判断标准，导致各地宅基地退出机制的开展难以达到理想状态。可见，相关法律政策具有的原则性强、可操作性弱的显著特点为各地探索宅基地退出机制增加了不确定性和困难。

2.1.2 各地补偿机制缺乏科学性。首先，关于宅基地自愿退出机制，《中华人民共和国土地管理法》等法律政策主要是原则性指导，具体的补偿标准、程序、范围等缺失，因而各地自行探索后做法不一，易导致不公平社会现象的出现。其次，纵观各地的普遍做法，多以地上房屋的市场价值为标准，并未将宅基地使用权的未来收益纳入补偿标准的考量范围。该补偿方式忽视了长远规划，未能全面考虑农户的利益需求，从而导致各地设立的补偿机制难以满足农民未来发展的需要，缺乏预见性和科学性。最后，宅基地退出的补偿方式、程序等更多地规定在地方性法律法规中，效力等级偏低。受地方立法技术、立法资源等因素的限制，有关地方性法律法规的规定过于简单且存在多处漏洞，导致实际操作较为混乱。

2.2 实践层面

2.2.1 资金运行周转存在风险。宅基地退出机制稳定运行的关键是给予权利人适当的补偿，充足的资金储备是引导农户有序退出宅基地的重要支持，补偿资金主要由村集体组织承担。但目前，农村宅基地补偿资金的来源、运行和周转均面临较大风险。首先，各地资金来源渠道单一。多数村集体组织经济实力较弱，自身缺乏收入来源，其补偿资金过度依赖政府，加重了政府的财政负担。其次，各地的融资渠道存在潜在风险，如社会筹集资金缺乏合理依据，其安全性存疑。最后，通过银行信贷进行融资，资金的运行、保值增值周期较长，可能会导致补偿资金入不敷出，有偿退出机制可能因资金问题而难以持续推行。

2.2.2 农户退出意愿普遍偏低

2.2.2.1 农民主体地位缺失。宅基地承载着诸如财产、居住保障、精神寄托等多重价值，农户普遍重视宅基地的效用，因此，引导农民有序退出宅基地是一个循序渐进的过程。宅基地退出涉及三方利益，分别是政府、村集体和宅基地权益者。其中，宅基地权益者的组成十分复杂，既包括因继承地上房屋而获得宅基地使用权的人员，又包括传统农户等。政府、村集体和农户三者分别具有不同的立场和利益导向，其中，地方政府作为中央政策的执行者，负责监督和管理各地的实施情况，农户是宅基地使用权的直接受益人，村集体则是联系双方的纽带。在农村宅基地退出机制实行过程中，地方政府主导地方性政策的制定，农户处于相对弱势地位，参与度低，主要是被动接受相关规定。即使农户面临不合理的规定，也缺乏提出建议的渠道，其权益易受到损害。有偿退出机制与农户的切身利益直接相关，但由于农民主体地位缺失，缺少话语权，而地方政府发挥主导作用，易引发多方利益失衡。而这会进一步导致农民对相关政策不理解、不支持，农村宅基地退出机制的社会接受程度不高。

2.2.2.2 社会保障制度尚未衔接到位。宅基地使用权有偿退出涉及宅基地使用权和村集体成员资格权的双重退出。农民退出宅基地后进城落户，面临的首要问题是户籍问题，其次是医疗负担重、经济收入水平低等问题。宅基地退出机制若仅考虑当下利益，未完善配套机制，农民在选择是否退出宅基地时便会顾虑重重，从而导致其退出宅基地的动力不足、意愿不高。

3 完善宅基地退出机制的建议

3.1 健全相关法律体系

3.1.1 逐步细化相关法律。当前，宅基地退出的相关法律主要是原则性指引。而宅基地退出机制是一个牵涉多方主体利益的复杂问题，各地在建构、实施宅基地退出机制的过程中，需要具体翔实的法律规范作为依据，从而明确各主体的权利和义务关系，以促进宅基地退出问题得到圆满解决。因此，在原则性规定的指引下，立法机关应及时总结试点地区的实际情况，并根据实际情况逐步细化有关法律，以指导各地宅基地的退出。各地方应在遵循原则性规定的基础上，根据法定程序和自身权限，科学制定地方性法规、实施细则等，为各地实践提供明确的指引和依据。各地方的做法逐渐发展成熟后，可以向立法机关提出建议稿。

3.1.2 设定合理的补偿机制。科学的补偿机制是引导农民有序退出宅基地的关键，因此，应设定合理的补偿机制。首先，应在科学调研的基础上编制宅基地基准地价标准，为各地宅基地价值的评估和补偿标准的制定提供依据。其次，以上述宅基地基准地价标准为依据，综合考虑当地的经济发展水平、宅基地未来升值等多项因素，注重利益分配的科学性，从而设立一般性的补偿标准。再次，根据具体情况进行灵活调整，如对于继承超占宅基地的情况，引导继承者退出时不仅应遵循一般的补偿标准，而且要补偿其因此损失的继承利益。宅基地补偿标准的制定应将普遍性与特殊性相结合，始终保障农民的权益。最后，设立合理的补偿程序，保证宅基地有序退出，促进社会公平。补偿方式、补偿范围和补偿标准等各方面均明确后才能形成一个合理、接受度高的补偿机制。此外，各地方可以鼓励多方主体共同参与对有偿退出方案的评价过程，邀请资深的经济学专家、法学专家等参与制定相关科学性评价体系，从而为各地宅基地有偿退出方案的制订、完善提供引导，推动合理补偿机制的建立和实施。

3.2 拓宽村集体的融资渠道

当前，各地普遍使用的补偿方式主要有货币补偿和实物补偿两种。无论采取何种方式，均需要充足的资金作为保障。但目前，补偿资金来源十分有限，主要来源于政府财政资金、社会筹集资金和金融机构借贷资金，每种资金来源均存在固有的弊端，因此，需要拓宽农村的融资渠道，促进多种融资方式相辅相成，形成稳定的资金链。一方面，村集体应增加自身的资金积累。例如，借助当地的地理文化优势发展特色文旅产业，增强内生经济动力，并积累足够的资金，为宅基地退出机制的实施提供支撑。另一方面，村集体应引进专业人士从事专门的资金投资、运行和管理工作，选择稳妥、多元的渠道促进资金的保值增值，实现补偿资金的收支平衡，从而促进宅基地退出机制的有效实施。

3.3 加强对农民权益的保障

3.3.1 提升农民的参与度。农民作为宅基地使用权的直接权利人，其权益与宅基地退出机制息息相关，因此，应重视并巩固农民的主体地位，发挥农民的主体作用。第一，政府和村集体应积极引导农民参与相关方案和决策的制定、完善和实施，切实保障农民的知情权。第二，各地应积极构建政府和村民间的协商机制，可以通过派出农民代表进行协商，或者农民投票等方式，确保农民的意见得到考量，保障农民的利益。第三，应畅通农民建言献策的渠道，保障农民的建议权，及时回应农民合理的利益诉求，统筹考虑并平衡农民的短期利益与长远利益，鼓励符合条件的农民依法自愿有偿退出宅基地。

3.3.2 完善社会保障制度。宅基地长期承载着保障农民居住和生活的功能。农民退出宅基地虽然能获得部分经济补偿，但同时失去了对今后生活的保障，正因为如此，许多农民不愿主动退出宅基地。为此，首先，各地应有效解决进城落户的农村村民的户籍问题。其次，应逐步完善社会保障体系，根据经济发展水平逐步提升社会养老保险金，提高基本医疗服务水平，尽量保障农民的住房、医疗、教育等资源，最大限度地保护农民的权益，全方位地提高社会保障水平，以免除农民的后顾之忧。最后，各地应对农民群体进行集中的职业技能培训，提高农民群体在社会立足的本领和能力，并为其提供更多的工作岗位，如此才能真正提高农民群体在城市的生活水平。

3.4 引入村庄能人推动机制

宅基地退出机制的建构、完善和实施是一项系统性的复杂工程，引导农民自愿有序退出宅基地不仅需要构建完善的制度体系，而且应采取完备高效的实施方案。宅基地退出机制的实施可能会面临一些阻碍，如农民不配合、退出积极性不高等。这些问题的出现主要是由于农民对政策的不信任，政府与农民之间缺乏有效的沟通和协调。为此各地应立足自身实际情况，结合试点地区的成功经验，考虑引入村庄能人推动机制。

所谓村庄能人是指具备一定的财富基础，在本村范围内具备一定威望和影响力且工作办事能力受到普遍认可的人。引入村庄能人推动机制符合我国农村的基本情况，可行性较高。第一，村庄能人的能力受到村民的广泛认可。于村民而言，村庄能人具有一定的权威，其更加愿意相信并跟随。第二，我国农村熟人社会的基础使得村民相互了解和信任，有利于消除村民的顾虑，实现有效沟通。第三，政府的工作任务较重，在开展宅基地退出工作时可能难以全面而深入，引入村庄能人推动机制不仅有利于缓解政府的工作压力，而且有利于深入了解农户的利益诉求，从而有效平衡各方主体的利益。

村庄能人推动机制的引入应与宅基地退出机制的相关政策相互配合，共同引导农村村民自愿有偿退出宅基地。一方面，政府要出台相关政策，鼓励村庄能人参与宅基地退出工作，充分发挥村庄能人的作用；另一方面，村庄能人开展工作也应该受到必要的监督。各地应先科学评估是否引入能人推动机制，如果确定引入，要制定对应的评估体系，对其进行定期评估。

4 结语

宅基地自愿有偿退出是一项关乎民生的重大决策，其不仅有利于促进宅基地的高效利用，发挥宅基地财产性价值，而且有利于满足乡村振兴的用地需求，从而实现农村经济的可持续发展。但目前，农村宅基地退出机制的实施过程中仍面临诸多困难，为此，应健全相关法律体系，拓宽村集体的融资渠道，加强对农民权益的保障，引入村庄能人推动机制。宅基地退出是一个长期的、自然的过程，既要纵观全局，又要细致考虑各方面的要求，还要把选择权交给农民，充分尊重农民的意愿，保障他们的权益，逐渐实现城乡融合发展的目标。