乡村振兴背景下提升乡村治理效能的路径分析

彭佳

（新疆师范大学政法学院 新疆，乌鲁木齐 830017）

2020 年底，中国全面建成小康社会的第一个百年奋斗目标顺利完成。中国减贫事业迈向新阶段——乡村振兴。脱贫攻坚与乡村振兴战略都是新时代中国“三农”工作的重要战略部署，具有理念上的相通性和逻辑上的递进性。巩固和拓展脱贫攻坚成果、全面推进乡村振兴、加快农业农村现代化是解决“三农”问题的必要步骤，也是开展“三农”工作的紧密关联的三个递进层次。要实现脱贫攻坚成果与乡村振兴的有效衔接，就必须深刻把握乡村治理的内在规律，将乡村治理的体系和制度优势转化为治理效能，推动乡村振兴事业向下一阶段发展。

1 提升乡村治理效能的逻辑分析

无论是对脱贫攻坚成果的巩固还是对乡村振兴发展路径的探索都需要科学的理论体系。本文以乡村治理效能为理论基点，探索乡村治理相关工作的内在逻辑。以更好的推动乡村治理的制度优势向效能优势转化。

1.1 乡村治理效能的概念分析

关于治理效能，学界众多专家学者赋予了其丰富的内涵。其中一部分人认为，治理效能是通过一系列治理活动取得的现实成效。也有部分学者指出，治理效能以治理能力为手段、以提高治理成效为目标，是一种动态的治理过程。由此可见，治理效能是一个既关于结果又关于过程的概念。

首先，作为一个人民当家作主的国家，以人民群众的获得感为目的、满足人民群众的实际需求既是中国特色社会主义制度本质特征的体现，又是提升乡村治理效能的逻辑起点。其次，现代化的乡村治理体系和治理能力表现为高质量的治理效能。提高治理效能有效推动农村高质量发展的战略部署更加科学和可持续，实现符合过程性与符合规律性的统一。最后，党的十九大报告指出，中国特色社会主义社会的主要矛盾已经发生转变。新背景下，有效解决乡村治理的难点问题与人民群众的实际需要是提高治理效能的最终目标。

1.2 提升乡村治理效能的内在优势

改革开放40 多年来，中国在乡村建设工作中取得了重大突破，这与中国的政治和制度的优势息息相关。

2019 年，党的十九届四中全会指出坚持中国共产党的领导是中国特色社会主义制度的最大优势。实现乡村振兴离不开党对乡村的集中领导，离不开党对乡村振兴工作的全面部署。此外，中国单一制的结构使中国的制度体系呈现出垂直统一、横向兼容的总体性特征。这种结构充分保证了中国制度的属性优势有效嵌入到各层级制度的设计之中。使治理政策能够上行下效，最大程度地规避西方国家出现的地方与中央对抗、部门相互掣肘、推诿扯皮的结构性冲突，实现“全国一盘棋”的大格局。最后，中国共产党坚持把人民为中心作为一切工作的出发点和落脚点。坚持把党治国理政的战略安排和时代要求与人民的现实需要紧密结合起来，有利于提高民族凝聚力，集中力量办大事。为提升乡村治理效能、平衡城乡发展，实现向乡村振兴的平稳过渡提供助力。

2 新阶段提升乡村治理效能的现实制约

“小康不小康，关键看老乡”。农村是检验全面建成小康社会成果的关键。当前，中国的减贫事业面临的主要矛盾是夯实全面脱贫成果的目标与脱贫人口返贫的威胁之间的矛盾。要消解矛盾，实现减贫的可持续，就必须增强已脱贫人口的自主脱贫的能力。尤其是依靠政策扶持和社会保障兜底等综合举措实现脱贫的人口。因此，要推动乡村振兴战略的实施，提升乡村治理效能，就要认清治理过程中可能面临的困难与风险。

2.1 乡村治理体系建设与现实需要之间的差距

乡村治理是国家治理中基层治理的重要内容。完善乡村治理体系建设有利于推动乡村治理手段的法制化、规范化发展。加强乡村治理体系建设包括加强农村基层组织体系建设、村民信法、遵法、守法的行为体系建设和乡村产业发展的体系建设等内容。当前乡村治理体系中存在的不足一定程度上影响了乡村治理效能的提升。

首先，基层组织体系建设不完善。农村基层党组织在推动巩固脱贫攻坚成果向乡村振兴平稳过渡的过程中扮演着非常关键的角色。基层党组织的横向覆盖范围不够广、纵向延伸不彻底不深入，党总揽全局、协调各方的能力就会被削弱。推动乡村事业的规划和发展工作就可能面临低效甚至停滞。其次，当前乡村地区的法制体系功能虚化。乡村地区尤其是偏远地区，受村民文化水平和当地文化习俗等因素影响，村民法律意识淡泊。乡村法制治理体系无法发挥作用，一定程度上给乡村治理工作增加了难度。最后，乡村产业发展体系还不完善。实现乡村振兴的关键在产业。当前乡村地区产业的转型和升级存在动力不足、结构不合理等问题。产业分散，创新性不够、产业经营模式落后等因素导致一些脱贫产业在市场竞争中缺少长期性优势，距离达到产业振兴的标准还存在较大差距。

2.2 制度化建设程度与治理水平的差距

提升治理效能的前提和基础是制度建设。乡村制度建设的程度与水平是影响乡村治理水平现代化的重要因素。

首先，各基层政府部门的制度化建设缺乏统一的标准，同一制度的建设程度存在差异。这使得在宏大的制度设计背景下，基层制度化建设呈现出一种零散的、脱节的、不平衡的、相互矛盾的特征，不利于乡村治理效能的提升。其次，在制度制定的过程中，制度呈现出“单向性”的特点。一些制度的设计未能深入群众，使制定出来的制度具有明显的规范性、约束性和封闭性。这种用管理的思维推动制度化建设的方式违背了制度设计的初衷，达不到制度设计的理想效果。一定程度上影响制度化建设水平及乡村治理效能的提升。最后，制度万能化，人的主体作用被忽略。决策者在制度制定的过程中考虑不够充分，使制度各项条款比较空泛，对细节性问题的处理缺乏针对性，对于特殊的问题处理缺乏精准性，介于人的主体性差异，对制度的偏差认识会给制度中期的执行、后期的反馈监督等环节带来消极影响。更在深层次上抑制了制度现代化的进程以及乡村治理能力的提高。

2.3 乡村治理主体能力与治理需要的差距

新时代，随着乡村建设工作的进一步深入，乡村发展结构逐渐走向多元。治理对象的多元化和治理内容的复杂化对治理主体提出了更高的要求。

首先，农民参与“村民自治”的能力还不够高。受地区经济发展水平等因素的影响，村民文化水平普遍不高，村民自主实现自我管理、自我教育、自我服务的难度较大。其次，治理主体的权责界定不够清晰。在实现向乡村振兴过度的过程中，不同治理主体的权责定位不清晰会对乡村治理的工作效能产生消极影响。最后，由于一些乡村地区基础设施还不够完善，发展机会少。优秀人才大量外流，导致治理主体总体素质水平有所欠缺。面对近年来全国各地涌出的“网格化管理”“新公共服务”等新的治理范式，在相对落后的农村地区明显存在专职人力资源不足、专业化水平低、资源整合能力不足等问题，对提升乡村治理方法的科学性、创新性，实现乡村治理手段的现代化具有阻碍作用。

3 新阶段提升乡村治理效能的实践路径

通过对当下乡村现代化发展所面临的诸多困难与挑战进行分析，新阶段要提升乡村治理效能就必须把坚持党的领导作为乡村振兴的政治保障，以推动制度创新作为提升乡村治理效能的制度保障。实现理论与实践相统一、主体与客体相统一，从而实现提高乡村治理效能的理想目标。

3.1 完善乡村治理体系建设，化制度优势为兴乡富民的治理效能

乡村治理是国家治理的基础。完善乡村治理体系、提升乡村治理效能，推动农村发展是实现乡村振兴的必要前提。加强农村基层党组织建设、法制体系建设和产业发展体系建设是完善乡村治理体系建设的重要内容。

首先，要深化基层党组织建设。提升党的战斗力和堡垒作用，不断提升治理效能。党的领导作用需要依赖一定的载体来实现，也就是各级党组织。加强党的基层组织建设，扩大党组织横向覆盖的同时，把党的支部建立到农村，打通党与社会最底层的沟通渠道。有利于解决实际问题，实现农业农村现代化。其次，要不断加强和完善农村法制体系建设。村民和村干部应共同学习相关法律知识，提高个人法律修养。通过培养村民的制度意识，增强制度的刚性约束力。最后，构建完善的产业发展体系。要注重产业的长期效益就必须在产业及产业经营模式上融入新元素，发展特色产业。科学规划产业结构、扩大产业市场，以增强产业的市场竞争力，进一步化乡村治理的制度优势为富民兴乡的治理效能。

3.2 推动制度创新，加强乡村治理效能的制度保障

首先，坚持顶层设计与加强制度创新相结合。顶层设计是国家层面对制度进行的大方向的定位。要使制度建设更接地气，就需要在制度推进的过程中把顶层建设和基层创新相结合。村干部要加强自身素质，学习国家大政方针的深刻内涵。使顶层设计与基层创新充分结合起来，从根本上助推乡村治理现代化的进程。

其次，协调推进与重点突破相结合。要克服制度建设中分散性问题，必然要加强制度间的整体性、系统性，消除制度交流的障碍与盲点。在整体推进制度建设的过程中，抓好主要矛盾，以重点领域的制度推进影响和带动其他方面制度的推进，强化制度之间的联系，为制度推进提供新思路。

最后，开放互动与约束激励相结合。树立动态思维，打破制度的封闭性和单向性。疏通民众参与的路径，使制度具有约束指导作用的同时又能最大限度地体现民意。提高制度的科学性，进而推动治理能力现代化。

3.3 提升治理主体的治理能力，高效深化巩固治理成果

制度的生命力在于执行，而执行的最终效果在于执行主体。推动治理主体结构改革，提升治理主体自身能力建设和强化村民制度意识是提升乡村治理效能的重要一环。

首先，开展村民学习，提升村民的文化素养。设立文化阵地，主动提供学习场所。切实地保障和满足村民的文化生活需要，以提高村民自治的水平。其次，要健全切实有效的制度执行机制，明确各方责任，形成制度执行的强大动力。加强对制度执行后续的监督，坚持有责必问、问责必严，以强化制度执行。最后，要坚持重视人才。人才是乡村工作中起核心作用的要素。要积极把培育人才、引进人才相结合。建立留住人才的激励机制，为乡村振兴提供坚实的人才支撑和智力保障。