新形势下土地管理与经济发展新常态探讨

文／黄萌莎 邹城市土地储备和规划事务中心 山东邹城 273500

引言：

土地资源是人类赖以生存和进行各类生产活动的重要基础，也是最宝贵的自然资源之一。在现代社会经济建设发展中，科学使用土地管理，既可以保障粮食安全，又可以保障生态环境与经济友好发展，推动国家建设和经济持续发展。因此，加强土地管理具有显著的价值意义。但是，随着我国经济的快速发展，各地区土地供求矛盾不断激烈，一定程度上制约了经济发展，且出现了一系列的土地利用不合理现象，使得土地经济持续发展受到巨大的阻碍，不利于国民经济高质量发展。因此，为适应经济发展新常态，推动社会经济和生态环境友好发展，保障人们高质量生活，应对土地管理工作引起重视，并要结合实际来探寻多元化的土地管理措施，切实提高土地管理水平，为国民经济高质量发展提供支持。

1、新形势土地管理的必要性概述

1.1 遏制耕地“非农化”，防止耕地“非粮化”，满足人类生存的基本需求

近年来，我国城镇化和工业化速度不断加快，使得耕地占用压力和保有需求逐年增大。而随着人们经济收入水平的提高和人口数量的急剧增加，使得人们对农产品的需求呈现快速增长的良好态势，使得中国粮食安全问题的解决迫在眉睫。为避免城镇化进程中出现粮食危机，满足人类生存的基本需求，我国制定并严格实施耕地保护制度、耕地占补平衡制度、耕地红线制度等，旨在保障耕地满足我国粮食安全生产需求。因此，在经济发展新常态背景下，加强土地管理至关重要，是协调经济发展、社会建设和粮食安全三者关系的重要举措，决定了土地管理是十分有必要的一项重要工作。

1.2 推动国民经济健康发展

当前，在现代化建设发展过程中，部分中小型城市由于定位错误，过度推崇超一线城市建设目标，使得城市用地面积已脱离实际需求的规模增长。当前，我国土地城镇化和人口城镇化的速度相差甚大。首先，过度的土地城镇化使得农业耕地不断减少，务农人数也大量减少，农村人口转移到城镇务工，使得留守农耕的劳动力和耕地质量不断下降，部分地区甚至出现了弃耕、荒地等不良现象，使得土地资源浪费严重，不利于当地经济的进一步发展。其次，大量耕地被工业、商业等建设用地占用，但是土地补偿可谓是少之又少。部分失去土地的农民由于缺乏技能，又不能进行正常的务农活动，使得其缺乏稳定、长期的经济来源，导致其生活质量难以维持。因此，在经济发展新常态背景下，政府加强土地管理，不断优化和完善征地补偿标准，维护农民合法权益，对推动国民经济健康发展，及保障民众生活质量起到重要的保障作用。因此，加强土地管理是十分有必要的。

1.3 保障生态安全的现实要求

经济发展新常态下，加强土地管理是保障生态安全的现实要求。首先，维护资源安全的现实需求。在经济可持续发展过程中，土地的重要作用是不言而喻的。土地资源开发利用不合理，不仅会导致土壤结构本身遭到严重的破坏，还会导致土地质量和生产力大幅度降低。而对土地资源实施有效管理工作，可以保护土地资源不被破坏，使得其可以实现开发利用的可持续性，对维护资源安全大有裨益。其次，维护生态环境安全。现阶段，由于土地开发利用不合理造成土地沙漠化、流失等问题日渐严重，使得我国生态环境质量不断下降，甚至威胁我国生命安全和经济发展的可持续性。为提高农业产品，绝大部分农民加大农业生产规模，超标、超量使用化肥农药，使得土壤出现了严重的污染问题。一些有害物质通过食物链富集，对整个生态系统构成了威胁。部分地区为了眼前利益，不惜违规占用农林牧用地，不仅浪费了大量的土地资源，还导致生态环境遭到严重破坏，不利于社会经济和生态环境的友好、可持续发展。而加强土地管理，通过不断优化和完善土地管理体系，推进集约、节约用地模式，保护生态环境，可以实现生态环境安全、可持续发展。

2、经济发展新常态下土地管理现状问题分析

经济发展新常态下，加强土地管理至关重要。但是，由于一系列因素而导致土地管理形势不容乐观，总结其问题包括以下几点：

2.1 人均耕地面积少

在城镇化、工业化进程加快的背景下，我国耕地面积持续减少。同时，由于我国人口数量规模极大，使得我国人均耕地面积远远少于世界人均耕地面积。因此，我国在城镇化进程推进前，土地形势就相对严峻，外加近年来城镇建设、工业建设等用地大量占用耕地资源，使得我国耕地面积大幅度降低，同时，我国人口数量稳步增长，使得我国人均耕地面积不断减少，迫切要求加强土地管理，以此满足我国生产生活需求和粮食安全。

2.2 城乡土地粗放式管理

农村土地管理是土地管理工作的核心构成，但是，由于城镇化因素，导致大量农村人口迁移，使得农村青壮年人力资源严重匮乏，外加农村自然条件落后，交通、信息等基础设施建设不完善，使得农村土地规划开发或者是集约经营都难以取得理想的实施效果，即使国家强制性要求做规划，绝大部分也是照搬先进地方的经验和图纸，与当地实际情况不符，导致实际规划缺乏可行性，这种粗放式的土地管理，难以提高农村土地资源利用率。

从城市土地管理角度来看，城市建设虽然进行了系统规划，并且取得了良好的成效，但是可以发现部分城市周边的城中村土地管理缺乏规范性，如城市规模的快速扩张，使得出现了大量闲置土地和利用率不高的土地，还需要做好集约经营管理工作，才能持续提高土地资源利用率，满足于新常态经济发展的基本需求。

2.3 农村资源要素难以转化为经济要素

经济发展的前提是各类资源要素顺利转化为经济要素。但是，在当前土地管理中，出现了农村资源要素难以转化为经济要素的实际问题，主要体现在产业发展需要大量的建设用地，但是我国中西部地区的各类建设用地规模偏小，难以满足地方产业发展对建设用地的基本需求。同时，部分农村的青壮年外出务工现象十分普遍，导致大量农村宅基地被荒弃。此外，农村土地流转、土地承包等制度建设不完善，且缺乏灵活性，使得农村资源要素难以转化为经济要素，进而影响当地经济的进一步发展。

3、经济发展新常态下土地管理难以适应新形势要求的主要原因分析

3.1 耕地管理缺失规范性

部分地方政府在经济发展战略制定时，由于对经济发展新常态缺乏深刻的认知，过度依赖土地财政，并且受到政绩、经济发展指标等影响，使得其一味强调经济效益最大化目标，出现了严重的占用耕地、大搞建设的不良现象，进而使得耕地面积大量被各类建设用地所占用。同时，部分农民在当前市场环境中，为提高土地产出效益，不惜过量施加肥料和药物，使得土壤结构遭到严重的破坏，甚至是不可逆转的破坏，降低了土地的长久效益。此外，自然资源管理部门和农业发展部门忽视了对农民的技术指导，使得农民在土地开发利用时，难以提高土地利用的科技含量，进而使得其用地模式难以适应土地经济发展新常态，降低了耕地产出效益。当前，国家虽然出台大量优惠政策，且对农民种地进行补贴，但是没有对废弃耕地的处罚没有进行硬性规定，使得耕地保护工作口号大，但是实际落实力度不够，使得耕地效益难以提高，进而极易引发土地资源浪费、土地资源占用等严重的土地资源问题，最终会使得土地管理难以适应经济发展新常态。

3.2 城乡土地集约经营利用意识薄弱

在城市规划建设时，往往会出现土地效益和经济效益的矛盾问题，地方政府则会优先考虑经济效益。而自然资源管理部门是地方政府领导下的职能部门，在地方政府做出决策之后，往往是绝对服从于地方政府的管理，主动忽视土地管理集约经营，使得土地问题更加严重，不利于土地效益的增长。此外，在农村地区，绝大部分村干部缺乏土地管理和集约利用的知识，往往是上行下效，严格按照上级要求进行土地开发利用。不仅如此，农村干部严重缺乏土地规划和集约利用意识，过度重视眼前利益，而忽视了长远效益，导致土地集约利用效果甚微。因此，当前城乡土地集约利用意识薄弱和落实效果差是土地问题的主要成因之一。

3.3 土地管理工作缺乏效果

经济发展进入到新常态，对土地管理工作提出了新的要求。但是，在新形势土地管理工作中，原有的土地流转制度、土地征收制度等并没有与时俱进地调整和完善，使得实际的土地管理工作缺乏有效指导，直接使得土地管理缺乏效果，难以适应当前新常态经济发展需求。因此，土地管理工作改革创新任重道远，需要相关部门及相关人员加强相关领域的研究，才能使得土地管理与经济发展新常态相适应。

4、经济发展新常态下优化新形势土地管理的有效方法分析

4.1 多元主体协同强化耕地保护

多元主体协同强化耕地保护，具体工作方法如下：首先，充分发挥制度约束作用，加强制度建设。在实践中，农村耕地保护工作取得理想效果的关键是从制度上提供保护，做到赏罚分明，针对耕地荒弃的农户，需要恢复农业税，按照实际来收入一定的农业税，通过此方式，激励农户参与耕地活动；而针对不弃耕的农户，除了原本的耕地补贴，还要补发一定数额的耕地保护激励资金，充分利用经济、制度的激励与约束作用，不断强化农村耕地保护工作效果。同时，充分发挥市场配置资源的决定性作用，强化耕地保护主体责任，实现耕地保护与社会经济、生态文明、可持续发展等统筹发展。其次，坚持改革创新。如在耕地保护中大力推进QC 管理模式，以此调动耕地保护工作人员积极性，同时突出问题导向，根据问题建立闭环系统，加强QC 研究，使得农民可以从耕地保护中获得一定的效益。同时，根据耕地保护成果，给予相关工作者一定的奖励，形成良好的耕地保护工作氛围，以此增强相关人员主动保护耕地的意愿和能力，确保土地质量和数量。再者，大力发展智慧农业。在现代科技发展支持下，农业耕地保护中推广先进技术手段，可以对土地资源实现智能化管理，具体是充分利用现代物联网、大数据、3S 技术等先进技术，对农业实施远程可视化精准控制，可以最大限度挖掘耕地潜力，有效提高耕地效益。最后，大力发展农业经济。在农业耕地保护中，只有有机结合农业经济和土地经济，才能实现共赢，如在价格机制允许的情况下，适当调高粮食交易价格，使得粮户从中获得一定的经济效益，增强其参与耕地保护的意愿；大力发展农业产业，国家需要按照区域实际来加大必要的资金投入，并给予最大程度的技术支持，使得农业经济发展具有一定的政策、资金和技术优势，才能将耕地保护与农业经济效益紧密联系在一起，使得耕地保护成为农民自觉的一项行动。

4.2 加强土地集约利用管理

经济新常态下，土地集约利用管理应创新思路，并落实新举措。在实践中，土地集约利用管理的创新发展应从以下方面采取有效措施：首先，坚持节约用地。统筹利用存量和新建设用地，严格控制增量，提高土地利用效率，实施建设用地总量和强度双向控制，切实提高土地集约利用效率，以实现开发最少量的土地来满足经济建设可持续发展的基本需求，实现土地资源和经济协调、可持续发展。其次，坚持统筹协调管理。面对土地管理新形势要求，在政策制度执行过程中，应采用政策与控制相结合的运行模式，整合市场政策工具和自愿性工具，甚至要考虑推广更多的组合模式来支撑政策创新，推动集约用地工作实现进一步发展。再者建立健全土地集约利用调查评价和监测机制。在实践中，国家需要围绕土地开发利用及现状，建立健全土地集约利用监测制度、耕地质量评价制度、耕地产能评价知道、土地集约利用评价方法、土地集约利用评价指标等，定期对全国耕地质量和产能进行全面评价，且要通过多种形式来公布评价结果。同时，在城乡土地集约利用过程中，还要定期开展城乡土地集约开发利用专项检查工作，层层落实城乡土地集约利用管控责任，有效提高城乡土地集约利用水平，为城乡土地可持续发展奠定良好的基础，以此适应新常态下经济发展的基本需求。最后，加强交流。在土地集约利用过程中，充分发挥市场机制和经济手段的调控工作，大力推广节地技术、节地模式等，调动各类用地主体参与土地管理的积极性，使得全国土地集约利用工作互通有无，相互促进，才能整体提高土地集约利用水平，实现土地资源可持续发展目的，以此为经济发展持续提供强大的动力。

4.3 加强土地管理信息化建设，提高管理工作成效

土地管理是一项系统且复杂的综合性过程。尤其在经济发展新常态背景下，土地管理工作面临的问题更多。为适应经济发展新常态，解决土地资源短缺问题，不断提高土地利用率和效益，对新形势下土地管理工作提出了更高的要求。因此，在土地管理过程中，应注重现代先进技术手段的有效使用，如现代物联网技术、大数据技术、3S 技术等先进技术的继承使用，可以实现对土地空间信息的全面、准确收集，并可以展开自动化的有效处理及更新。在土地管理工作中，3S 技术应用已经展现出显著的效能，具有广阔的应用前景，值得相关人员展开更深入的研究工作。此外在大数据时代，在土地管理工作中融入云计算等技术，具有一定的必要性和重要性。在土地相关计算工作中导入无限制的数据，可以保证计算数据的完整性和准确性，进而可以为土地管理提供精准数据服务，对提高土地管理水平大有裨益。而在传统土地管理模式中，由于计算数据本身存在一定的误差，使得绝大部分情况下，无法精准处理土地问题，而土地调查、地籍调查等工作，都牵涉大量的数据内容，一旦数据精准度、完整性都难以保证，会对土地管理质量产生不可忽视的影响。而大数据技术应用不仅保障了数据安全和数据处理精度，还可以通过云管理模式进行数据存档，保证数据安全、永久存储，有利于提高土地管理质量和效率，从而可以为经济发展提供强劲动力。

结语：

综上所述，当前我国经济发展呈现良好的态势，对土地资源的需求不断增加。但是，长期以来的粗放式管理，使得我国土地资源出现了严重浪费现象，不利于土地资源和经济的友好、可持续发展。因此，为适应经济发展新常态，新形势下的土地管理工作需要主动革新工作方法，要求相关部门及工作人员深刻认识到土地管理的重要性和必要性，从土地管理工作现状问题入手，在探明土地管理工作问题成因的基础上，积极从耕地保护、土地集约利用管理等方面入手，并要加强土地管理信息化建设，不断提高土地管理质量和效率，才能推动土地经济进一步发展，适应当前经济发展新常态。