浅析现阶段行政事业单位“三公经费”使用和管理

华 卉

（桐城市龙眠街道农村财政服务中心，安徽 桐城 231400）

随着行政管理体制的变革，公民社会意识的不断觉醒，公众越来越关注纳税人的钱用于何处，其中“三公”经费一直是关注的热点。三公经费在一定程度上体现了政府的公权力。基于此，本文针对现阶段行政事业单位“三公经费”使用和管理工作展开相关研究，以供参考。

一、“三公经费”的特征

第一，公共性。国家财政部门的财政拨款是行政事业单位“三公经费”的主要来源，而国家财政部门的主要收入来源是税收，因此从本质上来说，社会公众的纳税是“三公经费”的主要来源，即“三公经费”具有一定的公共性质。鉴于此，行政事业单位在对“三公经费”进行使用与管理时，必须保证以“履行单位职能”为原则，公务车辆的使用必须以履行公务为前提、公务接待费用必须应用于持有加盖公章接待公函的人员接待；公务出国（境）费用必须应用于因公出国（境）的相关事宜上。

第二，行政性。所谓行政性，是指行政事业单位“三公经费”的使用人与使用对象必须是财政部规定范围内的国家行政事业单位、各级政府部门的工作人员，不可应用于私人。

第三，公开性。自国务院办公厅颁布了《当前政府信息公开重点工作安排》系列文件后（以下简称文件），我国政府信息公开制度得以推广。在文件中，明确规定了九项行政事业单位必须主动、详细公开的重点内容，其中第二条就明确“行政事业单位需公开三公经费及财政预算决算”。因此，相比于行政事业单位财务报表中的其他内容来说，“三公经费”具有较强的公开性，属于国家明确要求公开的政府信息项目。

二、“三公经费”使用和管理现状分析

以往，人们提到“三公”经费往往联想到公款吃喝、公费旅游的问题。2010年政府工作报告对“三公”经费改革做了初步部署，以及八项规定的落实和只减不增的要求，三公经费减少已成为总体趋势。最近中央部门集体晒出收支明白账，中央本级支出继续负增长，切实加强“三公”经费管理，带头“过紧日子”算“明白账”。行政事业单位的“三公经费”问题只是一个表面现象，追根到底，造成此类问题的原因在于行政事业单位内部缺乏足够的自我约束力。对于此，一味追求“三公”经费数据的下降路就走窄了，“三公”经费的使用和管理还需要不断摸索。

三、“三公经费”使用和管理现状中存在的问题

（一）“三公经费”使用和管理制度不规范

近年来，国家先后出台了《机关事务管理条例》《党政机关厉行节约反对浪费条例》《党政机关国内公务接待管理规定》《党政机关公务用车管理办法》等行政法规，“三公”经费的管理朝着法治化的方向不断迈进。但一直没有一部基础性和纲领性的文件系来统阐述“三公”经费。许多单位仅仅照葫芦画瓢制定相关文件，没有广泛征求意见，以致文件可执行性降低。行政事业单位的内控制度很多是流于形式，一方面缺乏可操作的管理制度，另一方面限于条件未落实相关要求，内控的缺失在一定程度上给“三公”经费管理埋下了隐患，如：已领取公务交通补贴的情况下，违规使用公务用车；公务接待管理中，不严格遵守人数限制性规定等情况。

（二）“三公经费”的监督体系不完善

对于“三公”经费的监督可以分为内部监督和外部监督。内部监督主要是内部审计机构。行政事业单位的内部审计机构缺少独立性，会受到来自上下级单位不同程度的影响，从而降低内部审计效率。外部监督主要有三方面，一是财政审计部门，二是独立的第三方审计，三是人民代表大会或者公民。财政审计部门人力有限，一般着重在三公经费的数据是否下降。从以往的经验看，行政事业单位一般都不会任命专业的审计机构检查“三公”经费支出；人民代表大会及其代表在审查政府“钱袋子”时，受限于监督渠道和工作流程，以及实际提交的具体文案，在判断“三公”经费的合理性上时会感到云里雾里。

（三）“三公经费”预算不合理

就目前实际情况来看，行政事业单位财政部门内部并没有制定一个统一、规范的“三公经费”预算编制标准。为落实“过紧日子”要求和“只减不增”的原则，各单位以去年年终决算数下降一定比率作为当年三公经费预算。这种编制方法既简单又与上级精神一致，但是这与政府的零基预算的要求不相符，也与内控制度的要求不相适应，可能会出现，预算数据总体在减少但仍然存在浪费的情况。而片面地追求数据的下降，不仅没有考虑自身的工作职能及人员数量，也没有考虑到单位具体的业务和环境，如公车维修大小年之分，世界大赛隔几年举办等都会导致预算的周期性增加或减少。

（四）“三公经费”管理没有统一的标准，信息公开不透明

通常情况下，行政事业单位对于“三公经费”的理解，包括公务用车的运行及维护费用、公务接待所需费用、以及公务人员因公出国出（境）所需费用。当前“三公”经费内涵界定依然过于笼统，财务人员处理相关支出依据每年的《政府收支分类科目》说明和自己的经验，这必然导致“三公”经费支出缺乏统一的标准。那纳税人的钱多花少花乱花还是不该花，也就说不清楚。“三公”经费公开内容从一开始的粗线条，只列出了每个大项费用的总支出；到现阶段公开内容包括支出综合及附注说明，部分单位具体到多少批次，多少人次，甚至是具体的项目。这样的进步的确值得肯定，但远远不够。

四、优化“三公经费”使用与管理的具体措施

（一）提升“三公经费”使用与管理制度规范性

在行政事业单位运行过程中，“三公经费”是一项重要且基础的保障。应该加快出台一部统领性的、基础性的文件，在政府体制改革下，体现公共机构的示范引领作用。行政事业单位应结合各地区实际发展情况，广泛吸纳群众意见，对现有“三公经费”使用与管理制度进行优化，提升其合法合规性。行政事业单位应参照《行政事业单位内部控制规则（试行）》，结合本单位具体情况，实事求是地制定相关政策，设计内部控制流程，做好事前控制。结合目前实行的“公务卡”结算制度，严格执行公务卡强制结算目录，提高政府支出透明度，准确掌握“三公”经费使用情况，加强公共财政管理及监督。

（二）提升“三公经费”监管体系约束性

首先，行政事业单位应提升内控制度的监管性，在内控制度的约束下，保证内部审计部门的权威性，明确各个部门职责，保证经费的支出在标准和支出范围内，出现问题时能够及时找到原因。其次，要做好财政审计部门的监督。行政事业单位财政审计部门应以不定期、不定项的方式，对“三公经费”的使用与管理情况进行抽查，保证对于“三公经费”监管约束的合理性与公平性。再次，对于“三公”经费有异常的单位，应聘请专业的第三方机构进行审计，找出原因，杜绝铺张浪费的不良现象。最后作为直接监督主体的人民代表大会及公众，应积极行使自己的权利，适当地“较真”，督促“三公”经费公开更加细致透明。

（三）做好预算管理工作

预算是财政支出的基石，想要压缩“三公”经费，并且把每笔资金都花在刀刃上，就要重视预算，强化零基预算在预算编制中的作用。政府部门应该确保预算一目了然，使人大部门能够客观地评价预算编制及执行结果。编制预算时，要落实政府过紧日子的要求，厉行节约，从严控制“三公”经费开支。也要客观看待“三公”经费预算的升降，不能一刀切得以此考核政府绩效。“三公”经费的预算应该在市场化的规律下，保证政府职能的正常运转，应该有足够依据的编制，合理确定“三公”经费金额。以公务车辆的经费使用与管理为例，行政事业单位应在公务用车购置及使用经费预算时，对公务用车的保值率、保险费用、油耗、使用频率等等进行综合考量。

（四）建立统一的经费管理标准，推进经费使用信息公开制度

“三公”经费范围和边界应该有一个统一的界定，在进行财务报销与财务核算相关工作时，切忌仅凭财务人员的个人经验进行，避免不规范“三公经费”使用与管理行为的发生。有了明确的范围，各地区至少应该在本地区统一标准，比如公务接待费，有的执行70元/人，有的执行100元/人等情况。几个标准的同时存在，不仅让各单位核算不一致，还严重影响政府公信力。越公开越有利于监督。目前“三公”经费实际开支正逐步合理化，作为一种必要的公务支出，“三公”经费并不是越少越好，已成为社会共识。相关部门努力的方向，是将“三公”经费公开得更加细致，例如制定明确的“三公经费”使用与管理公示，需要注意的是，在制定公示内容时，不仅需要将“三公经费”的具体使用情况、时间进行公示，同时还需要注明“三公经费”使用与管理标准的依据、规定等等具体内容，才能使“三公经费”的使用与管理工作被大众所接受；只有公众监督到，才不会怀疑。

（五）建立定期风险评估机制

为了有效减少“三公经费”使用与管理中存在的风险，行政事业单位应建立健全、高效的定期风险评估机制，对行政事业单位内的“三公经费”使用与管理情况进行定期风险评估。行政事业单位可以组建一个由出纳、财务主管、分管财务领导、会计所组成的风险评估专项小组，以每季度、每半年、每年一次的频率对“三公经费”使用与管理情况进行风险评估。专项小组在开展“三公经费”使用与管理风险评估的过程中，应以量化评级的方式对“三公经费”使用与管理过程中可能面临风险的发生频率、后果程度进行评估，从而确定“三公经费”使用与管理风险控制的工作重点。例如，行政事业单位当年因公务出国（境）所差生的费用为零，那么对于“三公经费”使用与风险评估的工作重心就应放在公务车辆费用及公务接待费用上，针对这两项经费的使用与管理制定相应的控制活动。另外，专项小组还应在定期进行“三公经费”使用与管理风险评估后，将具体的评估结果以书面报告的形式上报行政事业单位领导，从而为行政事业单位领导制定接下来的“三公经费”使用与管理工作部署提供参考。

（六）严格执行“三公经费”审批制度

随着我国财政预算管理与监督体制的不断改革，财务制度已经较为成熟，对于行政事业单位的“三公经费”预算管理也提出了新的要求。为了使自身的“三公经费”使用与管理能够适应财务预算管理的需求变化，行政事业单位就需要严格执行“三公经费”的审批制度，提升内部财会人员的财务管理工作水平。第一，行政事业单位财会人员应具备较强的专业能力，对国家各项财政法规与行政事业单位内部的各项财政管理制度有较为扎实地掌握与较为全面的了解，尤其是针对“三公经费”的相关管理制度与管理方法。另外，行政事业单位财会人员还应在自身工作时保持“公平公正”的原则，在开展“三公经费”使用与管理的审批工作时，做到“不徇私”“不舞弊”，严格遵守“事前申请”“事后审批”的“三公经费”使用与管理审批制度。无论是对于同级同事，还是上级领导，行政事业单位财会人员在执行“三公经费”审批制度时，都需要指出三公经费手续、文件中的不足之处，待其将相关手续、文件补齐后，才予以报销。第二，严格把握经费支出标准。目前来看，大部分行政事业单位对“三公经费”的使用与管理没有明确的经费支出标准，除了在公务接待费用项目上有明确的人均标准外，在其他项目上并没有实行人均数字标准控制。行政事业单位财会人员应制定明确的“三公经费”审批权限与经费控制标准，切忌因“三公经费”明细科目较多而不进行人均控制。同时，在审批过程中，应秉承经济适用性原则，促进“三公经费”使用与管理工作的顺利开展。

（七）建立内部控制信息平台

为了进一步提高行政事业单位“三公经费”使用与管理工作的信息化程度，加强行政单位全面的内部控制参与度，行政事业单位可以建立内部控制信息平台，使“三公经费”使用与管理工作更加程序化与透明化。在内部控制信息平台中，行政事业单位可以将各项财务制度与财务流程都录入到其中，并为行政事业单位内部的全体人员赋予相应的“三公经费”查询权限与报销权限，同时赋予行政事业单位财会人员相应的线上审批权限。当行政事业单位内部有人员因公需要进行“三公费用”的报销时，可以将因公务所产生的各种费用凭证提交给财会人员，财会人员会将所有凭证上传至内部控制信息平台中，生成相应的电子凭证，该电子凭证具有公开性，可供行政事业单位内部全体人员查询，有利于提升行政事业单位“三公经费”使用与管理的内部监督性，有效避免个别人员在“三公经费”使用与管理问题上出现造假行为。

（八）完善内部控制绩效考核体系

建立完善的内部控制绩效考核体系是提升行政事业单位“三公经费”使用与管理工作质量的有效手段之一。通过完善的内部控制绩效考核体系，可以促使行政事业单位内部人员自觉提高自我监督意识与自我约束意识。在建立“三公经费”内部控制绩效考核体系时，应将以下指标作为主要考核标准，第一，是否存在违规报销情况；第二，是否存在未使用公务卡而使用现金支付情况；第三，是否存在未执行“事前申请、事后审批”制度；第三，使用公务车辆前是否签署用车申请等。在建立“三公经费”内部控制绩效考核体系后，还应将职工年度绩效考核评价与“三公经费”内部控制绩效考核结果挂钩，对于严格遵守“三公经费”内部控制相关规定的职工，予以一定的奖励；对于未遵守“三公经费”内部控制相关规定的职工，对其进行相应处罚，彻底打消行政事业单位全体人员的乱用、滥用“三公经费”行为。

五、结束语

综上所述，在本届政府“只减不增”的承诺下，虽然现阶段“三公”经费整体呈下降趋势，较以前年度热度有所下降，但是行政事业单位经费管理不严的问题依然存在。加快引领性文件的制定，积极做出“三公”经费说明解释，统一支出标准，加强预算管理，信息公开更加透明，完善各个维度的监督，才能提升财政资金的使用效益，打消公众疑虑，做到节用裕民。