新形势下美国对华科技竞争战略的特点、走向与应对——基于美国重点智库报告的分析

于潇宇

(中国宏观经济研究院产业经济与技术经济研究所，北京 100038)

当前，世界正经历百年未有之大变局，科技竞争日益成为中美战略博弈的焦点，其未来走向备受瞩目。自拜登就任美国总统以来，中美科技竞争呈现出新的形势，新一届美国政府更加重视科技创新发展，不仅在定位上将中国视为“战略竞争对手”，而且在高技术领域升级竞争策略，采用“选择性脱钩”等新举措，试图对中国进行防范和遏制。2021年6月，美国国会参议院通过《2021年美国创新与竞争法案》，授权美国政府在未来5年内投入千亿美元级规模的资金用于科技创新。可以预见，未来中美在科技创新领域的竞争合作态势会更加复杂。因此，有必要分析美国新一届政府对华科技竞争的战略特点以及政策走向。鉴于美国智库在美国政府对华科技竞争政策制定中的巨大影响力，本文选取了7家美国顶尖智库的12份相关研究报告并进行了综合分析，总结梳理了美方对华科技竞争战略的四大基本特点以及3点政策走向，并提出5点应对建议。文章对更精准把握中美科技竞争趋势、科学稳妥地制定应对策略、争取掌握国际博弈主动权等具有一定的理论和现实意义。

1 拜登政府对华科技战略的基本特点分析

拜登政府的对华战略脱胎于奥巴马的“接触政策”和特朗普的“冷战对抗”，战略语境从“新冷战”转向“竞争性共存”，试图在所谓“不脱钩”“不冷战”的基调下，在其任期内阻止“中国超越美国”，形成了“选择性接触、选择性竞争、选择性对抗”的基本模式。从对华团队的人员构成看，特朗普时期以对华鹰派为主，在外交上奉行“孤立主义”，对中国大打贸易战、大搞极限施压；而拜登政府的核心成员以建制派精英为主，代表着全球化和自由贸易的受益者，多数认同“多边、自由、规则、竞争”等价值观。从拜登的个人背景看，其亲历中美建交40余载，既是“接触政策”的执行者，也是亚太再平衡战略的制定者及执行者，具备丰富的外交经验和沉稳的政治性格，难以认同对华“全政府”模式的战略打压。结合过往发表的言论和文章，内阁成员中，布林肯、珍妮特·耶伦、沙利文等人均不赞成脱钩，主张“联合盟友”对华施压；而坎贝尔和罗森伯格等对华核心智囊虽态度强硬，但也注重“规则和竞争”，不主张对华采取冒进手段。总体来看，拜登政府的对华科技战略总体呈现如下几方面特点。

1.1 追求“美国领先”

在战略竞争理念上，相较于压制中国科技发展，拜登政府更关注提升美国自身的竞争优势。2020年10月，拜登在接受采访时表示，现阶段中国“不是美国最大的威胁，而是最大的竞争者（competitor）”。这一表述既否定了特朗普将中国视为“对手”（rival）或“敌人”（adversary）的论断，也与奥巴马一般性“伙伴”（partner）定位有明显区别。相较于特朗普大部分时期施行的“遏制型”战略，拜登更倾向于“自强型”战略，即强调在竞争中挖掘自身优势，通过改善自身的不足、持续的改革和投入来保持相对优势。在2021年3月举办的首场记者会上，拜登称在任期内“绝不会允许中国超越美国成为世界头号强国”，并强调“为确保美国在研究领域的竞争力，将扩大对生物技术、量子计算、人工智能等新兴技术领域的投资，并将研发支出占GDP的比重从0.7%提升到2%，以确保美国在世界最大的两个经济体之间的竞争中取胜”。

1.2 重返多边体系

在对华遏制战略上，拜登政府将从单边施压转向多边围堵。拜登在竞选时曾多次表达，将采取有别于特朗普单边主义的做法，联合盟友共同应对中国挑战。2020年3月，拜登在发表的题为“美国为何必须再次领导世界”的文章中指出，美国将回归“以规则、制度为基础的国际秩序”“多边主义和自由贸易”“民主和开放社会”，具体包括重返《巴黎气候协定》和世界卫生组织、修补联盟体系和伙伴关系网络等。民主党党纲甚至直言“民主党将与盟国一道，发动世界上超过一半的经济体对抗中国，并尽可能从最强有力的位置进行谈判”。考虑到在奥巴马时期，美国曾意图通过“亚太再平衡战略”和“跨太平洋伙伴关系协定”（TPP）给中国施加多边压力，美国联合盟友对华科技施压可能是拜登任期内对华科技竞争做出的重大战略调整之一。

1.3 注重意识形态

在意识形态问题上，从某种程度看，建制派的拜登政府可能比特朗普走得更远。特朗普面对美国经济遭受疫情重创的困局，曾高调宣称对疫情“追责”，并将意识形态作为低成本掩盖其施政缺陷的一种舆论工具。但相较而言，民主党更多将捍卫民主价值理念本身当作一种目标，其党纲明确表示要“重新将价值观置于对外政策的中心位置”。拜登在竞选时曾多次公开指责特朗普在捍卫美国价值观上软弱无力。此外，拜登对科技价值观也十分重视，在竞选时提出的经济复苏计划包括打击中国贸易不正当行为的承诺。

1.4 聚焦有限目标

在对华科技战略目标上，不同于特朗普“全政府”对抗模式，拜登政府更加注重“关键目标”有效的战略竞争。特朗普执政时期全面升级了与中国的对抗，不但限制部分高新技术产品进出口、限制中国籍高技术领域人才出入境，而且禁止科技领域正常的企业资本并购行为，甚至严禁中美开展科学研究合作、拘禁华裔在美关键领域科技人才、严厉打击中国龙头科技企业等。但是民主党党纲批评特朗普对中国发起的贸易战“根本没有胜算”，最终损害了美国农民、制造商、工人和消费者的利益。因此，拜登政府的对华科技战略目标更加细腻，并非“一刀切”政策，而是更具理性和针对性。例如，在人员交流上，拜登曾承诺将废除特朗普任期内的多项移民政策，包括放宽工作签证H1-B，更加平等开放地对待外国留学生，以吸引全球高技能人才。

2 美国对华科技竞争战略的具体走向分析

在美国政府对华科技竞争政策制定过程中，美国智库发挥着巨大作用。尤其是拜登上台后，美国智库精英重返决策中心，充实了拜登对华智囊团队，其中仅来自战略与国际问题研究中心、布鲁金斯学会和新美国安全中心这三大智库的就达13人。在美国政府全方位调整对华科技政策的背景下，一批美国顶尖智库围绕对华科技竞争问题进行了全面深入的探讨，积极谋划对华竞争路线图。因此，详细梳理美国战略界的政策主张，可为研判拜登政府未来对华科技政策走向提供重要的依据。在综合考虑智库影响力等因素的基础上，本文重点选取了布鲁金斯学会、新美国安全中心、美国战略与国际研究中心、中国战略小组、中美科技关系工作小组、美国国家科学院、约翰霍普金斯大学等7家美国顶尖智库的12份相关政策报告并进行了综合分析。

总体来看，当前美国战略界在研究如何通过限制中国科技实力的发展来维持美国科技竞争力的问题上有较大重合区域。美国对华科技竞争战略的未来走向主要呈现三大方面，即以“小院高墙”为原则的技术保护、以“可控依赖”为目标的供应链脱钩和以“多边、标准、价值观”为手段的遏制打压。

2.1 以“小院高墙”为原则的技术保护

“小院高墙”概念最早源自军事领域。2018年 10月，“新美国”（New America）智库高级研究员萨姆·萨克斯首次将其运用到对华科技防御中，主张筛选与美国国家安全直接相关的特定技术和研究领域（即“小院”），同时采取更严密、更大力度的对华科技封锁（即“高墙”），而在非关键技术领域可以与中国合作。经过两年多的学界讨论、国会辩论，“小院高墙”策略最终得到了拜登团队的认可。

①多边针对性出口管制。中国面临美国政府联合盟友制定针对性管制措施的挑战。美国战略界建议“建立围堵和遏制中国的多边同盟，利用多边机制削弱和限制中国”。同时，中美科技关系工作小组的《应对中国挑战》报告认为，针对性的出口管制措施十分有必要，既可以为美国公司保留重要收入来源，还能减少中国追求本土化的动机。因此，未来美国政府可能放松对中国次高精尖技术、产品和芯片成品的出口限制，而对人工智能、半导体芯片等高精尖技术和设备的出口管制则可能进一步加强。

②关键领域投资审查。在特朗普执政期间，美国通过《外国投资和风险审查现代化法案》等，明显加强了外商投资限制，将美国外国投资委员会的审查权限扩大到对“关键技术”公司的“非被动、非控制性”投资，包括某些类型的风险投资。在拜登执政期间，美国可能进一步提高对中国企业在敏感行业，包括高科技行业、涉及国家安全等领域的并购审批条件。未来美国继“五眼联盟”之后，或联合加拿大、澳大利亚和英国建立新型国家技术实体管制机构，在外国投资审查、技术出口管制、研发、供应链政策等方面统一行动，给中国带来更大挑战。

③基础研究人员限制。在基础研究领域，美国或选择通过筛选和分类的方式加强敏感信息保护。美国国家科学院的报告《无尽的前沿：美国的下一个75年》指出，美国需要平衡好严格保护敏感信息的责任，特别是涉及国家安全研究的实验室。未来美国政府或遵循“小院高墙”的原则，与科学家一道对相关敏感技术领域进行分类，将核心部分从大学转移到诸如国家实验室等机构，且只允许审查合格的研究人员参与其中。因此，美国将严格审查中美联合研究项目和在美国进行技术转移的中国企业，这为中美两国在基础研究领域的合作带来更大阻碍。

2.2 以“可控依赖”为目标的供应链脱钩

当前，中美两国供应链紧密融合的局面被美国战略界视为对国家和经济安全构成“不可控战略风险”的因素。但鉴于中美全面脱钩“既不可行，也不有利”，拜登政府可能在关键环节上采取以供应链转移、替代为主的“针对性脱钩”措施，降低各领域对中国的依赖程度。

①供应链回流。在当前美国疫情加重的背景下，考虑到供应链“安全”和重振国内经济等因素，拜登政府可能优先推动医疗等特定产业供应链的回流，帮助美国部分关键企业将生产线回迁。还有智库建议，加快在依赖程度较高领域的技术研发和产业链转型，以从根本上降低对中国的依赖。例如：应加强美国基础配套设施建设，以更好地承接制造业回流；围绕进口和分销集装箱进行优化，并增加对铁路、卡车和港口的投资。

②供应链替代。在部分依赖中国的关键环节，未来美国可能采取供应链多元化方式部分替代中国供应链，在发展更多“盟友”的同时从中国手中夺取更多领域价值链中的更多份额，在出现供应中断时具备替代方案。在医药领域，美国可能与其他国家合作，如在制药原料药领域与印度合作；在电信领域，或与欧洲爱立信和诺基亚等加强合作，以更快地降低对中国的依赖程度。此外，针对劳动密集型领域，更多地采用墨西哥、印度、东南亚等美国“盟友和伙伴”国家的生产线，也被美国战略界视为重要选项。

2.3 以“多边、标准、价值观”为手段的遏制打压

在对华遏制策略上，美国战略界认为，美国与“盟友和伙伴”国家组成的全球关系网络是“中国所不具备的战略优势”。未来美国政府或在地缘政治、技术与创新、全球规则和规范、人权与公民社会等多方面联合盟友对中国进行施压。

①重塑盟友网络，共同对抗中国。在美国重塑盟友网络方面，中国的挑战主要来源于3个方面：一是“联欧制华”和“联日（韩）制华”。例如：美欧通过加强跨大西洋对话，减少对华依赖；美国联合日本和韩国对华施加更大压力等。二是围绕技术合作交流构建“九国联盟”“十二国论坛”等“新多边技术联盟”，就“研发下一代技术、确保供应链安全及其多样化、保护关键技术、制定国际标准和规范”等进行技术合作，以此孤立中国。三是利用“数字外交”，与中国周边的印度、印度尼西亚、越南、新加坡等结成联盟；并且支持印太地区的高质量基础设施项目、援助计划等，以对抗我国的“数字丝绸之路”。

②加强标准竞争，重建领导地位。美国战略界认为，未来需要推动自上而下由国家主导的标准制定方法，重建在全球技术标准制定方面的领导地位。一方面，未来美国可能加强高级别外交，利用全球标准制定的领导地位遏制中国。例如，通过召集或管理共识小组等方式，美国在制定全球标准方面将发挥更大的作用。另一方面，美国可能超前布局，加强对未来技术标准的竞争。例如，在5G领域，美国或通过政府采购的方式，加大对ORAN（开放无线网络）和VRAN（虚拟无线网络）技术标准的支持力度，为初创公司提供试验创新应用的机会。

③高举意识形态大旗，共同对华施压。未来中国可能面临美国政府在意识形态问题上的持续施压。一种可能是围绕所谓“不正当竞争”问题继续纠缠中国，并建议“联合对中国施加国际压力，使其遵守国家补贴政策的规定”，以此在全球市场上孤立中国；还有一种可能是继续借口所谓新疆人权问题、香港人权问题和数据隐私问题等对华施压。因此，未来中国需要防范拜登政府以不正当补贴、人权和数字安全等为由对中国科技企业的打击制裁。

3 中国应对的思路及建议

在美国重点智库的影响下，拜登政府的对华科技战略从“新冷战”转向“竞争性共存”，在所谓“不脱钩”“不冷战”的基调下，形成了“选择性接触、选择性竞争、选择性对抗”的基本态势。这一方面为中美战略共存增加了回旋余地，增大了竞争态势缓解的可能性；但另一方面，难以期望中美关系从“自由落体”转为“V型回升”，拜登政府将在修复同盟关系的基础上，以多边、规则、标准和价值观等为主要抓手，对中国在国有企业补贴、知识产权保护、强制技术转让以及市场准入与公平竞争环境等关键问题上，进行“组合拳”式打压。为此，中国既要放眼未来，更要放弃幻想，积极应对中美科技战略竞争，努力塑造中美长期共存的良性竞合关系，并及时洞悉国际局势走势，稳妥出招，理性应对。具体来看，本文给出以下几方面思路和建议。

3.1 聚焦关键优势方向，避实击虚重点突破

当前，中国破解美国封锁遏制并赢得博弈主动权的关键是要在部分基础研究和关键核心技术上具备足够的反制力量。面对美国以“小院高墙”等手段对我国核心技术进行封锁、围堵甚至遏制，我国须坚决放弃幻想，坚持发扬“两弹一星”“载人航天”精神，自力自强、自主创新，优先集中攻克一批有对等反制力的核心技术，扬长避短、避实击虚，以达到局部技术平衡、牵制与反制的效果。一是发挥我国社会主义制度集中力量办大事的制度优势，在半导体、人工智能、先进制造和材料科学技术、生物技术等关键领域，针对性部署一批重大科研项目，或在国家大基金中考虑增设专项业务投资基金，精准发力培育“杀手锏”技术，力争在局部领域形成“相互制约、相互威胁”的对等博弈格局。二是持续强化战略科技力量，加快国家实验室布局，整合、新建一批突破型、引领型的世界级大科学装置群，建设跨学科、大协作、高强度、综合性、集成一体化的共性技术研发平台，以科技资源超前布局抓住新技术的“战略窗口期”，推动战略性、前瞻性重大科学问题突破。三是依托市场规模、人力资源规模、信息基础设施等“长板优势”，激励企业加强终端产品开发，利用内需市场实现大范围应用推广，缩短新技术、新产品迭代周期，带动上游基础研究和关键技术突破。例如，在人工智能、芯片等新兴领域，应鼓励产生更多“独角兽”企业，支持阿里巴巴、小米等互联网公司开展针对自身垂直业务的平台建设与芯片研发等。此外，在发挥“长板优势”的基础上，也需具备“底线思维”，应尽快厘清“卡脖子”关键领域，并做好相应技术储备和应急预案，避免因部分产品断供而导致整条产业链瘫痪。

3.2 深挖中美合作空间，打造良性竞合关系

中美科技竞争注定是一场“持久战”，在较长一段时期内，大概率将出现谁也无法从根本上“遏制”谁或“消灭”谁的“共生”局面，这就为我国打造“磨合共存、良性竞合”关系提供了可能。面对当前美国试图“去中国化”和“脱钩”的举措，中国应着眼长远，充分挖掘双方“互利共赢”的空间，坚决维护和增进交往，尽可能扩大中美之间经济利益的交集并建立产业体系的共生关系，打造中美之间产业链“你中有我、我中有你”的相互依存局面。一是应发挥我国制造业体系完整、配套基础设施完善、人才梯队完整和市场规模庞大等优势，加快制定针对美国乃至全球高科技创新企业的开放战略，在保证安全可控的基础上，加深中美之间高技术产业领域的相互依赖关系，提高对方“去中国化”的成本。二是应充分探索中美双方在共同利益领域的合作，既可以在应对全球气候变化、全球公共卫生以及核不扩散等领域深入协作，也可以在人工智能、新能源技术和生物技术等高科技领域深入合作，通过合作共同推进国际标准制定、做大经济蛋糕，进而增进人类福祉。三是应充分发挥中美地方合作的“润滑剂”作用，不同于美国联邦政府方面具有“遏制”中国崛起的强烈政治主张，美国各州政府层面较为务实，更多考虑的是如何发展本州经济、推动出口、吸引投资、拉动就业等实际问题。鉴于中美建交以来地方政府间的科技合作基础深厚，可通过深化同美国地方政府的科技交流，共同造福两国人民、企业和社会。

3.3 拓展多边合作布局，扩大科技外交“朋友圈”

在全球化时代背景下，任何国家都难以在封闭的环境中实现科技进步。为破解美国在经济、科技、外交以及地缘政治等领域构建的围堵中国的多边同盟体系，我国需更加坚定地加大对外开放力度，采取更为主动的方式积极融入全球创新网络，加强与欧洲、日韩、东盟国家以及“一带一路”沿线国家的科技合作，与“重要大国”“关键小国”形成国际创新合作布局。一是应加快开放国内市场的步伐，通过建立高水平自贸区等方式，进一步降低关税和非关税壁垒，更好地把全球创新主体“引进来”，并鼓励地方政府与“重要大国”“关键小国”的省（州）、市签订合作协议，将全球创新资源更好地“用起来”。例如，可以在自主可控的前提下，加大对半导体材料和设备领域的“引进来”支持力度，鼓励更多优秀企业来中国落地生产。二是应加强同德国、法国、英国和俄罗斯等欧洲国家在科技领域的合作。尽管中欧之间也有技术竞争因素，但由于不存在直接地缘战略竞争，合作的安全负效应小，欧洲国家的绝对收益仍然为正，所以中欧之间在科技领域仍有深化合作的空间，中国可以继续同欧盟国家发展科技伙伴关系，就双边经贸合作，特别是在高技术企业直接投资方面加强对话合作，扩大同欧洲国家的利益交汇点。三是应借助“一带一路”倡议、RCEP协定等，充分拓展同发展中国家的科技合作空间。例如，在网络通信产业，中国企业可以通过提升中亚、东盟、拉丁美洲、非洲及“一带一路”沿线其他国家的基础设施水平，在开拓国际市场空间的基础上，促进国际国内要素有序自由流动、资源高效配置、市场深度融合，形成更加紧密的区域经济共同体，这对于维护“平等合作、和平发展”的世界经济政治格局，以及更好地对冲美国的“印太战略”均具有重要意义。

3.4 完善创新激励体系，加强规则标准竞争

美国等发达国家的经验表明，有效激励微观企业在基础研究、应用基础研究和关键技术开发方面的创新研发投入，是构建一个国家科技创新可持续发展能力的根本所在。当前中国部分产业、产品体系中的关键核心技术创新突破能力不足，直接原因在于高技术企业在基础研究和应用研究方面长期投入不足，深层原因在于企业对终端产品的自主开发重视不够，但根本原因是存在知识产权保护制度不健全、资本市场治理体系不完善、市场决定性作用不足等外部制度缺陷。一是应持续完善中国创新激励体系。减少地方政府一味地以土地、补贴等优惠政策激励微观企业创新的举措，更多依靠营商环境的改善和市场制度的改革，通过减少“套利型”市场机会，倒逼企业提升内源式创新动力，这同时也有利于减少国际社会关于我国公平竞争的争议。二是直面美国的“规则”之争。当前世界上只有一套规则，就是以联合国宪章为基础的国际关系基本准则。我国应坚守遵循WTO规则的基本立场，坚持在全球化框架下积极争取中国利益。例如，应与美国积极谈判，争取在国际货币基金组织（IMF）等国际组织中发挥更大的作用，以和中国日益提高的全球经济与金融地位相适应。三是勇于和美国在“标准”领域开展竞争。中国应充分融入全球创新网络，持续加强标准化体系建设，积极参与全球技术标准的制定，并在5G、人工智能、生物技术等领域加大对龙头企业的支持力度，鼓励拥有自主知识产权核心技术的优势产业以创新链形式“走出去”，在国际竞争中不断提升技术水平、增强标准影响力、争取技术主导权。

3.5 深度参与全球治理，扩大话语权和影响力

以美国为首的西方国家高举“民主价值观”大旗，不断在人权问题、技术转让、工业间谍等意识形态领域对中国进行恶意中伤和诋毁，其内在原因很大程度上是西方国家总以自己的崛起逻辑揣测中国崛起，认为中国在获取国际体系“主导地位”后，也会通过操控国际体系来为本国谋取利益。然而，主导中国崛起的理念与西方国家的理念有本质差异。中国历来主张“走和平发展道路”，科技发展目标是不断超越自我，为人类命运共同体做出更大贡献。中国越是强大，越能为维护世界的公平与正义贡献力量。基于此，一方面，中国应通过利用已有官方平台（如联合国、G20、亚投行、“一带一路”倡议等）和民间力量（如国际科学合作、学术交流、国际会议等），对美国等恶意中伤言论进行坚决回击与有力驳斥。同时积极向世界阐释“中国模式”和发展理念，展现我国企业按照市场经济原则对外投资与技术合作的事实，澄清国际舆论对中国不必要的误解，赢得国际力量广泛尊重和支持。另一方面，在呼吁抵御科技保护主义、民族主义和单边主义的基础上，深度参与国际科技治理实践，久久为功，以实践赢得国际社会的认同。如在全球疫情冲击下，中国可与IMF等共同帮助发展中国家满足公共卫生需求、提供其他公共服务并加快其经济复苏；加快与“一带一路”沿线国家在科技创新领域的规划对接、资源共享，为发展中国家提供技术解决方案等，以此进一步树立和巩固中国“守信用”“讲共赢”的大国形象，深度参与全球科技治理，扩大在全球科技领域的话语权和影响力。