巩固脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接的问题研究

□王 坤

（太原市住房公积金管理中心，山西 太原 030000）

2017 年12 月，习近平总书记在中央农村工作会议上提出乡村振兴的“七条之路”，其中之一为“走中国特色减贫之路”。2020 年3 月，习近平总书记在决战决胜脱贫攻坚座谈会上强调，要“推动减贫战略和工作体系平稳转型，统筹纳入乡村振兴战略，建立长短结合、标本兼冶的体制机制”。

1 脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接的逻辑关系

1.1 政策内涵的共性

一是政策主体一致。脱贫攻坚与乡村振兴都是自上而下的政策制定和实施过程，以强有力的政治和组织优势消除农村绝对贫困，振兴乡村，为农业农村现代化扫清障碍。二是目标导向相通。两大战略的政策目标相通，均基于社会主义本质要求。在近期战略目标上，两者统一于解决新时代“三农”问题、补齐全面建成小康社会的短板。在长期战略目标上，两者统一于“两个一百年”奋斗目标。三是政策内容共融。两大战略的内容存在耦合和交叉，有一致的战略目标和路径导向，有很强的内涵共融性。在时间部署上，政策时间有重叠和交叉。脱贫攻坚期是2015—2020 年，乡村振兴战略规划成形于2018 年，分2020 年、2035 年和2050 年3 个时间节点。2018—2020 年是两大战略的时间交汇期，有利于政策过渡和衔接。在体制机制上，强调党对农村工作的领导，强调党委统领全局。在实施内容上，两大战略都包括产业发展、就业提升、人才培育和农民收入提高等内容，具体要求和标准存在差异，但总体政策设计、内容安排和思路举措等一致。在实施重点上，两大战略均将发展产业作为重点任务，强调产业扶贫和产业振兴，以产业带动农业发展，促进农民就业，实现收入增长。

1.2 政策内涵的差异性

一是时间安排不同。脱贫攻坚为攻坚战，要求短期内见成效，时间安排上具有突击性特点；乡村振兴是持久战，为分阶段稳步推进，时间安排上具有持久性特点。根据部署，2020 年底要全面完成脱贫攻坚，这要求各级政府要加快推进工作，按时保质保量完成任务；乡村振兴的时间安排近期为2018—2020 年，中远规划至2035 年和2050 年。二是覆盖面不同。脱贫攻坚瞄准农村贫困人口，覆盖贫困地区，具有局部性和特定性特点；乡村振兴覆盖全体农民和广大农村地区，具有整体性特点，两者是特定群体与普惠支持的关系。三是战略目标不同。脱贫攻坚的战略目标是实现现行标准下农村贫困人口脱贫，保障贫困人口基本生产生活，是全面小康的底线任务；乡村振兴旨在缩小城乡差距和贫富差距，强调乡村全方位的振兴，战略目标更加多维。

1.3 两者的联动性

联动性体现了脱贫攻坚与乡村振兴的相互影响和传导作用，两者相互促进和补充。脱贫攻坚任务的顺利完成为乡村振兴奠定了坚实的组织保障、制度支撑、经济基础和民众基础，是实施乡村振兴战略的重要前提和优先任务。乡村振兴战略的实施能进一步巩固和强化脱贫攻坚的成果，为防止返贫、进一步解决相对贫困问题提供强大动力保障。

2 脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接中存在的问题

2.1 时效不同，导致二者在顶层设计和政策落实方面存在差异

脱贫攻坚为攻坚战，要求短期内见成效，时间安排上具有突击性特点，5 年内打赢脱贫攻坚战，政策的集中度、阶段性、精准度更明显。乡村振兴是持久战，为分阶段稳步推进，时间安排上具有持久性特点，政策具有长效性、持久性、覆盖范围广的特点。因此，二者在政策制定和落实上有所不同。

2.2 覆盖面不同，导致政策衔接不畅

脱贫攻坚的主要目标是消除贫困，实现贫困人口“两不愁、三保障”，针对农村贫困人口，覆盖贫困地区，具有突击性、局部性和特定性特点；乡村振兴聚焦相对贫困问题，更注重乡村振兴、农民增收致富的发展性问题，覆盖全体农民和广大农村地区，具有渐进性、普惠性和整体性特点。

2.3 易地搬迁后续扶持需持续强化

脱贫攻坚中应急性强的短期攻坚政策是否适用乡村振兴，哪些可以取消、哪些可以纳入、如何纳入等尚需进一步系统的研究、调整和优化。同时，易地搬迁“搬得出”的问题虽已基本解决，但不少地方产业发展起步晚、规模小、布局散、链条短、销售难，搬迁人口增收门路不稳定，后续扶持任务还很重。

2.4 农村低收入人口稳定增收的任务依然艰巨，基础设施公共服务存在短板

以山西省为例，2020 年山西省农民人均可支配收入只有全国平均水平的81%，脱贫地区农民人均可支配收入只有全省的74.5%、全国的60.4%，增收任务依然艰巨。

山西省属于资源性缺水地区，一些地方季节性缺水、水源性缺水的风险仍然存在。有的地方虽然有了村卫生室，但医疗卫生供给服务能力较弱。

3 巩固拓展脱贫攻坚成果长效机制

3.1 科学设置过渡期

习近平总书记提出，对退出的贫困县、贫困村、贫困户，要保持现有帮扶政策总体稳定，扶上马送一程。一是严格落实摘帽不摘责任、摘帽不摘政策、摘帽不摘帮扶、摘帽不摘监管的要求。二是综合考虑脱贫攻坚成果巩固、减贫战略和工作体系平稳转型、乡村振兴战略规划等方面因素，设置合理的过渡期，给予贫困人口和贫困地区一个政策稳定期。

3.2 分类做好政策统筹衔接

习近平总书记提出，2020 年全面建成小康社会之后，针对绝对贫困的脱贫攻坚举措要逐步调整为针对相对贫困的日常性帮扶措施，并纳入乡村振兴战略架构下统筹安排。

脱贫攻坚期后，要全面梳理现行脱贫攻坚政策，对现行政策适用性进行综合评估，按照“保留一批、调整一批、退出一批”的思路，分类做好政策统筹衔接，推动脱贫攻坚特惠政策转变为乡村振兴普惠政策。如山西省把117 个县分成3 类乡村振兴县。第一类是重点帮扶县，主要是持续巩固拓展脱贫攻坚成果；第二类是整体推进县，主要是加快推进农业农村现代化建设；第三类是先行示范县，主要是加快县域内城乡融合发展。

3.3 筑牢防线，增加农民收入

一是筑牢产业帮扶防线。倾斜支持建设优势特色产业集群、农业产业园、龙头企业，优先支持品牌培育、冷链设施，对认证绿色食品、有机农产品实行补贴；倾斜支持实施高素质农民培育计划。二是筑牢就业帮扶防线。对打造区域性劳务品牌予以倾斜支持，统筹用好公益岗位，按规定促进符合条件的弱劳力、半劳力等家庭就近就地解决就业；逐步调整优化生态护林员政策，稳定生态护林员队伍；筑牢资产保障防线；全面梳理扶贫项目资产底数，抓好产业扶贫项目资产的后续运营管理，健全管理体系和动态监管台账，确保资产保值增值，持续增加脱贫群体和易返贫致贫户财产性收入。三是筑牢“四个不摘”政策防线，严格落实过渡期“四个不摘”要求，结合调整优化帮扶政策，针对脱贫群众和易返贫致贫户实际困难给予适度倾斜支持，确保转移性收入相对稳定。

3.4 细化政策举措，改善生活条件

一是推动乡村建设。加快制订乡村建设行动实施方案，分年度明确重点帮扶县建设要点。二是提升人居环境。根据国家部署要求，加快制订农村人居环境整治提升5 年行动计划，持续抓好农村“厕所革命”、垃圾处理、污水治理等工作，把好事办实、实事办好，落实民生实事。三是聚焦“路、水、暖（气）、电、数、链、废、机、田、证”10 个方面，推动基础设施建设和公共服务往村延伸、往户覆盖。

3.5 强化搬迁后扶，提升发展能力

一是加强产业支撑。800 人以上安置区配套产业园区，800 人以下安置区配套车间工坊，至少50%的就业岗位用于搬迁劳动力。加强就业安置，按照“六个一批”，分类分层安置就业，最大限度地支持搬迁劳动力就业增收。二是加强设施建设。做好基础设施及安置区周边学校规划建设，改善办学条件，保障搬迁群众适龄子女受教育需求。三是加强社区治理。加强搬迁村（社区）党组织建设，完善村民议事协商机制，科学配置“全科网格”力量，加强乡风文明建设，努力实现搬迁聚民心、融合促发展。

4 脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接的实现路径

4.1 大力发展产业，实现产业脱贫与产业振兴的衔接

一是立足区域优势，培育壮大乡村产业。发挥好脱贫地区农业农村资源后发优势，发掘农业多种功能和乡村多重价值，发展特色明显、关联度高、产业链长的乡村产业，加快产业项目全域覆盖、集群发展。如山西省结合第一产业高质量发展和农业“特”“优”战略，加快农产品精深加工“十大产业集群”、农产品出口“五大平台”向贫困地区布局，深入实施好种养业提升行动，建设一批“特”“优”种养基地，从补齐基地建设、新型经营主体培育、品牌培育、农产品仓储保鲜和冷链物流设施建设等方面实施特色种养业提升行动。二是发展规模经营，创新经营模式。积极发展多种形式的适度规模经营，整合扶贫产业资源，通过辐射带动、产业联盟、党建领动、社会化服务组织推动等形式，不断提升小农户发展现代农业的能力水平和组织化程度。如2020 年山西省通过设置公益岗位、小型公益事业劳务支出，带动36.45 万名贫困人口增收。三是优化产业布局，促进产业协调发展。根据区域水土资源状况、环境和市场需求等，积极调整和优化农林牧渔业的生产、加工和物流等布局，引导扶贫产业转型，将地区生态和区位优势转化为产业优势，促进产销对接，实现农业产业协调发展。四是推动技术创新，增加优质农产品供给。要以科技为推动力，发展精深加工，通过延长产业链、提升价值链等方式，提高农产品质量，从根本上改变扶贫产品低端化的问题，提高产品竞争力和优质农产品供给。如山西省发挥晋中国家农高区和山西农谷的辐射带动作用，实施科技帮扶项目，推广高效种植养殖配套技术，突出抓好一批设施农业、覆盖农业、绿色农业、数字农业、智慧农业，吸纳农村低收入人口就地就近就业、增产增效增收。五是完善利益联结机制，实现农民增收致富。产业扶贫项目往往通过土地、劳动力等要素入股，发展订单农业，解决销路等方式带动贫困户脱贫增收，农户所能获得的利益非常有限，因此要以产业融合发展为契机，不断创新和完善农户与企业、合作社等经营主体的利益联结机制，使农户在产业振兴中获得更多实惠，实现增收致富。

4.2 夯实人才支撑，实现人才脱贫与人才振兴的衔接

一是围绕乡村振兴对人才的需要，以发展壮大高素质、高技能农民队伍为目标，大力推进分层分类培育，着力提高农民培训的针对性、规范性、有效性，为乡村全面振兴提供人才支撑。二是发挥先进人物带动作用。脱贫攻坚中涌现了一批优秀的干部和群众，要大力宣扬典型事迹，带动其他干群干事创业的热情，在全社会形成人才聚集乡村、共谋乡村发展的良好氛围。如山西省委组织部、山西省扶贫办联合出台关心关爱脱贫攻坚一线干部10 条硬措施，省直4 部门出台工作方案，对脱贫攻坚因公殉职人员家属从优抚恤。三是重视培育本土人才。本土人才包括村内在政治、经济和文化等方面有一定影响力的精英，以及农村专业人才，如农村教师、医生卫生等。要千方百计保证专业人才数量，减少人才流失；依托新型经营主体培育工程和乡土人才培训等，提升专业人才综合素质；完善农村专业人才管理机制，促进人才回流。四是培育新型职业农民。实施农业经理人、返乡下乡创新创业者、新型经营主体服务主体带头人轮训、乡村治理及社会事业发展带头人、种养加能手专项培训计划，对不同年龄、不同学历层次、不同类型的农民依据其能力素质要求分类设置培训课程，分专业制订培训标准，分学科确定培训学时，开展精细化培训和后续跟踪服务。同时，激励返乡人员创业。鼓励和支持农民工、中高等院校毕业生、退役士兵和科技人员等返乡下乡人员到农村创业创新，引导返乡下乡人员创办或领办农业企业、农民合作社、家庭农场、农业生产托管服务组织等，开展农业适度规模经营。

4.3 加强文化引领，实现文化扶贫与文化振兴的衔接

一是强化文化自觉。文化扶贫在脱贫攻坚中发挥了重要的作用，改变了贫困人口的精神面貌，让一些贫困户转变为主动脱贫致富，极大地推动了扶贫工作开展。乡村振兴要坚持文化振兴，采取教育引导、舆论宣传、文化熏陶和道德教化等方式，激发农民致富积极性，形成农民主动的良好氛围。二是发展文化产业。立足各地传统文化和地方特色文化，深挖文化价值，借助手工技艺、民俗活动等非物质文化遗产的传承发展工程，保护和传承乡村文化，提高农民群众对文化的认同感和归属感；做好“文化+产业”，开拓文化市场，发展文化旅游，开发文化产品，不断提高乡村文化创造力和生产力。如山西省围绕“游山西就是读历史”，以黄河、长城、太行“三大版块”“三个人家”为抓手，依托红色文化、关隘文化、渡口文化、生态文化、历史村镇，创新“旅游+”多产业融合，培育出一批特色鲜明、带贫能力强的乡村旅游新项目和新业态，拓宽了增收新渠道。

4.4 建设生态文明，实现生态脱贫与生态振兴的衔接

一是坚持绿色发展理念。走绿色脱贫与乡村绿色发展道路，立足生态资源禀赋差异，积极探索生态扶贫路径，重点发展生态种养、生态旅游等特色产业，实现农业发展与生态保护共频共振、互促发展，切实将生态脱贫和生态振兴有机结合起来。二是发展绿色生态产业。重点挖掘乡村山水田园的生态价值，统筹开发村内生态资源，发展壮大集体经济，提高集体和村民收入。如山西省大力发展干果经济林、林下经济、种苗花卉和森林康养等产业，实施林业生态帮扶PPP 项目，促进脱贫人口增收。三是落实关键任务。重点解决好不同区域的生态发展任务，包括退耕还林奖补项目、造林绿化投工项目、森林管护就业项目、经济林提质增效项目和特色林产业增收项目等。如山西省严格按照有关规定，及时、精准、足额将林业生态扶贫PPP项目首批资金20 亿元兑现到位。

4.5 强化组织保障，实现党建扶贫与组织振兴的衔接

一是加强党建引领。以“党建促脱贫”是脱贫攻坚的重要实践经验，是各级党组织直接助力脱贫的重大举措。要以党建为重要抓手，实现“以党建促振兴”的转变，通过发挥党的政治优势和组织优势，为乡村振兴提供强大的组织动员力、行动力和战斗力，确保党对农村工作的绝对领导。二是完善领导与组织机制。坚持高位推动，继续落实“各市县乡村五级书记一起抓”的工作机制，强化“五级书记抓振兴”的工作责任；不断完善党政机关定点帮扶机制和干部扶贫工作机制，充分发挥党组织在集中力量办大事、东西协作等方面的优势。如2020 年山西省举办5 期省级示范培训班，省扶贫办党组书记带头，班子全体成员参与，为市（县）领导干部、省直部门干部、“蹲苗”干部授课，带动全省各级各类脱贫攻坚培训897 期、32.9 万人次。三是发挥农村集体经济组织的作用。农村产权制度改革后，集体经济组织的地位进一步凸显，是农村组织振兴的重要载体。应充分发挥集体经济组织在资源整合、人员调配和政策落实等方面的优势，带动农村资源与外部市场的对接，提高集体和农民收益，从而实现两大战略的有效衔接。