我国外层空间安全维护法治问题研究

贾俊鹏 朱雯 郭旗（航天工程大学）

随着人类外层空间活动的深入开展，外空安全对各国政治、经济、军事等安全的影响日益增强，外层空间军事化、空间碎片等威胁外空安全的因素也随之增多。而现行的国际国内外层空间法律规制还存在诸多问题，给我国外空利益维护带来严峻挑战。新时代，贯彻落实总体国家安全观，加快航天强国建设，加强我国外空安全法治体系建设，推动空间国际法完善与落实，以法治思维和方式推进外空安全维护与和平开发利用成为国家安全战略的重要课题。

1 机遇与挑战并存的航天时代

作为科技创新的前沿领域，外空孕育着颠覆性、革命性的科技进步，颠覆性创新技术是我国建设科技强国，实现弯道超车的重要抓手。近年来，我国航天事业坚持自立自强，突破重重技术难关，“天问”“祝融”飞抵火星，“嫦娥”带回月球采样，“天和”“神舟”“天舟”共建中国空间站，2021 年中国航天全年发射达55 次，居世界第一。同时也逐步形成了北斗卫星导航、高通量卫星通信等一批空间技术转化应用的示范性项目，为关联产业发展和国家安全保障提供了有力支撑。

外层空间资产安全的重要性和脆弱性，使我国外空安全面临着强风险。2021 年7 月和10 月，美国卫星2 次抵近中国空间站，迫使空间站实施紧急避碰，这对我国空间站和航天员构成了极大威胁。外空资产不仅支撑国家军事、政治安全，也在能源、通信、金融、交通、农业、海洋、防灾减灾等经济社会发展的各方面具有重要保障和辅助作用，是国家稳定发展的重要支柱，且这种“牵一发而动全局”的地位正在日益凸显。冷战时期，国际社会普遍开始认识到规制限制外空武器化和军备竞赛对外空安全的重要意义，但伴随空间技术的发展进步和航天活动的频繁开展，开始出现了影响外空安全的另一重要因素，即空间碎片。根据联合国外空委科技小组委员会的报告，目前空间碎片正以每年10%的速度增加，碰撞在轨航天器的概率也在不断上升，使得世界各国的外空资产均面临着难以预测的安全威胁。因此，外空武器化、军事化和空间碎片问题已然成为影响外空安全的两个主要方面。

2 外层空间活动法律规制现状

外层空间安全依赖于各国和平、有序利用外空，需要国际空间法对空间活动进行有效规制。目前，国际社会已制定生效了多部多边条约、区域性协定和软法规范等，世界主要航天国家也都制定了本国外空领域法律法规和阶段性战略规划，共同构成了现行空间法律规范体系。

国际空间法现状及困境

外空五大条约是国际空间法的主要内容。这五大条约强调和平利用外层空间，从总体上确立了自由探索利用、保护环境、遵守一般国际法等基本原则，规定了营救、赔偿、登记等制度，被国际社会普遍认可和接受。

其他国际条约中与外空有关的条款也是国际空间法的重要组成部分。外空安全的含义随着空间技术、空间活动的发展而不断丰富，其他领域国际条约中与外空安全相关的内容，也是国际空间活动中要遵循的规则。例如：1963 年的《禁止在大气层、外层空间和水下进行核武器试验条约》，虽是主要关注核试验的条约，但仍与外层空间军事化有着密切关系；1973年《国际电信公约》强调了避免对外层空间通信进行有害干扰；1977 年《禁止改变环境技术公约》将改变外层空间环境的技术活动列入禁止范围。

国际组织和机构的决议、报告、准则、倡议等软法文件是国际空间法的辅助性渊源。联合国外空委下辖的法律小组2017 年发布的会议报告，集中反映了世界各国反对外空军事化、武器化和对外层空间探索惠及全人类的诉求，体现了绝大多数国家的共同意志。联合国大会裁军及国际安全委员会自20 世纪80年代以来，也多次发布关于防止外层空间军备竞赛的决议。还有联合国框架下的《外层空间活动中的透明度和建立信任措施问题政府专家组报告》《空间碎片减缓准则》《外层空间核动力源应用安全框架》等文件；欧盟框架下的《外层空间活动国际行为守则草案》（简称《ICOC 草案》）；中、俄在裁军谈判会议上提交的《防止在外空放置武器、对外空物体使用或威胁使用武力条约草案》（简称《PPWT 草案》）等。这些涉及外层空间安全的软法文件，是未来形成新的防止外空军事化、武器化，保障外空安全国际条约的重要基础。尽管它们缺乏法律约束力，但也极大地弥补了传统国际空间法存在的不足，对各国外空活动产生了一定的规制和引导作用，推动着外空活动有序发展。

现有外空国际法已难以应对当前外空安全形势。空间技术快速发展，外空活动主体和类型日益多样，美国等航天大国不断推动外空战场化，而国际空间法发展明显滞后。

一是对“外空武器”定义模糊。《外空条约》第四条规定，禁止在外层空间部署核武器以及大规模杀伤性武器。这意味着一些被解释为出于科学研究和维护自身安全为目的的军事设施是不被禁止的，且上述条款对“大规模杀伤性武器”的定义还停留在20世纪对武器的认知。实际上，外空中体积不大的物体围着地球高速运转，碰撞其他空间物体，或是从外空通过火箭助推、自由落体撞向地球，均能产生巨大动能，造成毁灭性打击，这使得该条款对外空武器的限制难以具体，对遏制外空武器化的进程作用有限。

二是外空活动透明度不高。《登记公约》中规定的发射国登记义务仅对发射国国名、外空物体的适当标志或登记号码、发射日期和地域、基本的轨道参数等基本信息进行了要求，对发射物具体是军事设施还是民用设施，很难加以区分和鉴别，无法发挥登记监管的作用。

三是外空环境保护已迫在眉睫。外空开发利用使外空环境日趋复杂，空间碎片快速增多，多数碎片的责任主体无法确定，碎片移除技术还处于起步阶段，外空环境保护难以有效落实。

其他国家外空法规政策情况

自1958 年美国颁布全球首部航天立法《国家航空航天法》以来，世界上已经有近30 个国家出台了航天法，许多航天大国还针对不同时期的外空安全需要，出台相应的战略规划和指导法规，为维护本国外空安全利益和促进外空利用活动提供政策制度保障。

美国是航天活动最频繁的国家。近年来不断完善和升级外空战略政策，2020 年底新修订的《国家太空政策》突出强调维护自身外空领导地位，谋求绝对优势，以实力保障美国优先等原则。创建天军作为美军第六大军种，美联参会多次修订《太空作战》联合条令，将外空视为独立作战任务领域，突出外空的战略价值，全面维护其外空霸主地位。

俄罗斯联邦承接了前苏联大部分的航天资产。自1993 年俄罗斯制定《空间活动法》以来，已完成12 次修改。此外，还先后颁布了200 余部涉及外空的部门规章，定期审核修订《外空计划》《外空活动发展战略》等政策指导性文件，涵盖了外空活动的各个方面、环节、层级，构成了俄罗斯完备的国内外空法规、政策体系。

其他国家也从不同层面制定了本国的空间政策法规。英国1986 年制定了《外层空间法》，2014年新发布了《国家外空安全政策》，2021 年4 月正式成立太空司令部。日本2008 年修改了《宇宙基本法》，解除了航天不能用于军事目的的禁令，使其空间军事活动合法化，并定期发布《宇宙基本计划》，推动空间技术产业发展。还有澳大利亚、加拿大、法国、南非等诸多国家都以基本法的形式出台了本国空间法。

可以看出，各国制订和完善外层空间战略和政策的目的非常明确，即促进本国发展外层空间能力，争夺外空主导权，获取和维护外空利益。

3 我国外层空间安全法规政策现状和存在问题

“法律是治国之重器,善法是良治之前提”，通过法治有效维护国家安全是加强和完善国家治理的重要经验。中国近年来制定了一系列有助于推动外空安全建设的战略规划和政策法规，航天事业也在不断迈上新的台阶。但对比其他空间大国，我国外空安全领域法治建设还处于起步阶段。

我国外空法规政策现状

《2010 年中国的国防》白皮书指出，中国按照和平利用外空的原则，参与空间国际合作。2013 年发布的《中国武装力量的多样化运用》白皮书指出，坚定不移实行积极防御军事战略，防备和抵抗侵略，遏制分裂势力，保卫边防、海防、空防安全，维护国家海洋权益和在外空、网络空间的安全利益。2015 年发表的《中国的军事战略》指出，中国一贯主张和平利用外层空间，反对外空武器化和军备竞赛，积极参与国际外空合作。密切跟踪掌握外空态势，应对外空安全威胁与挑战，保卫外空资产安全，服务国家经济建设和社会发展，维护外空安全。2019 年发表的《新时代的中国国防》白皮书指出，“外空、网络安全威胁日益显现”，要“维护国家海洋权益，维护国家在外空、电磁、网络空间等安全利益，维护国家海外利益，支撑国家可持续发展。”白皮书首次公开新时代军队“四个战略支撑”的使命任务，将维护外空安全列入“维护重大安全领域利益”部分，指出“外空是国际战略竞争制高点，外空安全是国家建设和社会发展的战略保障。着眼和平利用外空，中国积极参与国际外空合作，加快发展相应的技术和力量，统筹管理天基信息资源，跟踪掌握外空态势，保卫外空资产安全，提高安全进出、开放利用外空能力。”纵观近些年来国防白皮书，从提出“外层空间安全”，到将“外层空间安全”定位为“国家建设和社会发展的战略保障”，可以清楚发现，我们对外空安全在国家安全体系中作用的认识正在逐步深化，外空安全在我国安全体系中的定位也愈加明晰。

2015 年颁布的《国家安全法》以总体国家安全观为指导，将外层空间、国际海底区域和极地等“战略新疆域”的安全纳入国家安全体系。2020 年12 月我国新修订了《国防法》，着眼新型安全领域活动和利益的防卫需要，将传统边海空防拓展至边防、海防、空防和其他重大安全领域防卫，明确外空、电磁、网络空间等重大安全领域防卫政策，首次将外空安全保障需求写入军事领域基本法中，为我国维护外层空间权益提供了基本法理依据，顺应了新时代国防和军队现代化建设的迫切需要，也对我们建设航天强国，提升维护国家安全的战略能力提出了更高要求。另外，与国家外空安全和国防建设有关的其他法律，如《中华人民共和国国防动员法》《中华人民共和国国防交通法》《中华人民共和国军事设施保护法》《中华人民共和国网络安全法》等，以及有关环境保护、事故和应急救援的法律，如《中华人民共和国环境保护法》《中华人民共和国大气污染防治法》《中华人民共和国海洋环境保护法》《中华人民共和国突发事件应对法》等同样适用于航天领域。

我国始终倡导防止外空武器化，支持和参与空间碎片减缓工作。积极履行《登记公约》缔约国义务，2001 年2 月国防科学技术委员会颁布了《空间物体登记管理办法》，建立了国家对空间物体的登记制度。国防科工局于2009 年发布了《空间碎片减缓与防护管理办法》，对国内航天器研制的空间碎片控制管理提出了明确的要求，2017 年根据国际标准修订了我国航天行业标准《空间碎片减缓要求》。我国还致力于推动防止外空武器化的国际合作，2008 年，中、俄共同向裁军谈判会议提交了《PPWT 草案》，近年来不断修改完善,回应美国等西方国家的质疑，旨在推动谈判缔结新的防止外空军事化、武器化的国际法律文书，弥补当前国际法对外空武器化问题规制和约束力的不足，真正实现和平开发和利用外层空间。

我国外空法规政策建设存在的问题

中国航天事业在创造奇迹的同时，也要认识到在法律法规建设上还存在一系列制约发展和关乎安全的突出问题，需要我们下大力解决。

我国目前已有一些与航天活动有关的法律、法规、规章和规范性文件，对航天科研生产活动的发射、许可、空间物体登记、航天进出口管控等进行管理和规制。但还尚未出台航天基本法，相关配套规范也不成体系，且我国航天活动法律性文件位阶较低，多分散存在于行政法规、部门规章等，缺乏足够的法律约束力。

由于我国航天事业发展初期多是国家主导和政府垄断，长期以来形成了多部门齐抓共管的局面，各部门在航天活动中的权责界限不够清晰，需要综合性的航天法对各个环节进行全面的梳理、统筹和规制。同时，还缺少规范和促进商业航天活动的专门法律，一定程度上制约了商业领域技术、人才、资金等资源有序进入航天领域，也不利于航天科技在成果转化应用中发挥应有的质效。

中国在国际空间开发利用和合作交流中缺少话语权，受制于美、欧等航天大国制订的空间国际法律和规则，国际空间规则是否合理关系着我国的国家战略安全和空间发展权益能否得到有效保障。而通过对国内立法完善，将国内法推向国际多边层面，对于提升我国在外层空间方面规则制定的话语权和影响力具有重要意义。

4 我国外层空间安全法治建设的建议

外空安全的维护不仅需要完善我国政策法规体系，也需要以总体国家安全观为指导，贯彻人类命运共同体理念，深入参与国际合作与外空治理，为架构合理有序的国际空间法规范作出中国贡献。

制定航天基本法，融入国家外空安全战略

2013 年，《中华人民共和国航天法》被列入全国人大常委会立法规划，航天基本法的任务是协调现有航天法律法规，弥补立法空白，为未来该领域形成完善的立法体系奠定基础。《国家安全法》《国防法》以及国防白皮书等法规政策，对我国维护外空安全的总体战略进行了规划，是《航天法》制定的重要法理支撑。应当加快航天基本法立法进程，将维护我国外空利益，和平开发和利用外空，防止外空军事化、武器化，保护外空环境，减缓和移除空间碎片等原则和内容写入航天基本法，确立我国航天活动的基本准则规范。

强化政策引导，促进外空安全融合式发展

推动航天产业和外空安全建设融合式发展，需要发挥法规政策的规范和引导作用，调动各领域参与航天活动、建设外空安全的积极性。我国应依据《国家安全法》《国防法》和拟颁布的《航天法》等基本法的要求，制定对口衔接的航天活动监管、外空资产设施登记管理、航天器损害赔偿、外空环境保护等具体法规政策，促进民间资金、人才、技术等要素有序参与外空安全建设。逐步形成国家主导、军民需求、市场资本、商业反哺的良性发展模式，推动航天产业持续改革创新、优化结构、迸发动力，在助力我国外层空间安全建设的同时，培育新的经济增长点。

坚持中国立场，深度参与国际空间治理

构建外层空间人类命运共同体是立足全人类共同利益解决国际外空安全问题的必然选择。我国一贯坚持和平开发利用外空，支持联合国大会、外空委、裁谈会维护外空安全的各项决议，反对外空军事化和武器化。不断完善外空领域国内法，将外空活动治理纳入我国国家治理体系，积极履行国际义务，为外空安全维护和环境保护作出应有贡献。持续推动人类命运共同体理念广泛传播，为外空国际法建设提供新的思路和指引，为外空国际治理提供中国智慧和中国方案。在外空武器化问题上，继续完善中、俄《PPWT草案》，最大程度凝聚国际社会共识，推动签订更具有可行性和约束力的防止外空武器化和军备竞赛的国际条约。在空间碎片治理问题上，加强国际空间技术交流合作，参与空间碎片减缓和移除工作，总结展示我国在外空环境保护和治理方面取得的经验成就，通过我国快速发展的航天事业，为维护外空安全、完善外空环境治理作出更多的贡献。