管网独立
——我国天然气管网领域市场化改革的法律机制探究

2022-11-09 13:53曹凡

暨南学报(哲学社会科学版) 2022年2期

曹凡

一、问题的提出：天然气管网为何从一体化运营到管网独立？

天然气纵向产业链大致可分为上游、中游和下游三个环节，天然气管网设施是各环节业务得以顺利开展的必要物质保障。实践中，管网设施运营企业往往凭借其对管网设施的自然垄断优势，一方面不断拓展自身业务领域，实现天然气产运销一体化经营，另一方面不当排挤第三方市场主体接入管网设施，抑制天然气良性竞争市场的形成。当前，“垄断、供应及价格”是目前制约中国天然气市场发展的三大瓶颈。不可否认的是，在天然气产业的发展初期，一体化运营模式能较好地适应市场发展需求，产生积极的垄断规模效应。然而，随着天然气市场的不断成熟，这一模式严重削弱了管网设施间的互联互通能力，阻碍了市场化定价机制的健全，渐趋与市场需求相背离。在能源市场化改革的浪潮之下，我国以改革油气管网运营机制为己任，陆续出台了多项政策性文件，旨在推动管网设施公平开放。典型的如，国家能源局于2014年印发《油气管网设施公平开放监管办法(试行)》、2016年印发《国家能源局综合司关于做好油气管网设施开放相关信息公开工作的通知》。2017年，中共中央国务院印发《关于深化石油天然气体制改革的若干意见》，强调分步推进国有大型油气企业干线管道独立，实现管输和销售分开。同时完善油气管网公平接入机制，要求油气干线管道、省内和省际管网均向第三方市场主体公平开放。2019年，《石油天然气管网运营机制改革实施意见》出台，首次明晰石油天然气管网运营机制改革方向，即组建石油天然气管网公司；同年，《油气管网设施公平开放监管办法》(以下简称“《监管办法》”)正式出台，明确了油气管网设施公平开放的基本原则，规定了影响油气管网设施公平开放关键问题的解决方案，强化了油气管网设施公平开放的监管措施。为贯彻落实《监管办法》，国家能源局随后组织编制《关于加强油气管网设施公平开放相关信息公开工作的通知(征求意见稿)》和《关于加强油气管网设施公平开放相关信息报送工作的通知(征求意见稿)》，现已向社会公开征求意见。

改变天然气管网垄断状态、促进天然气管网互联互通、吸收天然气市场竞争者，是我国天然气管网运营机制改革的三大支点。换言之，相关规则的明晰以及制度的构建均须围绕上述任务支点进行。为了保障规则与制度的科学性和合理性，我国在充分考虑本国国情和市场需求的基础之上，应当有选择性地借鉴他国有益经验。20世纪末，美国、欧盟通过天然气管网运营机制改革，形成了各具特色的天然气管网运营模式。美国天然气管网运营模式具有完全市场化特征，运销业务分离后，管道运输业务由多家管网公司竞争经营，联邦和州两级政府负责监管；而欧盟天然气管网运营模式则具有多样性特点，能够更好地适应各国天然气市场现状，业务分离后的管道运输业务可能由国家垄断经营的管网公司专营，如法国，亦可能由国有资本和非国有资本合营的管网公司共同经营，如荷兰。上述美国模式能有效存在并发挥作用的前提在于市场发育程度极高、法律监管体系较为完备，我国天然气市场显然不具备该前提要素。就目前来看，我国的天然气市场现状、天然气管网改革任务，甚至国家政策中体现的循序渐进指导思想，皆与欧盟当时的状况高度相似，本文尝试从欧盟天然气管网运营机制的改革经验中汲取养分。欧盟为顺应能源改革的浪潮，积极推动天然气市场化改革，分步有序地实现了天然气管网独立运营，最终革除了天然气网络瓶颈，形成了较为健全的天然气市场机制。

二、他山之石：欧盟天然气管网独立运营规则的系统阐述

欧盟天然气管网运营机制的改革并非一蹴而就，而是一个循序渐进的过程，旨在实现保障天然气稳定供应与提高天然气市场竞争效率之间的平衡。整体而言，改革以欧盟委员会(European Commission)为主导，以不同时期的天然气指令为依据，以打破天然气市场运输垄断为目标。随着改革进程的推进，天然气管网设施独立运营的程度不断加深。对于我国的天然气管网运营机制改革而言，欧盟模式显然不宜被照搬照抄，但是其所奉行的政策先行、规则随后、制度保障的循序渐进策略着实具有一定的启迪作用。

(一)依靠天然气指令推行行政与法律拆分规则

“二战”后，为了保障天然气供应的安全，欧盟各国的天然气企业往往选用横向一体化或者垂直一体化运营模式，对天然气进行集中生产、运输和供应。随着天然气市场的不断成熟，市场自由化渐趋成为企业主流需求，而天然气企业一体化运营模式的固化严重阻碍着欧盟内部统一能源市场的建立。为了摆脱困境，欧盟迫切需要通过天然气运营机制改革打破垄断。基于此，欧盟委员会先后于1998年和2003年发布相关天然气指令，旨在引导一体化运营的天然气企业率先实现业务拆分，使得管道运输业务独立于天然气纵向产业链中的其他业务。

《1998年天然气指令》(Directive 98/30/EC)提出行政拆分规则，又可称为会计拆分规则。该规则要求垂直一体化运营的天然气企业拆分各项业务，对天然气上游生产、中游运输以及下游销售业务实施独立账户管理，并分别制定资产负债表与损益账户。与此同时，若该企业经营其他非天然气业务的情况属实，则须为其设置合并账户，并制定相应的资产负债表与损益账户。这一规则侧重于在财务层面保障天然气管道运输业务的独立，尽量避免发生交叉补贴等其他市场不正当竞争行为。《2003年天然气指令》(Directive 2003/55/EC)提出两项新的拆分规则，以期深化拆分程度：其一，在法律上进行拆分。这一拆分规则要求一体化运营的天然气企业将其纵向产业链上的业务拆分后，分别交由独立的企业进行组织管理，禁止进行业务交叉。这一规则的设计初衷在于，提高天然气市场的透明度，创造更加公平的竞争环境。至于该规则能否在实践中有效运作，则取决于管理各项业务的独立企业是否可以真正具备独立性。其二，在功能上进行拆分。功能上的拆分规则强调一体化运营的企业须制定一套详细的内部规则，比如规定各企业之间人事安排不得相互交叉，旨在指导、规范经营各项业务的企业的具体行为，尽量保证各企业在经营决策方面的独立性。从这意义上来说，功能拆分规则是法律拆分规则得以顺利实施的重要保障，相对于法律拆分规则而言居于补充地位。

除发布相关天然气指令外，欧盟在改革过程中亦十分注重发挥监督机制的作用，具体表现为设立配套监管机构。例如，《1998年天然气指令》侧重鼓励一体化运营的企业自愿实施业务拆分，为配合该指令的实施，欧盟成立了非官方的欧盟能源监管委员会(the Council of European Energy Regulators, CEER)；《2003年天然气指令》则具有鲜明的强制拆分色彩，明确要求各成员国设立相应监管机构。部分欧盟成员国以实际行动表示支持，具体表现为以立法形式确立拆分规则，同时设立相应的监管机构予以配合。例如，英国在实施法律拆分规则的过程中于1986年成立天然气行业专门监管机构即天然气供应办公室(Office of Gas Supply, Ofgas)，后合并为天然气和电力市场办公室(Office of Gas and Electricity Markets，Ofgem)，负责指导、督促英国天然气股份有限公司(Britishgas plc, BG plc)管道运输与天然气销售业务的拆分工作，并取得了显著成效。与此同时，欧盟成立了专门的电力和天然气监管组织(European Regulators Group for Electricity and Gas, ERGEG)，为各成员国的监管机构提供必要的咨询服务。

客观而言，上述天然气指令规定的拆分规则的实践效果并不尽如人意。以《2003年天然气指令》为例，其中的两项规定无法切实保障天然气市场的稳健运行，原因有三：一是管道运输企业在竞争环节具有显著优势，可能会对不同的市场竞争者实施差别待遇；二是限制管道运输企业向一体化运营的天然气企业披露市场敏感信息的手段不足，难以使竞争企业公平地获取信息；三是法律拆分规则在一定程度上制约了一体化运营的天然气企业内部投资机制效能的发挥。为了克服以上缺陷，欧盟委员会顺应时势提出第三次能源改革方案设想，力求对一体化运营的企业实施更加严格的拆分规则，即所有权拆分规则。随后，欧洲理事会(Council of Europe)表决通过了这一新方案，并要求成员国在新方案生效后的30个月内将其规则体现于国内法之中。

(二)第三次能源革命催生所有权拆分规则

2009年，欧盟议会(European Parliament)就有关能源企业拆分规则达成一致，通过了第三次能源改革方案，同时出台了新的天然气指令，即《2009年天然气指令》(Directive 2009/73/EC)。依据指令，一体化运营的天然气企业需在以下三种规则中择一而用：一是严格的所有权拆分规则，即要求企业将管道资产剥离后出售，实现彻底的独立；二是独立系统运营商规则，即要求企业在保有管道资产的前提下，将管道运输业务外包给其他独立公司经营；三是独立运输运营商规则，即要求企业在保有管道资产的前提下，新设一个独立的运输业务管理公司经营管道运输业务。

具体而言，严格的所有权拆分规则是通过直接转让管道资产，或者将企业整体股份分割为运输企业股份、生产企业股份以及销售企业股份的方式得以实现的。这一规则意味着同一主体在对经营天然气管道运输业务的企业行使控制权的时候，不得同时对经营其他业务的企业享有任何权益或者行使任何权利。独立系统运营商规则是严格的所有权拆分规则的替代规则，既可以保留一体化运营的企业对管道资产的所有权，又能够将管道运输业务从整体业务中分离出去。独立系统运营商专项负责经营管道运输业务，在资产组成、业务规划、组织机构、责任承担等方面完全独立于一体化运营的天然气企业。独立运输运营商规则同样保留一体化运营的企业对管道资产的所有权，与独立系统运营商不同的是，管道运输业务由该企业设立的独立管道运输管理公司负责，辅以制定覆盖日常经营、组织机构、投资计划等各方面内容的内部规则，旨在保证该公司能够实现独立运营。这一规则是法国、德国、奥地利、保加利亚、希腊、拉脱维亚、卢森堡、斯洛伐克于2007年联合向欧盟委员会提出修正案时所倡导的，目的在于避免严格的所有权拆分规则的适用，并最大限度地协调一体化运营的天然气企业与业务拆分后专门经营管道运输业务的企业之间的关系。

在规定业务拆分规则的同时，这一天然气指令强制要求欧盟各成员国建立独立的监管机构负责落实相关规则。根据该天然气指令，长输管道运营商联合体(European Network of Transmission System Operators for Gas, ENTSOG)负责统一规划天然气管网建设并制定相应规范，能源监管机构合作署负责执行长输管道运营商联合体制定的规范，并促进各成员国监管机构间的相互合作，解决各成员国监管机构间的纠纷。对于所有权规则而言，荷兰的实践力度最大。除在运输层面实现所有权拆分之外，出于增强市场透明度、促进企业私有化进程等目的，荷兰政府还主动将这一严格的所有权拆分规则推行至销售层面。荷兰天然气公司(Gasunie)于2005年被分立为天然气运输公司、天然气采购和销售公司，均由国家承担高度的经营风险。具体而言，在天然气采购和销售公司中，国家财政部是持股50%的控股股东；在天然气运输公司中，国家财政部是唯一股东。但是，从严格意义上讲，这一规则与欧盟的所有权拆分规则并不相符，因为其违反了同一主体不得同时控制天然气管道运输企业与天然气生产、销售天然气企业的要求。

图中，x为小车位移；F为加在小车上的水平作用力；P为小车与摆杆相互作用力垂直方法分量；N为小车与摆杆相互作用力水平方法分量；Fs为摆杆所受水平方向干扰力；Fh为摆杆所受垂直方向干扰力；Fg为摆杆所受干扰力的合力；θ为摆杆与垂直向下方向夹角；φ为摆杆与垂直向上方向夹角.

(三)欧盟天然气管网运营机制改革的经验启示

欧盟的改革经验可概述为，在推进天然气管网独立的进程中根据实践状况适当调整改革方案，由简入难、与时俱进。不仅如此，坚定不移地以改革目标为方向指引是保障改革顺利进行的重要基础，设立科学的、专业的、独立的监管机构是推动改革稳步前进的利剑。

第一，坚持循序渐进的基本理念是改革的应有之义。在欧盟委员会的三项《天然气指令》中，其所规定的行政拆分规则、法律上的拆分规则、功能上的拆分规则以及所有权拆分规则是层层递进的关系，经历了从形式上的业务拆分到实质上的业务拆分的转变，最终成功突破天然气的网络瓶颈。之所以按照循序渐进的思路推进改革，主要是为了与天然气市场的发展阶段相适应，根据市场的发展现状及时调整。从提出改革方案到实现改革目标，中间存在着一定的时间差。在这期间，天然气市场必然会不断发展，市场主体的需求也可能发生变化，与此同时每一项改革方案的实施效果也将逐一呈现。因此，切不能操之过急，而需要根据市场反馈情况和市场发展现状不断调整改革思路和改革措施。况且，市场主体接受并配合改革需要一定的适应期。从这一角度考量，国家推进改革的态度也通常是由软至硬，即优先推行自愿性举措优先，然后采取强制性手段。

第二，公平开放天然气管网设施是改革的最终目标。公平开放意味着向第三方市场主体非歧视地开放管网设施，允许符合特定条件的主体接入管网设施，并以支付费用为代价获得相应运输存储、转化加工等服务。欧盟天然气管网运营机制改革始终围绕着这一目标展开。首先，改革的动力源于冲破网络瓶颈的桎梏，增强天然气市场的竞争性。欧盟所追求的能源市场化建设受制于一体化的运营模式，这是欧盟委员会积极出台指令协调各国天然气市场改革的直接原因。其次，改革的措施有助于消除天然气网络瓶颈，降低其他主体参与市场竞争的难度。欧盟天然气指令确立的上述规则，均折射出业务拆分的色彩，其差异仅在于业务拆分程度的强弱。最后，改革的成果是形成管网独立运营、公平开放的市场格局。

第三，设置独立有效的监管机构是改革的必要措施。由上文可知，在欧盟天然气管网运营机制改革过程中，专门的监管机构发挥了重要作用。具言之，欧盟委员会主要负责把握改革方向，制定相关的政策法规或改革战略，监督指令中各规则的具体适用情况，并及时向欧盟议会进行汇报；各国政府建立的独立的监管机构主要负责推进规则的实施，促进业务拆分。

三、两步走策略：我国天然气管网独立运营的必然进路

由欧盟的改革可知，天然气管网运营机制改革应与天然气市场的发展现状相适应，“伺机而动”，切不能操之过急。本文认为，我国天然气管网独立运营改革应坚持两步走策略。第一步，在天然气产业内部积极推行业务拆分；第二步，剥离管道资产，组建负责专项提供管网设施服务的全国性国家管道公司，实现彻底的所有权拆分。

(一)推进市场业务拆分的理论基础和实践路径

业务拆分是实现天然气管网独立改革的首要环节，对打破网络瓶颈、推动天然气市场竞争而言具有重要意义。需要注意的是，业务拆分必将触动既得利益者的权益，打破现有的市场利益格局，因而也必然会面临一定的障碍。比如，主观上，一体化运营的天然气企业更希冀维持既有垄断利益而不愿意拆分业务，让渡管道运输业务的经营权；客观上，一体化运营的天然气企业立即实施业务拆分确实面临较大的经济或技术困难。因此，我国需努力寻求推进改革和缓和矛盾之间的平衡点，为企业提供必要的过渡期，同时设计一套科学合理的具体规则。《监管办法》对此问题已作出初步回应，该办法指出管网设施运营企业应当按照国家规定推进管网设施独立运营，实现与其他业务的分离；在油气管网运营机制改革到位前，油气管网设施运营企业应当在保障现有用户现有服务并具备剩余能力的前提下，按照要求开放管网设施。

概括而言，业务拆分的具体形式可分为三类：一是在企业内部实现业务分离，并在财务上对运输业务进行独立核算。二是直接将天然气运输业务交由新设的独立子公司运营。三是从企业中将管道资产整体剥离出来，并将该部分资产交由独立的第三方运营主体运营。不同的业务拆分形式能够发挥不同的功效，对此我国须审慎选择。如果仅在企业内部分离业务并进行独立的财务核算，可能会存在业务拆分流于形式的风险。这是因为，在这种情况下，各项业务仍然属于同一管网设施运营企业的经营范畴，不同的部门之间难免相互渗透或影响，从而造成财务核算的独立性难以保障。不仅如此，财务上独立核算要求财务人员具备专业的财务知识并居于独立的中立地位。因此，如果管网设施运营企业仅用内部财务人员而不聘请外部第三方专业人员，则难保公正。第二类形式相较于第一类形式而言，虽然能够加强各项业务的独立性，但是子公司和母公司之间在人事、财务等方面的天然联系亦无法杜绝其被母公司控制的可能性。换言之，尽管子公司在法律上是独立的法人主体，拥有自己独立的法律人格、组织机构和法人财产，但其管道资产仍然属于母公司，因而母公司在子公司的人事任免方面可能保有一定的控制权。相比之下，一体化运营的天然气企业剥离管道资产后，将该部分资产转移于独立第三方主体之下并由其专门经营管道运输业务的拆分形式，则能够最大限度地保障管网设施运营企业的专业性、独立性，有助于彻底扭转纵向垄断局面，降低其他市场主体参与竞争的难度，可谓业务拆分的最佳途径，亦应成为改革的目标之一。

(二)组建国家管道公司的正当性和可行性

如若选择第三类业务拆分形式，那么在剥离一体化运营企业的管道资产后，将必然涉及专门经营天然气管道运输业务的第三方主体的设置问题。该主体可能是剥离既有管道资产后成立的由原一体化运营企业控股的管道公司；可能是剥离既有管道资产后整合而成的多家区域管道公司，也可能是剥离既有管道资产后组建的全国性的国家管道公司。结合我国天然气管网发展现状和天然气管网的天然垄断特征，本文认为，组建专门负责天然气运输业务的全国性的国家管道公司，是我国天然气管网运营机制改革的最终目标。

第一，组建国家管道公司可以体现产业政策与竞争政策的融合。天然气作为国家能源的重要组成部分，与国计民生息息相关，因而其发展必然在一定程度上体现产业政策的需求，须受国家宏观调控。当前，我国天然气产业政策强调实现管网第三方公平准入，完成天然气业务拆分，提高天然气管道及其基础设施的利用效率，并持续推进管道基础设施的建设与完善。这一政策与天然气竞争政策的内涵高度一致，即破除一体化垄断现状，吸收市场竞争者积极参与竞争，激发市场活力。组建国家管道公司实为融合两项政策的表现形式，一方面能够将运输业务与其他业务彻底分离，另一方面可创造良好的市场竞争环境。第二，组建国家管道公司能够实现无可复制的综合价值。若选择成立多家区域管道公司，则需要投入更多的管理成本，且可能出现重复建设或者抢夺管网资源的现象，降低天然气供应效率。而组建国家管道公司则能够在最大程度上对管网设施进行科学规划、合理布局，减少重复建设或投资浪费。此外，多家区域管道公司的存在将不可避免地实行层级划分，继而引发天然气价格重叠、加价过高等问题。而全国性的国家管道公司配备统一的运输管网，能够有效解决这一问题，从而稳定管网设施服务价格，降低用户成本。

当然，除正当性理论分析之外，实践层面的可行性分析也必不可少。现阶段，国家级天然气管网基本由中石油、中石化和中海油三家的管网设施组成。原因在于，三大天然气企业的管网资源具有管线长、覆盖面大、网络通达度高等特点。为了最大限度地保障天然气的安全持续供应，节约管网设施的新建成本，剥离管道资产、组建国家管道公司必将率先在三大天然气企业内展开。截至目前，中石油的业务拆分工作已经基本成熟，为后续剥离管网资产、组建国家管道公司提供了较大便利。2015年，中石油以中石油管道有限责任公司为整合平台，斥巨资对其旗下的天然气管道资产进行整合，促进了天然气管道资产的统一运营。随后，为推进业务拆分工作，中石油于2015年注册设立了中国石油管道公司，并在2016年10月正式宣布成立中国石油天然气销售公司。自此，天然气运输和销售业务分别由两家独立子公司独立运行，初步实现了独立运作、人员分流。自中石油业务拆分完成后，各项业务的专业化优势得以凸显，其中运输业务发展迅速，重点管道建设顺利推进，同时天然气销售量高速增长。中石化重在加强同兄弟单位的合作，增强各地管网设施间的互联互通能力，以实际行动表明其管网设施的建设是按照国家发改委“打造全国一张网”的统一部署所进行的。这一布局同样对国家管道公司的建设大有助益。

(三)设计国家管道公司股权结构

“股权结构是公司治理制度安排的产权基础”，在国家管道公司的组建过程中，股权结构的设计是关键，需要综合考量公司的服务性质、资产来源以均衡各方主体利益。作为管网设施运营企业，国家管道公司的业务具有特殊的准公共服务特性，具有不完全的非竞争性和非排他性。这一服务性质决定了其股权结构的设计应当既能维护公司意思自治，保障非国有股东的合法权益，又能容纳国家适度干预，防止国有资产的流失。

就资产来源而言，三大天然气企业在业务拆分过程中剥离的管道资产占国家管道公司的资产比重最高，但该剥离的管道资产在性质上并非全为国有资产。这是因为，三大天然气企业均为上市公司，其资产构成包括上市部分资产和非上市部分资产。以中石油为例，其管道资产包括但不限于LNG接收站等运输基础设施，皆属于上市部分资产，也即社会其他股东对该部分资产同样享有收益权。另外，国家管道公司在自身的发展过程中，亦会选择性地吸收从部分省级管网设施运营企业剥离出来的管道资产，形成多元化的管道资产结构。为了协调各方主体利益，不宜采用纯粹国家所有模式，而应选择混合所有模式管理国家管道公司，即允许非国有资本参股，令国有资本、民营资本等相互融合，取长补短，共同发展，实现股权的多元化。2015年中共中央、国务院印发的《关于深化国有企业改革的指导意见》已明确，“允许将部分国有资本转化为优先股，在少数特定领域探索建立国家特殊管理股制度”，为积极推进国有企业股份制改革、创新股权管理架构奠定了基础。

混合所有制改革的目标能否实现，关键在于混合所有制治理能力与治理体系能否使该制度具有更高的发展效率。在明确混合所有模式的前提下，股权多元化的国家管道公司可在黄金股股权结构和双层股权结构中选择适合自己的形式。黄金股股权结构指的是，在公司股权结构中，国家仅持有一股或者少数股份，基于该股份，国家可以在一定期限内对特殊事项行使一票否决权。正因为国家所持股份拥有如黄金般的价值，因此该股份被称为黄金股。黄金股的存在，使得国家虽然不能掌握公司的多数股份，但是仍然能够对公司行为产生特定的约束力。双层股权结构通常是指将公司普通股划分为享有不同表决权的两类，其中，一类遵循传统的一股一权的公司法原则，而另一类则享有一股多权的超级表决权。双层股权结构与股东异质化现状高度契合，即国有股东与其他股东在利益、目的、能力方面的异质性是国家管道公司适用双层股权机构的基础。与此同时，国家可通过超级表决权实现对公司的控制。从某种意义上来说，黄金股股权结构和双层股权结构均可保留国家控制力，实现其对公共利益等特定事项的管控目标。

本文认为，国家管道公司采用黄金股股权结构的优势更为显著。在双层股权结构下，国有股东与其他普通股东的权利相距甚远，其可以凭借不以资本投入为基础的表决权对公司进行控制，极易引发股东之间的利益冲突或者股权滥用行为。而在黄金股股权结构中，黄金股虽然有一票否决功效，但是其通常不具有股息分配、参与经营管理、表决等权利内容，亦不能转让、抵押或者提供担保，因而能在一定程度上抑制国家逐利欲望的膨胀，缓和股东间的利益冲突。不仅如此，黄金股股权结构的优势还体现于：其一，在吸引非国有资本的同时，亦可维护公共利益。国家所持黄金股占据公司股份总额的极少数，意味着非国有资本进入公司的空间很大。股东在作出有关公益经营事项决策之际，可能出于短期逐利或其他心理原因，忽视或者损害公共利益。此时，国家基于黄金股可对特定事项行使一票否决权，捍卫公共利益。其二，有效抵制外来不当行为，实现国有资产保值增值。国家深入推进国有企业改革的目的在于提高国有资本效率，增强国有资本活力，完善现代企业制度，防止国有资产流失。在股权结构多元化下，国家持股比例降低，对国有资本的控制力随之减弱，增加了国有资产被不当处置的风险。此时，国家持有黄金股可以行使重大决策一票否决权，从而抵制上述不当行为，维护国有资产安全。

需要注意的是，国家干预是一种规范和严格意义上的国家干预，并不完全等同于国家对经济生活的介入，国家适度干预和企业自主经营间的矛盾调和有赖于科学合理的具体规则的设计。宏观上应当遵循比例原则，对国家权力予以合理限制；微观上须符合确定性原则，确立黄金股权利行使主体、行使条件、存续期间、有效救济等内容。具体而言，比例原则囊括合目的性、必要性和合比例性三要素，依次强调黄金股股权结构设计对于促进国家管道公司的发展、协调各类资本运作、均衡不同主体利益而言具有积极作用；在多种能够增强国家控制力、防止国有资产流失的股权结构中，黄金股股权结构对公司自治的侵害程度最小；黄金股股权结构这一手段和所欲实现的目标之间合比例或相称，不会造成得不偿失的后果。所谓确定性原则，强调黄金股的权利内容确定，即股东权利、义务明确，旨在增强行为的可预见性。例如，黄金股权利行使条件应以列举加概括的方式予以明确，以避免因笼统的规定而诱发的权利滥用风险，增强规则的可操作性。目前，或可将权利行使条件列举为公司重大事项，如对公司合并、分立和解散，核心资产转让，恶意收购或者接管等可能引起公司控制权变化或者重大资产流失的事项。

四、准入、披露与监管——管网独立运营的配套制度设计

天然气管网独立运营的宗旨在于推进天然气管网设施公平开放，令其他市场主体能够按照特定程序公平接入管网设施以获得所需服务，如运输、存储、气化、压缩服务等。为了规范管网设施运营企业的服务行为，保障服务安全，提高服务质量，增强服务效率，我国须着力构建系统完备、内容科学的配套制度。在企业提供服务之前，可利用市场准入制度筛选适格主体，降低市场风险；在企业提供信息服务过程中，应凸显信息披露制度的重要作用，以便及时发现并纠正有关主体的不当行为，控制市场风险。至于市场监管机制作用的发挥，则主要体现在监管机构的确立和监管职能的行使等方面。

(一)优化天然气管网市场准入制度

市场准入的实质是主体进入特定市场的法律壁垒，天然气管网市场准入制度为第三方市场主体接入管网设施制定了系列规制安排，能够排除不符合准入条件的市场主体进入市场，有效保护已经进入市场主体的竞争利益，提高市场竞争效率。为促进管网设施公平开放，准入制度的内容应符合公平、公开、非歧视原则。管网设施运营企业须通过门户网站或者监管机构的指定平台等公开途径向社会公布市场准入的相关信息，商业秘密除外。然后，公平地接收、审查申请主体依程序提交的申请材料，进而决定是否向其开放服务。需要注意的是，管网设施运营企业不得在缺乏正当理由的情形下区别对待申请主体。准入制度的内容较为丰富，包含准入条件、程序等要素。其中，准入条件是核心所在，亦是本文研究的重点内容。

依据《监管办法》的规定，管网设施运营企业应当按照监管要求制定并公开申请材料目录等相关内容，具体受理方式是集中受理或是分散受理则由企业自主决定。现阶段，中石油在其门户网站设置油气管网设施公平开放信息公开专栏，公布了管网设施的开放范围、开放原则、办理流程、用户申请、受理企业等事项。其中，明确列举的多项准入条件内容或具有一般性，如要求申请主体获得从事油气经营业务的相关行政许可、有安全生产相关资质；或较为笼统，如油气资源应当符合国家和中石油规定的油气质量标准，并符合油气管网设施运营企业的安全、环保及技术要求。然而，在中石化和中海油的门户网站却难寻相关信息的踪迹。在一定程度上而言，三大企业的准入条件均存在模糊笼统、可操作性弱、透明度低等不足，为自身决定是否开放服务预留了较大的裁量空间。2019年新发布的《关于加强油气管网设施公平开放相关信息公开工作的通知(征求意见稿)》同样没有切实解决准入条件的上述问题，在该文件第十三份附件《油气管网设施公平开放申请表》中，要求申请主体填写的信息多为企业名址、统一社会信用代码、法定代表人、注册资本、资产总额、油气资源用途、申请服务设施等基础内容，与主体准入资质相关的信息仅为相关行政许可名称、发证机构与编号和安全生产相关资质名称、发证机构与编号。

本文认为，应制定更加标准化、系统化的准入条件，主要包含一般要求和特殊要求两方面的内容。一般要求的内容具有普适性，多为申请主体本身合法，取得相关业务的经营许可证，符合特定资质，财务状况良好，技术能力符合国家或行业标准等。对于一般要求的内容，现有规定基本都已囊括，在此不过多赘述。所谓特殊要求，专指基于对天然气产业链中不同业务的特性考量，准入条件的内容应因申请主体所经营的天然气业务的反差特征而有所区别。目前，准入条件的相关规定对此内容比较缺乏。就上游天然气生产企业和销售企业而言，其主要业务是开发煤层气、页岩气等各项气源，或者将各类气源分销给下游用户，特征在于直接掌握天然气资源，需要接入天然气管网以实现天然气的运输、存储、气化、液化等物理存储或者转换服务。为此，该类主体准入条件的内容重点在于气源质量层面，例如气源开采安全、供量充足、保质纯净、保护环境等。就中游管网设施运营企业而言，包括尚未成为国家管道公司资产组成部分的省级管网设施运营企业，或者其他管网设施运营企业，其主要业务在于利用自有管网提供天然气运输、存储、气化、液化等服务，特点主要是占有管网资源，拥有管网控制权，其接入天然气管网的主要目的在于实现管网联通，延伸市场触手。因而，该类主体的准入条件应当包括运输连续性、管道安全性、技术成熟性等内容。就下游天然气销售企业和终端用户而言，主要涉及天然气消费端口，包括配气、售气和用气业务，其接入天然气管网往往意欲购买特定气种、提高供气能力。所以，该类主体的准入条件应关注目标市场，如要求申请主体拥有稳定的供气市场、用气量达到特定数值、经营状况良好等。需要注意的是，新设的各项准入条件应尽量具有确定解释性和可检验性，以尽可能地缩小管网设施运营企业自由解释的空间，提高申请审查的公正性。

(二)健全天然气管网信息披露制度

天然气管网信息披露制度的主要内容，是由管网设施运营企业的信息公开制度和信息报送制度所构成的。信息公开制度能够增强管网设施公平开放的透明度，发挥社会监督作用，督促管网设施运营企业依法开放服务。信息报送制度一方面便于行政主管机构进行市场监管，另一方面可以通过不定期抽查等履职手段监督管网设施运营企业的开放服务行为，提高企业服务效率。2019年，国家能源局组织编制的《关于加强油气管网设施公平开放相关信息公开工作的通知(征求意见稿)》和《关于加强油气管网设施公平开放相关信息报送工作的通知(征求意见稿)》对信息披露制度相关问题均有涉及，如信息披露主体、信息披露内容、相应监管措施等。

本文认为，我国除建立事前的信息公开制度和事后的信息报送制度外，尚须秉持持续性信息披露理念，构建事中动态信息公开或者报送制度，以便最大限度地防控管网设施公平开放的风险。在管网设施运营企业公平开放管网的过程中，可能会出现申请主体接入管网设施后实施违反管网设施开放服务合同约定的行为，如利用管网设施运输、储存质量不符合标准的天然气，或者其他违法行为。亦或会发生管网设施运营企业违反管网设施开放服务合同约定的损害已接入管网设施主体的合法权益的现象，如不合理地单方变更服务条件、关闭服务接口等。上述行为均将影响天然气储运安全，冲击天然气市场的稳定，因此需要及时纠正，妥善处理。管网设施运营企业可以在自建门户网站开辟动态信息披露专栏，公示申请主体接入管网设施后的不当行为，并报送行政主管机构。若该主体有异议，则可向行政主管机构提出并承担举证责任。行政主管机构同样须在指定平台另设专栏以公示相关信息，接受社会监督。管网设施运营企业自身实施违约或其他不法行为的，已接入管网设施的主体可在行政主管机构的指定平台予以披露，并承担初步举证责任，申请行政主管机构依法检查。当然，行政主管机构日常亦可采取不定期抽查或者定期检查的方式监督管网设施运营企业的服务状况，并在专栏披露检查结果。至于在不同情形中，管网设施开放服务合同的守约方享有何种权利、违约方承担何种义务、双方争议的解决途径等事项，则应当按照“有约定从约定，无约定从法定”的规则予以处理，优先尊重合同主体的意思自治，避免行政过度干预。

(三)完善天然气市场监管机制

就目前来看，我国天然气的市场监管现状可被概述为：油气监管合一，监管机构多元，监管职能分散，政监尚未分离。对应油气勘探开发、运输、销售市场和安全环保等技术领域、财税领域，我国设有不同的监管部门。在油气管道运输方面，国家发改委和国家能源局监管管道投资事项，能源局及其派出机构监管开放准入事项，国家发改委及各地物价局监管定价事项，国家安全监管总局监管安全事项，而各机构间的职能界限并非完全清晰。为了持续推进管网设施公平开放进程，巩固天然气管网运营机制改革成果，天然气市场监管机制的完善势在必行。无论业务拆分过程中正在提供管网设施服务的管网设施运营企业，还是未来可能组建的全国性国家管道公司，都是提供运输、储存、气化、装卸、转运等综合功能性管网设施服务的主体，因此对公平开放下的准入事项进行监督只是行政主管机构负责监督的内容之一。

随着市场化改革的深入，应逐渐实现“主管”与“监管”分离，设立专业化的能源监管机构。依法设立，是能源监管机构产生的要件；独立监管，能源监管机构职能的定位；公开、公平、公正、透明，是能源监管机构监管的原则。至于该能源监管机构的具体创设路径，则需结合本国国情予以确定。由专业化的能源监管机构具体负责制定相关的监管政策、执行其他相关的国家政策，能够避免其他行政机关对日常监管行为等的不当干预，提高监管效率和监管质量，创造稳定的监管环境，从而为保障企业公平竞争、巩固天然气市场化改革成果提供助益。本文认为，为适应我国天然气市场监管的实际需求，协调能源监管体系，可考虑设置独立的能源监管委员会，统一行使监管职能。能源监管委员会的独立性是指全方位独立，包括成员独立、财务独立、监管职能独立。监管机构的独立性是保持监管中立性，保障其审慎履行监管职责的基础。人员独立性是指，能源监管委员会成员系通过相应考核机制选拔而被录用，不得接受其他行政机关的直接指派，且不得同时在其他相关能源机构中任职，避免诱发道德风险。由于天然气市场监管所涉领域具有较强的专业性、技术性，因此对成员的多元化构成和相应业务能力具有特定要求。财务独立性强调，监管机构的运行经费来源和使用是独立的，不依附于其他主体，不受其他主体的不当干预。在设立运行初期，其运行经费应以国家财政拨款为主，市场收费为辅，以免因经费匮乏而难以维持正常运转，或者以牺牲履职的公正性为代价获取经费。待天然气市场化发展程度较为成熟后，可以逐渐改变这一模式，以市场收费为主，以政府财政拨款为辅。监管职能独立，意味着其职能侧重于监督管理市场主体的行为，而非制定能源产业政策，比如落实政策、行业规划，提出必要的立法或政策建议、依法协调市场纠纷、积极维护市场秩序等。能源监管委员会履职的具体形式多种多样，包括但不限于检查市场主体的信息公开内容、不定期抽查市场主体的实践近况、对于扰乱市场竞争或者违反特定义务的市场主体给予行政处罚等。

能源监管委员会可实行垂直一体化布局。具言之，国家能源监管委员会可在省级区域和其他天然气资源丰富地区设立相应的派出机构，并对其进行统一管理。需要明确的是，能源监管委员会的存在并不意味着其他相关能源机构自此退出历史舞台，因为能源监管委员会作为专业监管机构，仅在特定领域发挥监督管理作用。例如，天然气行业发展的宏观政策、产业政策的制定有赖于其他相关能源机构的支持；天然气开采中的安全监管需要专门的安全部门监督；天然气作为能源产品，其进出口事项亦会落于商务部职能范畴。未来，我国可实行协同监管模式，鼓励各相关能源机构间搭建信息共享平台或者系统对接通道，实现市场信息的互通交流。此外，我国应尽快完善法律法规体系，为专门监管机构的设立和履职提供合法性来源和操作性规则，并尽快厘清各相关能源机构的职责，以适应不断变化的市场需求，促使市场和监管形成良性匹配。需要注意的是，相关法律法规的内容应尽量与既有维护市场公平竞争、规范市场秩序的法律法规相适应，如《反垄断法》《反倾销反补贴条例》，同时亦应与即将出台的《能源法》的基本原则相契合。

管网独立——我国天然气管网领域市场化改革的法律机制探究