环境民事公益诉讼损害赔偿金去向的经验归纳与制度构建

2022-11-09 13:07:11张陈果

暨南学报(哲学社会科学版) 2022年9期

张陈果

一、问题的提出：环境民事公益诉讼制度果实如何反哺“公益”

环境事故多发、环境风险防范形势严峻是我国社会经济发展至今一个不容忽视的问题。环境事故不仅对环境本身造成巨大损害，而且威胁公民的人身、财产安全。我国环境民事公益诉讼制度的建立得益于理论和实践的共同推动，发展至今成绩斐然，但也存在挑战。2012年修订的《民事诉讼法》正式规定了公益诉讼制度。2015年《环境保护法》修订，《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（以下简称《环境民事公益诉讼司法解释》）颁布，环境民事公益诉讼制度建设不断推进。全国各地各级检察机关和相关组织提起且获受理的环境民事公益诉讼案件日益增多，社会关注度也逐年攀升。最近几年，如何将环境民事公益诉讼制度的果实反哺环境公益与社会公众，“填补损害、修复环境”如何贯彻落实，已经引起社会各界与法学研究的共同关注。值得注意的是，随着诉讼实践的开展，我国环境民事公益诉讼在规范解释与制度建构的诸多方面逐渐进入“无人区”，正亟须凝聚法学研究的力量。其中，生态损害赔偿法体系的构建与完善成为环境损害赔偿法律适用与制度创新的关键议题，我国也在积极探索中。应然层面上，环境民事公益诉讼是在民事诉讼的理论与规范框架下展开的，在模式和架构上借鉴或者模仿了环境民事私益诉讼，二者之间存在着联系与互动。但环境民事公益诉讼的实质并不是环境民事私益诉讼的扩展和延续，因此缺乏坚实的理论和制度基础——诉后赔偿问题就集中体现了这一矛盾。我国民事诉讼的理论研究因与德日大陆法系有历史亲缘性而不断向其借鉴学习。但环境损害赔偿这一法律问题在民事诉讼的规范框架下该如何进行制度安排，却并无现成的域外经验可以参看。例如，德国的环境行政公益诉讼发达，但并未设置环境民事公益诉讼，也不存在高额生态修复金如何管理、分配的问题，对我国没有直接的借鉴意义。这迫使民事诉讼法学研究自主探索地方经验和寻求新的理论资源，在制度构建上小心求证并“摸着石头过河”。

环境民事公益诉讼损害赔偿金的管理问题，在制度规范上并不明确，各地实践也处于摸索阶段。现行法律法规及司法解释对赔偿款的使用和管理问题并未具体规定。《民法典》第一千二百三十五条规定，“违反国家规定造成生态环境损害的，国家规定的机关或者法律规定的组织有权请求侵权人赔偿下列损失和费用：（一）生态环境受到损害至修复完成期间服务功能丧失导致的损失；（二）生态环境功能永久性损害造成的损失；（三）生态环境损害调查、鉴定评估等费用；（四）清除污染、修复生态环境费用；（五）防止损害的发生和扩大所支出的合理费用。”该条规定了环境侵权损害赔偿的覆盖范围，但这种私益诉讼的经验对于环境民事公益诉讼中环境修复公益金的管理与使用并没有确切的参考价值。《环境民事公益诉讼案件司法解释》第二十四条仅规定赔偿款项的用途，即“法院判决被告承担……等款项，应当用于修复被损害的生态环境。其他环境民事公益诉讼中败诉原告承担的调查取证、专家咨询、检验、鉴定等必要费用，可以酌情从上述款项中支付”。但对款项“具体如何管理、使用、分配”等具体问题，法律和司法解释都未提出可循的规范。除少数地方在设立环境法庭、开展环境公益诉讼之初对这一议题作了初步安排之外，大部分地方都出现制度空白。法学研究对此或召开会议讨论，或发表论文贡献于理论铺设，但尚未形成制度框架上的共识。裁判文书归纳显示各地司法实践的探索逐渐形成了不同的地方样本。一个例子是2014年江苏泰州六家化工企业非法排污案，法院当庭判决六被告赔偿环境修复费用一亿六千万，用于泰兴地区环境修复。泰州市人民检察院副检察长陈学东坦言：“赔偿款将来打到谁的账上，法院、检察院、环保局都不合适。所以我们还计划成立环保基金，赔偿费的使用则由司法机关共同监督”。可见泰州一案判决时环境损害赔偿金如何管理、分配、使用并无完整方案。如果法律始终不能就环境损害赔偿金的去向作出妥善安排，环境公益诉讼的原告诉请责任主体支付损害赔偿金就没有理由。因为在被告看来，此种资金由自己使用远比其他部门使用更有效率。

鉴此，本文以环境公益诉讼中环境损害赔偿金（判决中常称为“环境公益修复金”）去向相关实践经验提炼与制度规范建构作为研究对象。以下论述：胜诉后环境公益损害赔偿金的归属、流向、管理主体、使用方式与监督环节应当进行何种制度安排，才能使公益诉讼（胜诉）判决既能切实救济受损的环境公益，又能符合产生此种赔偿金的公益诉讼制度之基本程序逻辑。在立足本国实践难题、吸收比较法营养的基础上，本文尝试探讨公开透明、第三方机构实际运行、接受社会监督的环境修复公益金制度。如能为后续的司法实践与制度建构提供一个可能的支点，或者为学术讨论提供一种言说，那么作者的目的也就达到了。

二、我国环境公益民事诉讼损害赔偿金去向问题的经验归纳

通过裁判文书检索可以发现：我国环境民事公益诉讼的法院判决结果主要包括判决被告停止侵害、修复被损害环境、赔偿环境修费费用、赔礼道歉、支付专家咨询费鉴定费各类诉讼辅助费用等几种形式。环境民事公益诉讼在民事诉讼规范的基本架构中展开，因此所涉的几种判决结果依照民法上的请求权基础体系又可以分为必须由被告亲自实施的“不可替代履行”和“可替代履行”，“金钱给付义务”和“非金钱给付义务”。检索结果表明：修复被损害环境占据环境公益诉讼判决结果的核心地位。大陆法系的诉讼法学通说认为，环境公益诉讼的目的是通过民事诉讼、借由“司法”这一公平正义最后一道防线，对侵害人施加法律强制力，阻止其继续侵害环境公益，促进自然与社会的可持续发展。被侵害地的生态系统修复是一个复杂、专业、时间跨度大、实施难度大的综合性工程。指靠污染环境的个体或企业自觉高效地进行环境修复工作，现实可能性和可操作性都较小。因此，被判决承担环境修复责任的被告往往申请替代履行，通过赔偿环境修复费用的方式来代替亲自履行修复环境的责任。在司法实践中，法院也会综合考虑环境修复的专业性、被告过错程度等因素，判决被告赔偿相应的环境修复金。因此，可替代履行的金钱给付，是实践中采用的最主要的责任承担形式——绝大多数的环境公益诉讼均以“赔偿损失”等金钱给付责任作为主要损害救济方式之一。

如前所述，对于此类环境损害赔偿修复金的去向问题，现行法律法规和司法解释均未予以明确规定，只是笼统地、原则性地规定这笔资金应当用于被侵害环境的修复。有学者指出，司法解释的原则性规定，实际上是默许各个地方因地制宜，在遵守该原则的前提下自行灵活地探索生态环境修复金的具体管理和使用模式。各地法院的实践也的确处于摸索、试水的阶段，处理结果呈现不同样态。根据判决文书检索分类的结果，各地法院的处理方式可以归纳为：判令被告将特定数额的赔偿金（1）支付至法院指定的账户、（2）支付至国库、（3）支付至政府部门的专项账户、（4）支付至第三方专项基金账户等四种类型。以下分述。

（一）类型一：司法权主导的环境损害赔偿金管理

第一种类型是由审理法院为中心，法院指定账户收款且对赔偿金的管理、分配和使用起主要作用。例如，2016年12月达成调解协议结案的自然之友、广东省环境保护基金会诉广东南岭森林景区管理有限公司（下称景区管理公司）、深圳市东阳光实业发展有限公司、广东省乳阳林业局环境民事公益诉讼案，广东省法院采取的就是这种做法。根据判决，被告景区管理公司需在调解协议达成后十日内向法院专用账号汇入人民币500万元，作为南岭国家级自然保护区生态修复专项费用，用于老蓬至石坑崆段公路的生态修复以及自然保护区内的其他生态治理工作。

该案对被告承担责任的具体方式要求得极为细致，由法院积极督促景区管理公司承担环境修复责任。（1）对于修复责任，调解书中载明“修复专项费用用于的生态修复工程应该履行公开招投标程序，并在北京市朝阳区自然之友环境研究所、广东省环保基金会和支持起诉单位监督下使用，公开透明，并接受社会公众监督”；（2）对于履行修复责任的监督，调解书载明被告林业局负责监督受损公路生态修复工程的实施，确保在最短时间内达到生态修复成效；（3）对于修复的标准、期限、评估单位，调解书指明“景区管理公司应严格按照广东省林业调查规划院所做出的《南岭国家森林公园林区公路（老蓬段）边坡复绿与生态修复（期）工程方案》（以下简称《工程方案》）的要求实施修复工程，确保在2019年4月份前完成涉案公路的生态修复工作，届时由法院和相关行政主管部门组织原告、支持起诉单位及相关专家对生态修复情况进行评估。如经评估未达到修复要求，仍应继续承担后续修复费用”；（4）对于后续监督，调解书明确被告应每年向法院及原告通报生态修复情况，并接受司法机关、行政机关、原告、支持起诉单位及社会监督，原告及支持起诉单位有权到现场查看修复情况，相关合理费用由被告承担。

根据对云南省昆明市、江苏省无锡市、贵州省贵阳市三地法院牵头制定的环境损害赔偿金惯例办法的考察，地方性经验为我国相关制度的完善作出了有益的探索。三地经验中的审理法院在指定账户、设立基金、确定使用办法和收缴、汇转，以及具体开展修复工作时使用款项的节点启动等环节，或多或少地承担了“把关者”的功能。不过，法院在损害赔偿金管理使用中担任的角色和承担的功能，法理逻辑有欠明晰之处，为法学研究留下如下几个问题：

第一，法院指定的账户具体权属如何，是在法院组织内的统一账户，还是法院环境保护庭设立的账户，或是起诉人检察机关或公益保护组织在起诉状中列明而法院予以确认的账户——这一点在制度层面并无规定可循。且无论是上述何种情形，账户的名义主体与法院的关系也尚未明确。环境修复金定性上的模糊可能导致其去向上的不透明，可能为该笔赔偿款的管理埋下隐忧。第二，法院原本就背负案多人少的压力，无论是法院的审判人员还是执行人员，都难以保证有足够的精力来承担管理大额赔偿款的责任。法院承受环境损害赔偿金管理的负担过重。昆明、贵阳、无锡三地都规定此种款项的管理与使用由法院主导、地方政府职权部门配合。法院对此承担了极大的责任，法官陷入大量的琐碎事务中，使得他们难以专注于本职工作。法官在做财务人员的工作，这不利于法院专事司法审判工作。不仅如此，环境修复金的使用还需要大量环保和工程方面的专业知识，这对法官专业素养的要求也过高。例如，在轻工业、服务业较为发达、环境污染案件时有发生的沿海城市温州，整个辖区所有法院中具有环保法方面专业背景的法官都寥寥无几。要求作出判决的法院对环境修复金的巨额款项全程负责管理，缺乏现实可能性。第三，在某些案件中，法院判决被告停止侵害、在当地受损环境修复前关停相关生产线，直至环境实际修复再运营投产。而被告为追求经济利益在判决送达后仍偷偷经营，和法院工作人员“捉迷藏”，在工作人员来检查时关闭生产，在检查结束后又立即投产。而相较于法院主导模式，专业的行政执法人员在时间、精力和专业技能上的资源似更加丰富，更能发挥监督责任人履行判决义务的作用。最后，被告将赔偿款汇至法院或检察院控制下的账户，可能在事实上将两院陷入道德风险之中。环境公益诉讼的标的额常常十分巨大，将环境公益修复金账款汇至法、检两院控制的账户，在积极作为可以带来大量流动资金的情况下，如果操作程序不透明且缺乏监督，就可能导致权力滥用。

法院和法官不是不能参与环境损害赔偿金的管理，但其担任的角色与承担的功能还需考虑法院的职能、法官职业的承受能力与现实可行性等等。法官可以提供专业支持，帮助政府专职部门、环保团体和个人考量环境保护预防措施、修复措施的合理性以及资金使用的合理性。但法官不宜变成出纳、会计，不宜陷入环境损害赔偿金收取支出流程的诸多细琐事务中。

（二）类型二：赔偿金上缴国库

第二种类型是直接将赔偿金上缴国库。2016年广东省环境保护基金会诉焦云水环境污染案，广东省法院就采取了此种做法。法院判令被告赔偿人民币416 404.8元，款项上缴国库，用于修复被损害的生态环境。

交付至国库，在操作上较为简单，便于被告履行诉讼的结果责任。不过对赔偿款的管理而言，这一做法却未免过于粗放。尽管环境公益民事诉讼有别于一般的民事公益诉讼，但其逻辑和实践毕竟在“民事”诉讼的框架内展开。而民事赔偿“填平”原则，是我国民事赔偿的基本原则之一，也是我国公益诉讼制度设计的目标之一。法院审理的环境民事公益诉讼案件的直接诉求，就是希望侵害人能够承担环境修复的责任，将赔偿款实际用于赔偿损害，修复当地被污染的生态环境。而进入国库，该笔环境修复金就成为财政账户中的一笔资金，服从于政府部门对资金划拨的统一调度，难以“点对点”地精准修复当地被损害的生态环境，救济效果难以实现。无法“专款专用”的赔偿款，最终在实际效果的实现上可能大打折扣。值得注意的是，2017年12月颁布的《生态环境损害赔偿制度改革方案》的第四条第（八）款中规定，对于赔偿义务人造成的生态环境损害无法修复的，其赔偿资金作为政府非税收入，全额上缴同级国库，纳入预算管理。基于上述分析，此种方案固然是基于生态环境无法修复时“履行不能”的替代性方案，但是否有更加稳妥的解决路径——例如公益诉讼判决的第一阶段先做出相关确认判决；第二阶段再通过公示登记制度在划定的期限和地域范围内合理界定受环境侵害之公众的范围，并以适当方式予以赔偿救济——值得思考。

从“赔偿”的性质来分析，环境损害赔偿金并非国库的税收资金，不是国家的收入，而是环境为人类提供的生态服务受到人为破坏时的法律性对价。从这种处理模式的制度效果分析，如果赔偿金上缴国库，其对于公益诉讼各方主体，从补偿实效到心理影响而言，与撇去不法收益之诉的结果是一样的。救济与修复的专项资金将失去“专向性”，对于救济受损的环境公益、修复当地环境损害，并无看得见摸得着的效果。长此以往还可能导致有关组织丧失起诉动力。一旦环境损害赔偿金得不到合理的使用，社会成员不仅不能享受环境公共利益，而且还可能遭受二次伤害，他们本应享有的环境服务将继续缺位。第一次伤害来自环境污染者、生态破坏者，第二次伤害来自环境损害赔偿金的管理者和使用者。为了避免环境公益继续遭受损害，使受损环境能够恢复提供环境服务的能力，与环境公益诉讼在诉讼法上利益相关的各个社会成员对这笔资金的管理和使用都应当享有决策参与权。而其可行性保障条件是环境损害赔偿金的管理保持透明且社会各成员享有知情权。容后详述。

（三）类型三：赔偿金交付政府环境保护主管部门管理的专用账户

实践中，既有法院判令被告将赔偿金款项交付至当地财政部门账户，也有汇至当地环保局账户，还有相当一部分要求被告汇至所在地区政府部门主理的环保公益金专用账户或环保专用基金账户。以上几类账户的实际管理者都是管辖法院所在地政府职能部门，因此归为一类。例如，在江苏泰州“天价赔偿案”中，法院判令被告在判决生效起30日内将赔偿款项支付至泰州市环保公益金专用账户。对于该账户内的资金，使用人使用必须向泰州市环保局提出申请，经市政府同意再由市财政局拨付，并报泰州中院备案。

将赔偿款置于行政权的控制管理下有其明显优势。政府相应部门的工作人员相比法检两院的公职人员，无论是在环境修复的管理督促还是资金的运用上，经验更加丰富且能力更加充足。但是此种管理模式也有不足之处，行政主导管理存在以下缺陷：

其一，行政部门依照法律各司其职，其职能与资源配给均应遵循依法行政等行政法上的基本原则。而（自然资源与环保类）行政部门是否应当、是否可能常态性地作为执行当地法院判决的一支力量，在公法法理上存疑。此外，地方行政机关，尤其是地方财政管理部门的干预，在更为允当的全盘制度安排确定之前，对赔偿金的管理而言或许是必要的。不过，过度干预意味着利益受到重大影响的社会公众可能丧失参与环境修复方案决策、参与环境损害赔偿金收支监督的机会，与环境公益诉讼的目的和功能不符。

其二，由行政部门监督管理环境修复金专向款，仍有封闭系统运行、缺乏有效监督、可能留下权力寻租空间的弊端。之所以通过环境民事公益诉讼救济而不采用更为迅捷的行政处罚这一解决途径，部分原因即在于某些地方行政机关存在不作为或有意罔顾侵害行为。因为侵害环境的企业有的是当地“纳税大户”，通过经济效益裹挟当地政府的公共管理职能，使得政府部门对其违规生产行为持原宥态度。如果环境公益诉讼艰难所得的赔偿金完全交还给行政部门，在极端情况下，以上问题有可能兜兜转转又回到原点。

最后，全由行政部门来管理环境公益修复金，存在缺乏监督、恐难有效行使的难题。实践中有一种情形，当环境公益诉讼的原告终于获得法院支持之后，被告依照法院判决履行支付义务，而环境损害赔偿金汇入地方环保行政监管部门的专门账户之后却滞留下来，并未用于开展符合环境公益诉讼本旨的环境修复事务。这导致被告污染的环境和破坏的生态仍持续性地得不到修复和救济，公众享有的环境公益仍旧处于受损的状态。造成这种局面的原因有很多，但缺乏社会监督是某些地方环境保护主管部门、财政部门怠于将环境损害赔偿金用于环保事务的重要因素。另一方面，司法监督的能量也颇为有限。“大政府”的大趋势一方面顺应了社会事务日益复杂、管理难度加大的需要，另一方面也使得监督行政权力的依法有效行使成为一个复杂的全球课题。与行政权的体制机制相比，司法权的力量较为微弱。司法机关对行政机关恐难在长期、琐碎的环境修复过程中起到有效监督作用。另一方面，如果片面强调司法权对行政权的监督会导致司法权在环境公共利益问题上的角色剧烈转换，很可能导致其介入行政权的权力范围，造成司法权和行政权的角色混淆，引起二者之间在权限划分和功能定位上的张力乃至冲突。如何设计制度才能既确保司法机关对环境行政机关的专业性和自由裁量权的适当尊重，又保证司法机关对行政机关的有效制约，还需要法学研究进一步探索。

（四）类型四：赔偿款交付至第三方专项基金账户

2016年自然之友诉江苏中丹化工有限公司水污染环境公益诉讼案中，原告自然之友公益组织在与被告（之一）中丹化工公司的调解谈判过程中，就使用慈善信托的方式管理赔偿款达成一致意见。但法院认为，当地已成立环保公益金专项账户，且此前判决案件的赔偿款均进入该专项账户，因而坚持要求该赔偿款进入当地的环保专项账户。自然之友组织了解发现，该专项账户缺乏使用、管理的制度规范和相应的监督机制。在将一百万元缴入法院认可的当地环保专项账户后，被告自愿另外出资一百万元，设立慈善信托，在民政部门备案后由长安信托公司对该笔资金进行专业管理，用于环境修复，同时设立专业人员（如专业的环保人士、律师、审计师等）作为监察员，监督信托产品的运营。类似的处理方案也出现在2016年调解结案的绿发会诉湖北宜化化工股份有限公司、宜化肥业有限公司环境污染案中。被告设立数额为700万元的环境保护慈善信托，以社会公众为受益人。

以此种方式管理公益诉讼诉后赔偿款，相比此前三种公权力介入参与的模式有其优势，或可作为一个制度建设的发展方向予以考虑。原因有三：

其一，采用信托基金的形式专业性更强。环境修复工程并非一时之工。系统地修复当地生态需要事前设计评估修复方案，事中按照方案有效执行，事后定期复查评估。如此漫长的过程，赔偿款的安全性和保值性各方面均需予以确保。相比法院、检察院或行政机关，专门从事基金、信托管理的中介机构通常更具备专业素养，专职工作的时间相对也更充裕。

其二，第三方机构作为民间力量，其法律地位与公益诉讼参与的各级力量（检察院、法院、地方政府职能部门）相较之下有其显著特点。慈善信托基金接受前者的监督，但由其管理运营资金，与社会公众平等地沟通与对话更易实现。这也有助于提高公众的参与度和关注度，更有助于实现社会组织和社会公众的监督。

其三，信托基金的形式具有更大程度的灵活性。基金会对专款专用的具体方案，可以在法院判决的主旨框架内再进一步设计细节，且留下调整和平衡的空间，这是法院检察院专账、直接上缴国库和行政机关专账等渠道所不具备的优势。

关于环境公益赔偿金的管理和使用，前面三种我国实践中“摸着石头过河”的地方经验各有利弊，但对救济受损环境公益的实效性、赔偿金去向的合目的性、实现“吸收社会公众不满”等环境法的价值旨归与民事公益诉讼的规范目的，难以平衡兼顾。第四种路经有其鲜明特色，无论对于解决实际问题本身，还是回归到环境公益诉讼本旨的价值预期和规范预期，都值得更进一步讨论。下文以此为基底，在吸收比较法营养的基础上论证其制度完善的可能路径。

三、现有模式总结与比较法经验

上文梳理了我国地方实践中几种环境公益损害赔偿金管理的模式及其各自特点。各地经验归纳显示：我国环境民事公益损害赔偿金的定性及其管理模式仍然处在探索阶段，实践中各地做法不一。进入各类别账户后，款项具体的使用程序、点对点修复环境的具体安排，相对人和社会公众都缺乏充分信息。如果制度建构持续缺位，环境公益修复金赔偿款恐怕将如同置于一个封闭的系统内，难以为公众知悉并监督。实体公正不能沉寂于判决生效的那一刻，也难以在赔偿款进入账户沉睡休眠的情形下实现。践行损害救济原则，补偿受侵害的环境公益，有必要构建一个系统联动、多方参与、透明高效的诉后环境损害赔偿金管理机制。法学研究已经意识到这并非一个仅止于实际操作层面的问题，而是一个应当作为制度建构的目标、通过理论研究与规范探索予以积极回应的问题。决策层近年的改革试点举措已经体现出一种全盘规划、循序渐进的制度预期。2015年12月3日中共中央办公厅和国务院办公厅印发并实施的《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》（下称《试点方案》）即为逐步建立生态环境损害赔偿制度而专门制定的文件，2017年取代该《试点方案》的《生态环境损害赔偿制度改革方案》，则是在原来试点的七个省市的实践基础上，进一步推至全国范围，旨在全国范围内试行生态环境损害赔偿制度，逐步建立生态环境损害的修复和赔偿制度，加快推进生态文明建设。总结以上方案的主旨，环境损害赔偿金管理的制度建设的价值目标是：在2020年初步构建全国范围内责任明确、途径畅通、技术规范、保障有力、赔偿到位、修复有效的生态环境损害赔偿制度。构建一个行之有效的制度，不能纸上谈兵，而是应该从解决问题的实际情况出发，吸取国内外的有益经验，探索、试错、总结、推广。以下详述。

（一）国内有益经验

其一，民间力量已经尝试在环境损害赔偿金的管理与使用中占有一席之地。某些地方尚未取得公益诉讼主体资格的环保组织也开始贡献一己之力，利用其了解当地情况这一资讯优势，帮助参与调查取证并监督诉后环境修复工作。此外，社会资本开始为公益组织起诉提供资助，网络平台在公益诉讼程序中开始成为“链条上某一环节”。可见环境公益赔偿金在接受社会监督、在第三方机构等力量的支持下实现救济程序中的通知、登记、送达、分配等举措的具体落实，并非空中楼阁，且目前已经有了资金和技术力量的准备。如何调配社会资金和社会力量来保证环境公益损害赔偿金管理的公正与效率，是相关制度建构的考量因素之一，值得深思细想。

其二，适当限制传统民事诉讼“处分原则”，法院在适当的节点发挥司法能动性。环境民事公益诉讼中，法院通过一定程度上的积极作为将诉讼请求予以细化并释明，有的通过调解程序促使各方充分沟通，以便被告准确地理解并履行修复环境的责任。自然之友、广东省环境保护基金会诉广东南岭森林景区管理有限公司、深圳市东阳光实业发展有限公司、广东省乳阳林业局环境民事公益诉讼案中，被告违法修建公路，侵害国家自然保护区内环境，原告提出停止侵害、恢复原状、赔偿损失、赔礼道歉等诉讼请求，但修复的具体方案、进度、支持力量都未尽言。法院组织调解后，各方最终达成了细化可行的修复方案——包括对已经硬化的保护区道路保留现状，以防二次伤害当地环境；今后保护区内不得新增其他旅游开发项目；具体的修复工程需经过社会公开招标程序并在公益组织的监督下进行；具体的修复进度要按照时间循序安排、被告每年履行提交修复报告的义务；原告及支持起诉单位有现场检查的权利等。如前所述，环境损害赔偿金在实践中大多用于受损生态环境的修复，而环境修复的长期工程不仅要求环境工程技术的力量支持，也需要环境法的专业知识。我国法院一定限度内的积极作为，在原被告都因缺乏信息或知识技能导致赔偿金去向表述不明的问题上，明确其使用的基本框架、使用目的与使用限度，不失为一种有益的司法实践探索，值得在制度探索的层面纳入考量范围。

其三，检察院作为法律监督机关不仅在环境公益诉讼的起诉阶段是主要力量担当，也在环境公益赔偿金的管理中扮演重要角色。诉讼法学研究对检察院在环境民事公益诉讼中的定位一直有不同的观点。有学者认为检察机关属于公权力机关，由其提起公益诉讼违背民事诉讼应当在平等主体间进行的原则；其代表不特定大多数民众行使诉讼权利，进行起诉、调解的正当性与合理性仍然存疑；较早时亦有观点认为检察机关属于传统民事诉讼中后台监督的角色，其在环境民事公益诉讼中的角色会与行政机关产生重叠和冲突，难以发挥其补充性功能。目下应当考虑到检察机关作为公益诉讼的诉讼担当者已经得到法律明确授权。调研表明；检察机关提起的环境公益诉讼已经成为公益诉讼中受案量最大的一部分。对相关判决进行归纳发现：实践中一些检察机关也会要求被告将赔偿款汇入其指定的账户。此时检察机关是法院判决执行的监督者，促使被告积极履行环境修复责任。检察机关因其法律地位的特殊性，对环境修复金的管理承担监督职能似最为允当。不过，检察机关对环境修复工程等需要专门技术和知识素养的环节、对修复使用资金的出纳、报账以及其庞大修复工程的技术细节，仍应以“监督者”的角色发挥功效，这与其职能范围与法律地位似更为对应。而具体的涉及环境公益诉讼赔偿金增值、使用等运营的具体事宜，应交予具有专门技术知识与管理经验的主体充当“专职管理人”似较允当。其中各方关系如何在制度建构上予以安排，不妨在吸收比较法营养的基础上予以探讨。

（二）国外有益经验

1.以巴西为代表的南美洲国家

南美洲各国对公益诉讼的适格原告的范围设定较广，大多数国家都规定检察官和有关组织均具有原告资格。巴西立法还创设了“保护分散性利益专项基金账户”（Special Fund Account in Protection of Diffuse Rights），作为集团诉讼所获得的损害赔偿金的存储账户。这一专项基金由司法部监管和保护，具体由政府官员和普通公民组成的协同委员会负责，用于资助救济该案的受害人。当恢复受损权利在客观上难以实现时，这些基金将被灵活和创造性地用来保护与集团诉讼救济目标一致的群体权利。晚近巴西立法又建立了若干不同的专门银行账户，有些明确规定了保护的对象，并规定了基金的分配，典型的如环境保护账户、儿童保护账户。巴西政府采联邦制，联邦和州两级均设立专门的基金账户，有关赔偿金或罚款不再交付给直接或间接受害者，而是支付给基金。相应地，环境保护基金负有修复环境质量的义务。

2.美国

美国环境公益诉讼的对抗性非常强，为了论证具体的诉讼赔偿数额的合理性，被告往往会要求原告提供具体的证明依据，为此原告需要制定具体可行的环境修复计划（restoration planning），否则被告及其诉讼代理律师会对此漏洞“穷追不舍”，法院也难以有效判决支持原告诉求。因而，原告为了诉讼索赔成功，往往会制定切实可行的环境修复计划，并按照法律规定向社会公开。具体可行的环境修复计划有利于促进诉讼后判决结果的有效执行。

美国在资金运用方面较为公开透明，依据其国内20世纪下半叶设立的《信息自由法》（）、《国家环境政策法》（）等法律的规定，国家机关采取环境保护的相关行动必须严格依照法律规定保障公众的知情权，环境诉讼赔偿款在政府部门控制下的运用也必须依据环境修复计划执行，受到公众的广泛监督。

值得一提的是，美国的环境损害赔偿基金制度也非常发达。美国的《超级基金法》（，，即CERCLA，也称为《综合环境反应、补偿与责任法》，又因该法案也被称为The Superfund，而被称为《超级基金法》）建立了美国第一个综合的联邦紧急授权工业维护基金，该基金承担和赔偿有害物质溢流或其他排放的费用。具体来说，包括“有害物质反应基金”和“宣布关闭责任基金”，负责有害物质排放造成财产和自然环境的损害所需的清除费用和赔偿款项的支付。

四、建构政府主导、第三方机构运营的环境公益诉讼损害赔偿金管理模式

由前述分析可知，无论是以公权力机关为主导的赔偿款管理模式，还是以民间力量为主的管理模式都各有特色，脱离具体语境时很难抽象判断哪种制度更为优越。但根据前文地方经验归纳呈现的制度土壤，不妨以政府主导、第三方机构运营的环境诉讼损害赔偿金管理模式作为我国相关制度建构的一个目标。值得注意的是，根据《生态环境损害赔偿制度改革方案》第四条第（八）项，“赔偿义务人无能力开展修复工作的，可以委托具备修复能力的社会第三方机构进行修复。修复资金由赔偿义务人向委托的社会第三方机构支付”，这是《方案》确立的、在一定前提下由政府主导的专向修复金管理模式。实践调研表明，涉及较大规模环境损害的环境公益诉讼的，赔偿义务人没有能力自己开展修复工作而需要委托第三方机构修复受损环境的情况几成常态。因此，应当在总结和比对各地实践的基础上，在遵循现行规范的前提下，积极将这一政府主导的修复金管理制度进行细化和完善，并跟进其他配套制度，使得我国环境民事诉讼修复金不再处于一个封闭的系统中，而是在透明、高效的程序规范下真正用于受损生态环境公益的救济。鉴于此，本文第二部分根据各地实践归纳的第三种和第四种路径或可作为此种制度建构的“素材”。

（一）政府部门主导与第三方机构专门化基金运营相结合

如上所述，应当确立以政府主导管理、专业的基金机构实际运营的赔偿款管理模式。此种方式兼具政府职能部门管理模式和设立专门基金等第三方专业机构运营模式的优点。总体上，此种模式以符合环境公益诉讼的规范预期为前提，以综合平衡、透明高效、兼顾实体公正与程序公正为价值取向。

环境民事公益诉讼的赔偿义务人依照判决将赔偿款交付至政府部门控制下的账户，实际上是以金钱义务的履行替代具体环境修复义务的履行。赔偿义务人以委托人的角色委托他人代替自己修复环境。而政府部门接受该笔赔偿款并进行管理，是受托人角色。在政府管理模式下，环境保护主管部门的工作人员需积极作为，及时开展生态环境损害调查、鉴定评估、修复效果评估等督查工作；财政局需要对赔偿款的管理和使用费用进行严格的报销管理，确保“先收后支、统筹兼顾与专项使用”；同时，因为该笔资金仍处于行政权的实际控制下，资金的管理使用也属于政府信息，需要依照《政府信息公开条例》的规定予以主动公开，当地公民可以积极申请政府相关部门公开，对于政府行政公职人员的不作为或其他违规行政作为，可以申请行政复议或提起行政诉讼；而资金的具体使用与复核，需要当地的审计局依照《审计法》进行审计；在资金运用的筹划上，应参考《预算法》和《预算实施条例》，事前制定具体的修复计划和费用预算计划，事中提交相关的修复报告并可以根据具体的执行情况对预算计划进行调整，一个周期后提交相应的执行进展报告和决算报告，并邀请公民代表、人大代表、检察机关工作人员、监察部门工作人员、法官、专业的环境修复机构工作人员等参加报告会。

政府部门作为赔偿款的管理者，受托管理修复金，需要承担相应的管理责任，但其实际运营不妨交由专业的基金管理机构或信托机构进行。在这一层面上，政府部门可以说是委托人，基金管理机构或信托机构是其受托人。专门化的基金管理与使用模式有两个优势：其一，有利于满足社会公众的环境知情权。环境损害赔偿金设立专门基金管理使用，与将其划归行政部门专项资金相比，公众更易及时、完整地了解和查询。其二，有利于弥补赔偿金使用上行政监管资源的不足。行政监管需要耗费行政资源。对环境损害赔偿金支出的合理性审查，以环境保护预防措施与环境修复措施的合理性审查为前提，两者均需耗费资金与人力，不妨将其从行政监管向社会力量监管转移。设立专门基金管理赔偿金有利于公益组织参与。行政部门主导下的专门基金，公益组织要参与款项使用的具体事项，就必须通过公众进行广泛、深入的调查。这有助于解决环境监管部门环境信息不足等环境执法资源有限的问题，可以节约行政监管资源，减轻行政监管压力。

从具体实现路径而言，公益基金更适合长期活动，而公益信托则更适合那些周期较短的环境修复工作。公益基金和信托有其严格的法律法规制度，由社会各界代表组成决策委员会，独立人员作为监察员，通过基金化或信托化的运作，可以确保赔偿款的保值增值，同时也能极大地提高资金的利用效率，确保环境公益修复金“专款专用”，以填补相关法益受到的损害，保证环境侵害案件获得良好的救济，实现社会公正。

（二）其他配套制度

1.应确立检察机关主导、第三方监督托举的双层监督机制

要防止权力滥用就离不开监督机制。对环境公益损害赔偿金采取政府部门主导下的专门基金会模式，旨在促使资金管理与使用的公开化，便于监督。公开化本身还不能保证达成有效的监督。因为有关信息公之于众只是有效监督的必要非充分条件。除此之外，还需要监督者具备监督能力。并非所有社会公众对环境损害赔偿金的收支管理都感兴趣，那些与其有利害关系的主体才有了解信息并予以监督的意愿；有监督意愿、了解了相关信息的主体也不见得都有监督能力。因此对监督事项、监督主体以及监督程序，应当在保证合理性与可行性的前提下进行制度铺设。有两个权力运行环节应当成为被监督的对象。一是行政部门主导管理的行政行为，二是专门基金会运行中所涉的权力。鉴此，不妨确立检察机关主导、社会力量托举第三方监督的双层监督机制，以下详述。

其一，作为法律监督机关的检察院，不仅是环境民事公益诉讼起诉、审判环节的诉讼担当，同时也是环境公益诉讼诉后执行环节的监督者，督促侵害人积极履行环境修复责任。对于进入行政权力管理控制下的赔偿款的使用效果，检察机关可以与政府部门人员一同前往被侵害环境现场检查环境修复情况，对修复工作进行评估。对于行政主管部门不履行职责的，由相应的检察机关通过发出环境损害修复检察建议书的形式督促政府部门积极履行职责。实践中，检察机关对环境修复执行的监督作用以多种形式呈现。例如，海南省昌江检察院建立林业生态修复基地以加大对生态环境的司法监督力度；浙江省杭州市检察院跟踪监督补植复绿的执行活动；丽水市遂昌县检察院检察监督部干警通过现场监督的方式，对被执行人补种苗木的活动进行监督。

其二，有效监督离不开第三方监督的托举。调研表明，各地检察机关的专业力量与监督能力有强有弱。因此，应当因地制宜地引入有监督能力的社会公众、环境保护团体作为第三方，让其遵循一定的程序监督环境损害赔偿金的管理与使用。第三方监督是检察机关监督力量的有益补充。实践中，第三方监督机制已经在一些地方的环境公益诉讼案件中发挥作用，并取得良好的法律效果和社会效果。例如，2011年中华环保联合会诉贵州好一多乳业股份有限公司超标排污案，清镇法院判决被告停止超标排放污水、消除排污河岸及下游河岸造成的危险、修复环境并赔偿相应损失。次年法院主持调解，原被告达成和解协议，被告停止排放污水，并自愿出资10万元用于环境修复及监督，由法院的生态法庭保管款项；由第三方贵阳公众环境教育中心对被告环保问题进行监督，如被告发生污染环境行为，由该第三方督促其消除污染，并向中华环保联合会、清镇法院生态法庭以及当地环境保护主管部门进行报告。原被告与第三方共同在生态法庭签订《第三方监督协议》，约定被告的污水处理设施运行情况以及今后可能的环境致害均由第三方进行监督，被告支付第三方监督费10万元。由该第三方制定详细的监督方案并开展监督工作。后该第三方在为期一年的监督工作中，多次委派志愿者和专家到现场进行监督，而被告也配合监督、遵守环保要求，未再发生环境违法行为。该案成为社会公众对环境保护进行监督的司法实践经验，并证成了公益诉讼赔偿金第三方监督的方案可行性。

2.增设专业环境监测评估机构、促成专向技术合作

在环境公益诉讼中，环境侵害的勘验取证和检测鉴定等技术服务发挥着至关重要的作用。诉后环境修复的专业咨询、技术指导等均需要专业的环境技术机构介入。我国的现实困境是，不仅具有相关环境法知识的审判人员匮乏，专门从事环境监测鉴定、评估的技术人才的数量和能力也同样未达到现实所需水平。不少地方只有省会城市才有较为全面的环境专业监测机构，具备相应鉴定资质的研究所少之又少。截至10月31日，整个浙江省只有2家生态环境损害赔偿司法鉴定机构，司法鉴定人员仅17名。专业司法鉴定机构和技术人员的缺乏不仅为环境公益诉讼的起诉、审理和判决带来难题，加大了法官的工作负担，同时也为诉后的环境修复工作带来了客观上的障碍。因此，应当加强各高校、实验室、研究所等专业机构专家与环境保护主管部门及司法部门工作人员的交流与合作，加快设立更多具有资质的环境监测、鉴定机构。已有经验表明，在环境民事公益诉讼案件的起诉环节，多家公益组织（例如中华环保联合会、中国生物多样性保护与绿色发展基金会等）积极参与，已经与国内高等院校展开不同程度的合作。某知名院校环境资源法研究和服务中心就曾作为支持起诉单位，多次支持公益组织起诉，为其提供法律专业服务，帮助原告筛选案源、讨论确定诉讼请求、委派代理律师。但对于环境公益诉讼损害赔偿金具体运用到环境修复上的阶段，还有较大空间鼓励推进高校、研究所等已经贡献支持力量的事业单位，在环境公益赔偿金的管理与使用环节推选相关的技术人员、鉴定人员和地位中立的社会监督代表。应当促成拥有技术人才储备的高校等事业单位与环境修复金专门基金会建立定向合作，后者可以以项目委托的形式向前者支付报酬，通过灵活多样的合作协议来弥补长程、复杂的环境修复工程技术力量的不足。

3.建立环境侵权损害填补责任保险制度

环境公益诉讼的涉诉金额往往比较大，被告需要承担的赔偿款费用较高。诉后赔偿款的及时到位与有效执行紧密相关，既要保证在合理期间内恢复受侵害的权益，又要给予侵权人适当的履行期限。一次性支付天价赔偿，虽然产生了足够的社会震慑效果，但如果间接导致其他企业纷纷搬迁、产业转移，对当地的负外部效应明显，并非环境公益诉讼判决理想的执行方案。在审判时，环境公益诉讼的审理法院就应该充分考虑侵权人的财产支付能力和实际履行能力，选择较为允当的、可接受的公益金缴纳方案，如一定比例的分期支付。被告执行意愿较高、积极配合修复环境的，可以适当减免其需要承担的赔偿责任。而对于被告显著缺乏赔偿能力的严重环境污染事件，不妨通过事前缴纳环境侵权损害填补责任保险的方式，将被告无法履行法院判决的风险予以转置。在保障被告保有基本的生产经营能力的同时，也能获得足够的环境修复公益金，实现当地生态环境的修复，避免用政府财政支出为侵害人“买单”。

环境侵权损害填补责任保险的目的，在于分散环境侵权加害人的环境侵权损害填补责任，使得环境侵权损害能获得最起码的资金保障，得以事先预防或减低环境侵权损害，事后及时修复被损害的生态环境，同时通过保险制度激励潜在的环境侵害人提高防范注意程度，防止环境侵害的发生。因此，环境侵害责任保险可以界定为以环境侵害人为被保险人，以其所承担的环境侵权损害赔偿责任为标的的责任保险。其具体类型，可分为强制缴纳保险和自愿缴纳保险，前者适用于一旦发生就带来巨大损害的情形，如石油开采公司引发的漏油事故。

对于环境保险制度，有学者指出，一些环境侵害的发生带来的损害可能是巨大的，若保险人负担能力不足，可能会因为一个案件的理赔而破产，无法实现分散其他尚处于保险合同期限内的被保险人的潜在环境侵权损害填补责任之目的。因此，有必要采用再保险、共同保险和巨灾证券化等制度设计，防患于未然，实现风险的再次社会化分散。

五、结语

环境民事公益诉讼具有所涉公私主体多元、涉诉财产金额较大、审判周期漫长、专业性强、法律关系复杂等特点。迄今，我国的环境公益诉讼损害赔偿金的归属、使用、监督、评估等一系列问题都没有细致规定，在实践中也缺乏统一的管理和使用方式，各地区做法不一。在具体个案中，环境修复公益金的形成、归属、管理主体、用途和日后的使用方式几乎都是由各地政府和法院自行决定。妥善地安排和管理环境修复公益金，公开透明地运用资金接受社会的监督，充分发挥其应有的社会效益，是今后环境公益诉讼制度建设必须着力解决的问题。如不能予以妥善解决，我国的环境公益诉讼将很难得到真正的发展，初衷再美好也只是“空中楼阁”。法院的判决很大程度上并不是环境公益诉讼的最终结局，真正的难题恰恰在于诉后对受损环境公益的救济，在于受损环境的切实的修复与保护。只有在生态损害赔偿法的体系下，明确赔偿款的管理模式，实现有效救济，才能将公益诉讼制度的成果落到实处，彰显社会公正，达到有效防范风险的预防效果，实现绿色生态文明和谐、稳定、有序、健康的发展。

感谢华师大吴泽勇教授对本文选题的启发，上海交通大学凯原法学院硕士研究生王镥彬帮助整理案例。文责自负。