广东省储备水权调控机制研究

赖天锃，洪昌红，邱 静

(1.广东省水利水电科学研究院，广州 510635；2.河口水利技术国家地方联合工程实验室，广州 510635；3.广东省水动力学应用研究重点实验室，广州 510635)

1 储备水权的提出及其背景

自我国实行最严格水资源管理制度以来，用水总量指标成为各级政府开展水资源管理工作的重要抓手。但是，因用水总量指标具有时间局限性，可能在制定指标的一段时间后，反而对经济社会高质量发展产生制约作用。比如，广东省各市2020年用水总量分配工作已在2017年完成，2030年用水总量分配工作已在2016年完成，至今已有5 a。随着经济社会的不断发展，广东省各市的实际情况发生了较大变化，部分市的用水总量指标尚有富裕，但也有部分市已经出现用水总量指标不足的情况，严重影响下阶段经济社会高质量发展。因此，为进一步优化用水总量制度，更好的发挥水资源在我国经济社会发展的支撑作用，根据以水定城、以水定地、以水定人、以水定产的指导思想，水资源有偿配置成为水资源分配模式的重要改革领域，是践行十六字治水方针的重要体现[1-7]。2014年7月，水利部决定在内蒙古、江西、河南、湖北、广东、甘肃、宁夏7个省区开展水权试点工作[8]；2017年底，广东省水权试点工作顺利通过了水利部和省政府联合组织的行政验收。但是在开展水权交易的过程中，存在水权购买意愿不强和惜售现象导致水权交易市场不活跃的问题[9-10]。部分地区存在“等靠要”观念，希望通过行政手段解决用水总量指标不足的问题，部分指标富裕的地区，担心出售水权后限制其自身发展，存在惜售现象。传统的水资源无偿分配的模型已经难以与最严格水资源管理制度和正在建立的水权制度匹配[11-14]。

为破解水权购买意愿不强及惜售现象，建议一套具有弹性的水权储备制度是关键。我国已有多个省份正在探索建立水权储备制度，内蒙古自治区和河南省通过成立水权收储转让中心开展探索，广东省也在水权试点过程中积极探索建立水权储备机制[4]。由于水权交易在我国尚处于探索阶段，储备水权有偿配置仍面临一系列的技术障碍，本文将重点针对储备水权的来源、使用提出进一步的建议和探索研究。

2 储备水权的定义及作用

洪昌红等认为，储备水权是指为了保障经济社会可持续发展以及促进产业结构调整和水市场调控，通过初始水权分配时预留、政府回收以及市场回购等途径获得的储备水资源使用权[15]。笔者认为，初始水权在经过水权交易或者行政分配后，形成的实际水权中仍然需要储备水权作为水市场的“稳定器”，因此储备水权除了是完整初始水权体系的重要组成部分外，还是实际水权的重要组成部分，主要用于保障重点项目建设、协调空间战略发展和调控水权交易市场等。

在水权交易的实际过程中，通过引入储备水权，增加各地市买卖水权的保障程度，在可交易水权较为缺乏时，省级储备水权可及时投入水市场，确保需要购买水权的地市“有货可买”；在可交易水权较多时，省级储备水权可进一步回收部分地市的富余指标，确保需要出售水权的地市“有货可卖”。储备水权作用的充分发挥，有利于激活水权交易市场，而一套明确的储备水权调控机制，才能更好地发挥省级储备水权作用。

3 储备水权收储机制

政府储备水权的收储来源一般可分为政府保留、市场回购。笔者认为，可在此基础上，以增加强制回收节水工作未达到要求的市级指标作为收储的来源之一。

政府保留指标是储备水权的最原始途径，是在行政区域用水总量分解时就保留下来的水权。以广东省为例，目前除了分解至21个市的用水总量指标以外，省本级还有一定的储备水权，各市在实际分解到各县(区)的用水总量指标时，也均不同程度地保留了一定的储备水权。政府保留指标的形成主要是考虑地区经济社会的实际发展与用水总量指标分解时的预测会存在一定的偏离，因此是通过行政手段明确的，指标的变化较小，主要是作为省内重大工程项目的保障。

政府市场回购指标是储备水权的重要补充，是上级政府或者水权交易机构通过市场平台购买用水户或区域政府采取节水措施节约出来的水权。部分市通过开展节水工作，优化产业后，用水总量存在富余，通过申请出售富余用水总量指标，可以丰富省级储备水权的储备，并可以将自身的节水工作转化为经济效益，是“两手发力”的重要体现。因此政府市场回购指标是通过市场行为获取的，指标的变化较大，稳定性一般。

政府强制回收指标是储备水权的其他补充，是上级政府强制回收未能够完成节水及水资源工作的下级政府的水权。目前部分市对水资源及节水管理工作不重视，强制回收其用水总量指标既能丰富省级储备水权的储备，也可为广东进一步推进水资源及节水管理工作提供重要抓手。政府强制回收手段将对各市推进相关工作产生巨大推力，但指标的变化程度一般，稳定性一般。储备水权指标收储情况见表1所示。

表1 储备水权指标收储情况

4 储备水权竞争性配置机制

储备水权可通过竞争性配置，无偿配置，有偿配置等方式进行分配，基于目前广东省已将2030年用水总量指标分解到各地市，储备水权的配置模式重心应转为竞争性配置为主，其他配置方式为辅的模式，本文将就储备水权竞争性配置机制作进一步分析。

储备水权竞争性配置，是指上级人民政府向下级人民政府通过竞争性的方式转让水权，主要通过下级人民政府开展水资源与节水管理工作的情况确定其可交易的水权数量，并根据节水程度及水权交易数量确定其指标的价格，通过竞争性的手段，确定最终可开展交易的下级人民政府，并明确其获得储备水权的流程。

4.1 储备水权竞争性配置可交易数量

要明确储备水权竞争性配置的水权交易上限，需要明确储备水权竞争性配置的水权交易资格要求和可供交易的水权数量。储备水权竞争性配置的水权交易资格应根据下级政府开展水资源及节约用水工作的情况好坏程度确定，为此，应结合近年来实行最严格水资源管理制度考核及各项节水管理工作要求制定指标，并根据指标完成情况，确定下级政府可开展竞争性配置的交易水权，具体指标包括最严格水资源考核制度实施情况、水功能区达标率、万元GDP用水量下降幅度、万元工业增加值用水量下降幅度、节水型城市创建情况、节水型社会创建情况等6个指标，并根据指标完成情况分为两个级别(见表2所示)。

如下级政府未能完成相关指标，则不允许参加储备水权竞争性配置交易；如下级政府能完成相关指标，则根据完成指标情况，结合省级储备水权数量以及下级政府已分配用水总量指标进一步确定可供交易的储备水权指标。根据广东省目前的情况，建议完成第1档的指标可交易的储备水量为省级储备水权的20%与市级用水总量指标的5%的较小值；完成第2档的指标可交易的储备水量为省级储备水权的30%与市级用水总量指标的10%的较小值。

表2 储备水权竞争性配置资格要求

4.2 储备水权竞争性交易价格

储备水权交易价格应综合考虑全省水资源开发利用情况、用水效益、节水工程建设和更新改造费用、节水工程运行维护管理费用、生态补偿成本等因素，由省级价格主管部门会同财政、水行政主管部门及各共同商定基础交易价格。此前广东省政府与深圳市政府、惠州市政府开闸你的储备水权有偿配置时已开展了相关测算，交易价格为0.4元/(m3·a)。广东省可在此基础上，定期明确储备水权的基础价格，并明确实际开展的交易可在此基础价格进行少量浮动，具体浮动倍率可根据下级政府完成水资源管理及节水工作的情况确定，市级储备水权交易价格原则上不低于省级储备水权价格。

4.3 储备水权竞争性配置交易资格确定

水资源是一种稀缺资源，储备水权本身的数量收到限制，因此也是一种稀缺的商品，在实际开展竞争性配置时，会存在多个符合可交易条件的地市申请交易，储备水权未能全部满足需求的情况下，可开展竞争性交易，具体流程如下。

1) 资格审查

各申请购买储备水权的地市应明确自身申请交易的储备水权数量及指标完成情况，上级人民政府对其申请进行核实，明确满足4.1中提出的储备水权竞争性交易资格要求的下级人民政府，确定开展竞争性配置的下级政府清单。

2) 价格竞争

根据资格审查的结果，上级人民政府应召集具备储备水权竞争性配置的下级人民政府，开展竞价拍卖的市场形式，考虑各地市的实际交易价格是根据4.2中明确的基础价格×浮动倍率确定，因此竞价的形式不宜为储备水权交易单价的绝对值，而应为水权交易单价的上浮比例，起叫价以10%起拍，最低增幅为5%。

3) 结果公示

根据竞价拍卖的结果，明确参与储备水权竞争性配置的下级人民政府及其报价，并可按需公示候补的下级政府，防止出现交易中途因不可抗因素导致部分下级人民政府退出交易。

4.4 储备水权竞争性配置交易流程

储备水权竞争性配置交易流程应体现公平公正，客观透明的原则，涉及到下级人民政府、下级水行政主管部门、上级人民政府、上级政府水行政部门、省水权交易平台等，并且涉及技术内容以及行政内容，因此应包括申请交易、技术行政审查、交易登记，交易审查、签约结算、公开报备等部分(如图1所示)。

图1 储备水权竞争性配置交易流程示意

1) 申请交易

下级人民政府水行政主管部门贯经下级人民政府同意，向上级人民政府水行政主管部门提出书面申请，并提交申请市级储备水权可行性论证报告。

可行性论证报告应包括以下内容：① 区域概况和水资源开发利用、节约、保护情况；② 区域近5年落实最严格水资源管理制度及节约用水工作情况；③ 申请储备水权的必要性、合理性论证或说明；④ 申请市级水权对第三方的影响及补偿论证或说明；⑤ 拟申请的储备水权水量、来源、用途、价格、期限等信息；⑥ 其他需说明的事项。

2) 技术行政审查

上级人民政府水行政主管部门受理储备水权交易申请后，应对申请材料进行全面审查，重点审查储备水权交易的必要性和影响，出具初步审查意见，并将申请材料和初步审查意见上报上级人民政府审查，由上级人民政府决定是否批准储备水权交易申请，并批复最终审查意见，并在上级政府水行政主管部门向社会公告储备水权交易的交易双方、交易水量、来源、用途、价格、期限等相关信息。

驳回储备水权交易申请的审查意见主要包括：① 关于储备水权交易申请的最终审查意见(驳回/不同意)；② 驳回储备水权交易申请的原因说明。

批准储备水权交易申请的审查意见主要包括：① 关于储备水权交易申请的最终审查意见(批准/同意)；② 申请市级储备水权必要性、合理性的意见；③ 申请市级储备水权对第三方影响及补偿的意见；④ 申请市级储备水权水量、来源、用途、价格、期限等意见。

3) 交易登记

公告期满后，储备水权转让方(上级市级人民政府水行政主管部门)应向省交易平台提交《水权转让申请书》进行交易注册登记与申请。储备水权受让方(下级人民政府水行政主管部门)应向交易平台提交下列材料进行交易注册登记与申请：① 水权受让申请书；② 申请储备水权可行性论证报告；③ 上级人民政府审查意见。

4) 交易审查

交易平台收到上级储备水权交易申请后应当及时审查。申请材料齐全的，应当依照交易规则组织交易；申请材料不齐全的，应当要求交易双方在规定时间内补充材料。

5) 签约结算

交易平台组织交易双方签订水权交易合同，明确交易双方的名称和地址、交易的水量和来源、交易水权的用途、交易价格、交易起始时间和期限等内容，经水权交易平台鉴证后交易方为有效。

水权交易合同应由省级人民政府水行政主管部门统一制定的合同文本，交易双方可根据自身需求进行合法补充。交易双方按合同的交易价款支付方式履行，并同时结清交易平台相关服务费。交易平台相关服务费由受让方承担。

6) 公开报备

储备水权交易达成后，交易平台应依法公开水权成交信息，包括交易双方、交易水量和来源、交易价格、交易期限、水权用途等内容。上级人民政府水行政主管部门在其门户网站上同步公告储备水权成交信息，公告期5个工作日。交易双方应及时向本级人民政府报备交易情况。

5 结语

研究广东省储备水权竞争性交易价格定价机制。目前，水权交易的研究大部分还处于机制体制的研究，对于关键的水权交易的价格以及支付方式的研究仍有待深入，水权交易价格与其相关因素尚无定量化的分析。

探索开展储备水权竞争性配置试点。虽然目前对于储备水权竞争性配置的研究仍在不断开展，但水权交易作为一个参与方包括政府、个人、企业的复杂政策，需要进一步的实践才能发现其存在的问题和障碍，才能推动完善水权交易的相关政策要求，充分发挥水权交易对水资源与节水管理的正向作用。