认罪认罚案件值班律师权利研究

上海市宝山区人民检察院、上海大学法学院联合课题组

一、问题的提出

自《刑事诉讼法》明确规定认罪认罚从宽制度以及值班律师制度以来，认罪认罚从宽制度已从2016年试点阶段进入发展的高速车道。据统计，2020年认罪认罚从宽制度全年适用率达86.8%，量刑建议采纳率为94.9%。由此可见，认罪认罚案件是司法机关办案的新常态，检察机关在认罪认罚案件中具有实质的影响力甚至具有间接决定案件结果的权力。《法律援助值班律师工作办法》（以下简称《法援值班办法》）将值班律师角色进一步定位为“提供法律帮助”。《法律援助法》也沿袭了这一定位，并细化了法律帮助的含义。在立法将值班律师定位为“提供法律帮助”的背景下，关于值班律师的功能价值仍存有争议。一个普遍的共识是，值班律师在实践中职能弱化，很多时候是配合者、见证人的角色。此外，签字值班律师的地位看似中立，实际上演变成检察机关的合作者，成为说服犯罪嫌疑人选择认罪认罚程序的说服人。更有甚者，某些检察机关绕过委托律师而直接让值班律师见证认罪认罚具结书的签署工作，架空了委托律师的职能，使得值班律师整体上成为权力的配合者。因此，实务界对值班律师是公权力的配合者，还是私权利的保障者的讨论较为激烈。而值班律师的功能价值决定了权利改造的方向，如果值班律师仅是公权力的配合者，因而可能对值班律师的权利做“减法”；如果值班律师是犯罪嫌疑人、被告人权利的保障者，意味着其相对处于司法机关的对立面，而基于司法机关天然的优势地位，没有配备履职所需的权利则难以与司法机关平等对抗（或平等协商），也就难以保障犯罪嫌疑人、被告人的合法权利，因而需要对值班律师的权利做“加法”。由此可见，研究值班律师的权利问题，首要任务是了解值班律师的功能价值，同时掌握值班律师权利的发展现状，再深刻剖析值班律师权利改革的方向，从而促进值班律师制度的可持续发展。

二、值班律师权利的现实图景

（一）值班律师的运行现状

根据调研显示，S市对值班律师的遴选要求较高，淘汰率在80%左右。在选拔标准上，主要在工作年限上对值班律师作出要求，需3年以上执业经历，但并不要求有刑事辩护的经验。值班律师的选拔程序有笔试与面试。律师只要进入法律援助中心库，既可以做法律援助辩护律师，也可以做值班律师。在S市B区，2018年《刑事诉讼法》修改前，由于认罪认罚制度尚未落地，再加上经费的制约，值班律师由各个律师事务所负责人根据律师的时间，指派律师配合检察机关工作，律师基本不是自愿参与的。2018年《刑事诉讼法》修改之后，值班律师隶属于法律援助的体系之下，值班律师的服务活动包含在法律援助活动中，S市B区的律师是自愿报名参加办理认罪认罚案件的。当前，S市B区检察院联合区司法局利用法律援助的开支，解决资金匮乏问题，参与认罪认罚案件的律师事务所超过20个，值班律师达到40人，基本1至2个月内轮班一次。其中，B区看守所作为值班律师的一个值班点，在此值班的值班律师需经B区司法局与法律援助中心选拔，所以并非所有法律援助律师团里的律师都能参与，而主要是由5家律师事务所轮流值班，每个律师事务所半个月轮流值班一次，律师也无须每天去值班，而是当检察机关需要值班律师见证认罪认罪过程并在具结书上签字时，由法律援助中心通知值班律师前往看守所。根据羁押状况的不同，取保候审案件在检察院签署具结书，关押案件在看守所签署具结书。当犯罪嫌疑人处于羁押状态时，值班律师需提前2天向看守所申请，当前看守所多采取远程视频的方式开展认罪认罚程序。当犯罪嫌疑人处于取保候审状态时，认罪认罚案件的值班律师采取轮派制，即周一、三、四全天轮派值班律师在检察院值班，全程在场参与，在看守所的值班律师与在检察院的值班律师起到的作用差别不大。

在S市A区，法律援助中心明确将法律援助帮助与法律援助辩护律师作区分，值班律师参与认罪认罚案件的，则为法律帮助，明确备注为“法律帮助案件”。如律师参与审查起诉阶段及一审阶段，发挥法律援助与辩护人功能，则为“法律援助案件”辩护。法援帮助与法援辩护的办案编号不同，补贴标准也不同，法援帮助的补贴案件按件计算，为 500元/件，主要工作是签字见证；法援辩护的标准为2000元/件，但工作的任务更繁重，责任也更大。

2017年2月，S市B区检察院正式推行认罪认罚程序，彼时的认罪认罚率为8.1%，原因是认罪认罚制度刚推行不久，缺乏制度规则、人才储备与资金补贴。一些检察官会联系律师事务所配合检察院从事认罪认罚工作。在前期试点经验与市检察院逐渐落实认罪认罚制度的基础上，2018年认罪认罚率提升到43.2%，2019年上涨至62.7%，2020年为81.3%；2021年达到86.7%。

（二）值班律师权利行使存在的问题

第一，会见权问题。根据《刑事诉讼法》《法援值班办法》的规定，值班律师与犯罪嫌疑人、被告人的会见方式已发展成为主动会见和被动约见两种模式。实践中最主要的问题是值班律师普遍不会见。此外，有学者发现，实践中值班律师虽享有会见的权利，但是在个别地方司法机关会对律师会见进行限制，同犯罪嫌疑人见面叫约见而非会见，交流内容主要以一般性法律常识为主，会见效果大打折扣。

第二，阅卷权问题。《刑事诉讼法》未涉及值班律师的阅卷权，导致了司法实务中有的司法机关允许值班律师阅卷，有的不允许阅卷；理论界也就“值班律师应当享有阅卷权吗”有着不同的理解。《法援值班办法》规定自人民检察院对案件审查起诉之日起，值班律师可以查阅案卷材料、了解案情。但是“查阅”两字又引起了理论界与实务界对值班律师阅卷权新的争议。首先，值班律师是否有权复制或者录制案卷材料。其次，查阅的范围是仅包括值班律师了解案情需要的部分材料，还是指所有的案卷材料均可查阅。最后，值班律师阅卷权与辩护律师阅卷权有何差异。根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国刑事诉讼法>的解释》（以下简称《刑诉法解释》）第53条的规定，查阅的范围应当包括为了解案情所需的所有材料，但合议庭、审判委员会讨论记录以及其他依法不公开的材料除外，司法机关需为值班律师行使阅卷权提供必要便利，即保证值班律师必要的阅卷时间。立法上将值班律师阅卷权与辩护律师的阅卷权并列规定，说明两者的阅卷权没有实质性差异。随着立法的完善，值班律师阅卷的环境有了较大的改善，但是实践中仍有不少值班律师不阅卷，只根据犯罪嫌疑人个人主观的陈述来回答法律咨询问题。有的值班律师只要求阅览起诉意见书，对所有案件材料都进行阅卷的动机不高。加之有的值班律师批量地、流水线式地参与，导致不能事先进行充分地阅卷，只能初步的、列表式地了解情况。

第三，在场权问题。《刑事诉讼法》《法援值班办法》赋予值班律师的具结书签署在场权与学界呼吁的讯问在场权存在一定的差距，实践中具结书签署在场权常被认为是一种“在外待命式的在场”，司法机关与犯罪嫌疑人、被告人的协商过程，值班律师无权在场，达成合意后才允许值班律师在场，这极易导致值班律师只起见证的作用，而无法深度参与。部分律师反映，实践中即使值班律师被允许参与认罪认罚的全过程，但当值班律师的人数不能满足案件需求时，就会出现几个审讯室同时在认罪认罚，值班律师在几个审讯室里来回穿插，这必然导致有时候公诉人在提审时，值班律师不在场。

第四，提出意见权问题。在申请变更强制措施方面，值班律师有权提出将强制力度更大的逮捕、拘留措施变更为取保候审、监视居住等强制力度较小的措施，或者申请撤销之前的强制措施的意见或建议；在定罪方面，值班律师有权对指控的罪名及适用的法律条款提出意见和建议；在量刑方面，值班律师有权对从轻、减轻或者免除处罚等从宽处罚提出意见和建议等。虽然立法赋予值班律师相应的提出意见的权利，但实践中值班律师很少主动提出程序选择建议，更多时候是控方提出程序选择建议。究其原因可能是值班律师实行轮班制，今天值班明天可能就不值班了，而申请变更强制措施往往不能当天解决，需要值班律师不断跟进，从律师个人来说，履行申请变更强制的职能“性价比”低，缺乏积极性。此外，实践中有的司法机关在听取律师意见时，往往只是告知值班律师从宽处罚的建议，不就量刑内容与律师进行协商，而律师在提供法律帮助时，也只是在和检察官、犯罪嫌疑人进行简单交流后，便告知嫌疑人可以同意量刑建议和程序使用。

三、值班律师权利行使障碍的原因分析

（一）检察视角的原因分析

值班律师何时介入认罪认罚案件，取决于司法机关何时将案件指派下去，而司法机关指派案件的时间与签署具结书的时间过于接近，律师没有时间准备是导致值班律师权利在认罪认罚案件中虚化的重要原因。虽然立法规定司法机关应当及时告知犯罪嫌疑人有权申请值班律师帮助，但实践中很难落实，甚至有的地方犯罪嫌疑人连法律咨询服务都不能及时提供。时间上的紧迫还致使值班律师往往不能提前知道量刑建议，只能到场后签字或拒绝签字，不能参与量刑建议制作，不能改变量刑建议的结果。有的认罪认罚案件，检察机关没有提前向值班律师告知量刑建议的意识。值班律师只能在签与不签、见证与不见证中作出选择。实践中，值班律师从得到通知到正式值班只有1至2天的准备时间，几乎没有时间进行充分的会见与阅卷。

（二）律师视角的原因分析

据统计，截止到2020年年底，全国共有执业律师52.2万多人。在日益扩大的律师队伍中，专门从事刑事案件的律师人数却依然有限，且律师资源集中在东部沿海地区和大城市，在西北偏远地区或者中部东部的小县城中，律师对本职辩护工作尚且应接不暇，更不要说尽职尽责地完成值班律师的工作，“资深律师报名，新进律师顶班”的现象仍旧存在。在S市，值班律师与法律援助律师的选拔标准差不多，需要有3年以上职业经历，需要经过笔试和面试的层层选拔，录用标准比较严格，但不要求具有刑事辩护经历，这就导致在刑事案件中，部分长期从事民事和行政案件的律师也加入值班律师队伍，从事自己不熟悉的刑事业务。此外，法律援助中心对值班律师工作的考核主要是以律师制作的材料好坏来决定评分高低，例如，值班律师会见2次及以上的可以加分；撰写的意见材料2页及以上纸张的一般比写一页纸张的评分高；要求必须有阅卷笔录而没有的，可能会扣考评分，或者不能拿到阅卷部分的满分。在这种考评机制下，有的值班律师为了获得更高的分数，对会见次数、阅卷笔录、书面意见的字数关注较多，而不是提供实质性法律帮助。

同时，据调研显示，在S市A区，法律援助辩护与法律帮助的补贴标准不同，前者大概是每件2000元，后者为每件500元；在S市B区，则实行半天300元的值班费，半天的任务可能是在值班点值班，也可能是就共同犯罪案件签署批量的具结书，还有可能是只接待1个或2个犯罪嫌疑人，B区不存在按件计酬，而是按照法律援助值班费的性质补贴。律师是提供有偿服务的职业，通过提供有偿服务获取生活物资，律师履职的质量在一定程度上与报酬挂钩，这是无法回避的现实问题。值班律师虽属于法律援助的一部分，具有公益性质，其不直接从犯罪嫌疑人、被告人手中收取服务费，但是从职业律师中选拔出来的值班律师难免或多或少地带有功利主义的价值观，当所获得的补贴难以达到自身的预期时，可能很难调动其认真履职的积极性。可见，值班律师的服务收入低于法律援助律师的补贴标准，更远远低于完全遵循市场价格机制下的委托律师收入。虽然政府对值班律师经费投入逐年增长，但平摊到每位值班律师的办案补偿经费仍较少。

四、值班律师权利的有效行使的改革方向

目前，就值班律师权利保障已达成以下共识：一是知情权。当前仍存在公安、司法机关有意或无意地忽略告知刑事被追诉人权利的情况，使得相关律师在不知情的情况下难以提供有效法律帮助。因此，可利用公安系统与司法机关加快信息化建设建成的时机，促成有关部门通过信息化途径及时将相关信息向值班律师公开。二是会见权。值班律师会见存在“过短、过快”的现象，公安司法机关应当加强值班律师的会见权。三是阅卷权。阅卷作为值班律师了解案情的基础手段。会见权、阅卷权对于刑事被追诉人以及值班律师而言是必须保障的权利，但相对有效法律帮助而言可能是一种“前置性”的权利。

（一）值班律师在认罪认罚案件中有效法律帮助的关键设置

值班律师现有困境不仅是因为制度规范的不周延，也源于司法实践中“案多人少”的现状，在需求与供给严重不匹配的情形下，值班律师参与认罪认罚从宽案件“走量不走质”，最终导致无效法律帮助的局面。值班律师的有效法律帮助应该关注值班律师在认罪认罚从宽制度中关键环节的参与。

首先，侦查与强制措施。认罪认罚从宽制度将诉讼的重心前移至侦查阶段，因而值班律师的及时参与尤为重要。一是值班律师在该阶段应确认刑事被追诉人认罪认罚从宽的自愿性与明智性，此时，值班律师需及时介入并作出理性的风险评估，此过程中需要值班律师对法律后果、社会影响等给予解释与预测。二是值班律师应争取非羁押措施的适用，认罪认罚作为逮捕的社会危险性条件的考虑因素之一，公安机关与司法机关在此阶段可以对刑事被追诉人予以从宽而不适用逮捕措施。三是值班律师可努力争取公安机关撤销案件，实践中，立案后到侦查终结前撤销案件的比例非常高，甚至达到20%左右，认罪认罚的试点中，认罪认罚案件不起诉处理的占 9.1%，免予刑事处罚的占 1.3%。根据《刑事诉讼法》的规定，在场的值班律师不能理解为签署行为的“见证人”，而是必须对认罪认罚与程序选择的“自愿性、明知性与合法性”再度查明与确认，同时与被追诉人充分协商并提出有罪答辩的优化方案。如果出现违法的情况，值班律师必须提出异议，这是在场义务的实质要求。

其次，量刑协商。认罪认罚从宽的过程本质上是一种认罪协商的过程，体现了协商式刑事司法，值班律师是参与这一过程的“协商人”，因而不能否认认罪认罚从宽程序中确有协商的因素。《最高人民法院量刑指导意见》第33条明确用了“协商”一词，虽然仅用于量刑建议的提出，但至少首次在司法解释中肯定了认罪认罚中的控辩协商。司法实践中，只有值班律师与公诉机关进行协商才符合控辩平等的刑事诉讼原理要求，否则由检察院单方面的提出建议，没有辩方协商的空间只能称之为“求情”。

再次，程序转换。虽然《最高人民法院量刑指导意见》专门围绕认罪认罚的反悔和撤回问题给出了处置方案，但从实践需求看仍存两方面的不足：一是被追诉人反悔的，司法机关并没有考虑反悔的具体原因，缺乏明确反悔理由的判断标准。诉讼程序重新回到起点，检察院或法院应遵循实事求是的原则，在查明事实的基础上依法作出决定或裁判。二是在反转程序中，没有明确规定如何消除被追诉人的认罪认罚情况对司法人员的不利心证与影响。我们建议，司法机关应当通过司法解释或指导性案例，进一步对反悔事由作出正当与否的区分，针对不同的主观恶性，在反转程序上应区别对待，这才是真正贯彻宽严相济的刑事政策。值班律师的不勤勉尽责使被追诉人反悔的，视为正当的反悔并享有相关的程序保障。实践中已有案例是律师利用担任值班律师的机会把案子转为委托自己辩护，这种辩护律师可能是为了多收一点律师费而教唆当事人违背事实翻供，实际上已经违反了律师职业伦理。此时，则应撤销原值班律师并重新给被追诉人指派值班律师或法律援助律师。

最后，程序拒绝权。《刑事诉讼法》第174条只规定了辩护人、值班律师在犯罪嫌疑人自愿认罪认罚，签署具结书时在场，并没有规定辩护人、值班律师有在具结书上签字的义务。我们认为，应赋予值班律师程序拒绝权，在某些情况下值班律师可以选择不签字。

（二）值班律师诉讼权利改革细节的更新与落地

基于我国东西部地区经济发展水平存在较大差异、人才分布存在较大差异的现实考虑，各地区应当根据现实情况制定不同的值班律师准入门槛。经济发展水平较高的地区人才相对集中，可以适当提高准入门槛，通过笔试和面试相结合、定期考察与不定期考察相结合的方式，筛选出能力较强的律师，促进更多有能力的律师入驻值班律师队伍。经济发展水平较低的地区人才相对匮乏，则适当放宽准入门槛，以保障该地区对值班律师人才的需求和补充。需要强调的是，为保障全国各地值班律师的质量，任何地区的值班律师都必须定期或不定期参加培训活动。

物质上的激励是调动值班律师积极性的主要方式。为此国家需要提高值班律师的专项经费投入，尤其是加大对经济发展水平落后地区的经费投入，广泛吸纳社会资金支援法律援助工作，设立长期稳定的专项社会发展基金。各地司法行政部门与律师协会应根据当地情况，对提供法律帮助工作量大的值班律师进行多劳多得的分配补贴，而不是简单地统一、固定分配。对提供法律帮助成效显著的值班律师进行额外的物质奖励，激励值班律师认真履职。精神激励是更高层次的激励方法，对于提供法律帮助成效显著的值班律师可以进行典型形象的宣传报道，发挥优秀值班律师模范示范作用，培养值班律师以认真履职为荣、玩忽职守为耻的思想观念。同时，我们认为可以要求每位律师每年必须完成一定公益任务的前提下，赋予值班律师适当选择自己感兴趣案件的权利，以提高值班律师对案件的兴趣，增强其对案件的责任心。

值班律师轮流值班或者临时被通知值班的特点决定了其无法长期为不同阶段的某一个犯罪嫌疑人、被告人服务，甚至同一阶段稍微复杂的流程（如申请变更强制措施），值班律师都难以在正常的值班时间内完成，这种阶段性、片段性服务是值班律师区别于辩护律师的另一大特色。因此，我们认为立法上不应当设置值班律师在各个阶段的法律衔接问题，因为值班时间的有限性决定了值班律师很难持续跟进到下一个阶段。需要注意的是，为防止值班律师的公益性与辩护律师的利益性产生冲突，即为“防止部分值班律师受经济利益的驱动，以非法和不符合职业道德的方式诱导被追诉人委托自己或者关系人担任辩护律师”，值班律师可以转换为法律援助律师，但不能转化为委托辩护律师，且转化为法律援助律师的申请决定权于在犯罪嫌疑人、被告人，值班律师无权申请。如此，不仅促进了法律援助辩护与法律援助帮助的无缝衔接，也避免了其他法律援助律师介入后因不熟悉案件需要而进行重复的工作，这在一定程度提高了司法效率，节约了司法成本，同时也有助于激励值班律师通过提供高服务质量来获得犯罪嫌疑人、被告人的信任。

五、结语

值班律师参与是认罪认罚案件的重要保障，而值班律师的权利又是值班律师开展工作的保障，因此，值班律师权利的构建与完善关乎值班律师制度的可持续发展，也关乎认罪认罚制度的可持续发展。形式上提供法律帮助并非难事，而要促成有效帮助或是达成实质意义上的辩护则并非易事。人权保障是刑事司法的实然需求与应然要求，值班律师权利的改革必须立足于犯罪嫌疑人、被告人的人权保障和中国特色的国情。