基于SWOT分析的水源保护区船舶污染防治研究——以广州市番禺区沙湾水道饮用水资源保护区为例

◎ 周紫妍 广州番禺海事处

1.引言

水资源保护是一项民生工程，是保障人民美好生活的基础。近年来，随着国家关于水污染防治法律法规的出台，生态文明建设的重要性日益凸显，与群众切身利益紧密相关的饮用水安全逐渐得到公众重视。船舶作为水生态环境污染风险源头之一，船舶生活污水、船舶垃圾、污油水等污染物若不慎进入水体，将会对饮用水水质造成污染，严重威胁着群众的身心健康。海事部门作为防治船舶污染的主管部门，如何运用创新手段实施饮用水水源地船舶智慧监管，是亟需推进的一大课题。本文以广州市番禺区沙湾水道饮用水资源保护区为例，通过态势分析法（SWOT分析法）整理目前珠三角饮用水源保护区内船舶水污染防治工作普遍存在的问题，并提出相应的对策和建议，为水源保护区内防治船舶污染监管提供参考和借鉴。

2.沙湾水道饮用水资源保护区概况

沙湾水道饮用水资源保护区于2003年经广州市政府批准成立，位于珠江三角洲河网区，全长约21.7公里，水域面积达24.21平方公里，所在的沙湾水道是连接两大运输干线—西江和狮子洋之间的主干河道，供应着番禺区90%群众饮用水和70%企业生产用水，是一条繁忙的经济航道，也是当地百姓的母亲河。

沙湾水道饮用水资源保护区内设置一级保护区和二级保护区，目前一级保护区内各类船舶年通航量约12万艘次，船舶类型主要有油船、货船、集装箱船、砂船、水泥运输船及乡镇农用船等，运输货物种类主要包括成品油、钢材、水泥、木材、非金属矿石、粮食等。

3.SWOT法分析沙湾水道饮用水资源保护区船舶的管理现状

SWOT分析法又称态势分析法，由优势（Strengths）、劣势（Weaknesses）、机遇（Opportunities）、威胁（Threats）四大部分组成。文章结合目前海事部门的监管情况，运用SWOT分析法整理政策、制度、设施等客观影响因素，进而研究出一套行之有效的监管方案。

3.1 优势（Strengths）

3.1.1 保护条例正在实施，职能分工基本明确

国家印发出台《中华人民共和国水污染防治法》等法律法规，在此基础上，广东省、广州市政府细化了关于饮用水源保护区的管理部分，制定出《广东省饮用水源水质保护条例》《广州市饮用水水源污染防治规定》。上述法规条例从保护区划定、水质保护、监督管理、法律责任等方面推进饮用水水源保护区水质保护，明确了各行政管理部门在饮用水水源污染防治工作中的监督管理职责。

3.1.2 管理队伍完成组建，协作机制基本建立

为做好沙湾水道饮用水资源保护区环境污染防治监管工作，早在1999年，番禺区环保部门、海事部门就协作组建了一支饮用水源保护区联合监察队（简称水监队），负责落实饮用水水源安全防护巡查监管，在开展保障水源清洁工作中发挥了重要作用。

3.2 劣势（Weaknesses）

3.2.1 管理文件过时，专业人才匮乏

随着法律、政策、手段的不断变化，早已建立的管理制度、应急预案、落实方案等管理文件由于未及时更新，已经无法满足目前饮用水源保护区的日常巡查和应急保障要求。同时，管理队伍人员年龄结构老化，虽然从业经验丰富，但是知识技能更新速度迟缓，职业技能和法制素养不完备，严重制约着执法队伍专业化建设，极大影响了履职效率。

3.2.2 设施不尽完善，接收能力不足

《船舶水污染物排放控制标准》中规定，在饮用水源保护区内，不得排放生活污水。据海事系统船舶流量统计，沙湾水道饮用水资源保护区每日航经船舶可达300艘次以上。然而，除了保护区域受限制的原因，沙湾水道内并未设置船舶生活污水公共接收点。而在港务部门的码头接收情况通报中，与沙湾水道连通的市桥水道上有两个码头可提供船舶生活污水接收服务，但由于码头规模较小，只能满足日常装卸作业船舶的接收需求，对过往船舶难以发挥较大的接收作用。受船舶污染物接收能力不足、船舶排放压力大等因素影响，部分船舶会铤而走险向水体排放污染物。

3.2.3 监管手段单一，资源投入有限

目前，海事部门采用远程监管和现场巡航相结合的方式对重点水域实施24小时监管。其中，CCTV视频传输为远程监管的常用手段，这种方式保证了监管全天候不间断运作，但由于监控点是固定的，若受到天气、海况等因素影响，对于航行状态下的船舶来说仍存在监管死角。如果船舶在航行过程中进行污染物偷排，单纯依靠目前的手段已经难以进行实时追踪。同时，资源、经费的投入不足，也导致了监管辅助设备无法更新换代，极大制约了监管效果。

3.3 机遇（Opportunities）

3.3.1 政府重视程度提高，内容纳入环境保护规划

“十四五”时期是深入打好污染防治攻坚战、持续改善水生态环境质量的关键五年。为此，广东省组织编制《广东省水生态环境保护“十四五”规划》，规划期限为2021-2025年，并展望到2035年。其中，涉及到水源保护工作中船舶污染防治的部分包括：一是强化风险源管控，强化水上危险化学品运输污染风险防范；二是推进建立跨区域、跨流域、跨部门突发环境事件应急联动机制，建设船舶溢油应急设备库。

3.3.2 多部门联合发文，深化港口船舶污染物治理

针对船舶污染物储存、接收、转运及处置各环节存在的短板，广东省交通运输厅、广东省工业和信息化厅、广东省生态环境厅、广东省住房和城乡建设厅，广东海事局联合印发了《广东省深化治理港口船舶水污染物工作方案》。其中，提出要求加强船舶水污染物港口接收能力建设，建设能满足需求的公共接收点和接收设施，实现污染物上岸处理常态化和制度化。这一举措的提出，从硬件配套上解决了船舶污染物无处可去的困难局面。

3.4 威胁（Threats）

3.4.1 船舶偷排现象屡禁不止

由于生活污水偷排操作简单且不易被发现，加之船员环保责任意识淡薄，内河船舶偷排现象屡禁不止。船上的生活污水主要通过三通阀控制，实现污水流向的转换。污水经三通阀后既可进入生活污水系统或者集污舱，也可以通过舷外排放阀直接排入水体。换而言之，船员仅需打开和关闭阀门就可以完成一次偷排污水的操作，难以被现场执法人员及时发现取证。

3.4.2 水上交通事故时有发生

沙湾水道饮用水源保护区水域范围跨度大，保护区内有桥梁、吸水口等风险管控点，因船员疲劳驾驶、船舶设备失灵等因素造成的水上交通事故时有发生。保护区内船舶流量大，如果发生船舶碰撞事故，可能会导致船舶舱室破裂或者货物落水，继而造成水源水质污染。

4.饮用水源保护区船舶水污染防治的对策及建议

4.1 构建立体化、智能化监管模式

我国正处于实施“十四五”规划、加快建设交通强国的重要时刻，实现安全监管、应急保障和公共服务高效结合是推动航运业安全、环保、高质量发展的核心保障。2021年9月，交通运输部海事局印发《全要素水上“大交管”建设工作方案》，提出建设“陆海空天”多维感知体系。通过运用智能化技术手段，逐步构建水陆空的立体化监管模式，实现水资源保护区的全面覆盖和有效监管。

4.1.1 陆上监管指挥

随着5G时代的来临，利用高科技技术手段实施船舶在线监管已成为现实。建立业务综合指挥平台，融合船舶、船员、通航环境、防污染等各类业务的需求，实现预警管理、日常值守、决策指挥、应急调度、统计分析等。同时，结合现有的VHF、AIS、CCTV、VTS等通信技术，实时传输信息指令，打造“线上监控，线下联动”的协同联动模式，严厉管控航经饮用水源保护区船舶的路径和行为。

4.1.2 水上行政执法

海事部门将现场巡航作为水上检查的重要手段，但当通航水域环境不利于执法船舶航行时，就给船舶偷排、漏排制造了机会。因此，探索使用无人船执法已然成为热话。当前，各地的政府执法部门已将无人船纳作重要的监管工具之一，一方面利用高清摄像、声呐探查等技术实施检查和隐患排查，填补常规执法船无法巡查的死角，另一方面利用自主航行、监测分析等模式，快速、精准分析周边水质受污染情况，准确找到涉嫌违规排放污染物的源头。

4.1.3 空中移动巡查

除了定期开展直升机巡逻执法，以无人机为代表的无人技术系统在日常监管中同样发挥着重要作用，一是实施快速巡视和跟踪周边水域环境的发展变化，二是利用搭载的采集与分析设备，结合远红外拍摄等功能，寻找并采集违法行为的证据，三是协助现场救援，为确定救援对象、选择救援路线提供价值参考。

4.2 推动新型技术研发进程

科技是第一生产力，只有加速高科技技术研发，注重先进手段应用，促使监管趋于智能化、便携化、精准化，才能有效提升现场监管工作效率。

4.2.1 增设生活污水监测仪器

除了装有监测仪器接收的码头能实现定量监控，其余情形只能依靠人均估算船舶污染物实际排放情况。对此，建议在排放口增加生活污水定量监测仪，执法人员通过现场查看生活污水排放时间、排出量等真实数据，结合倒查船舶航行轨迹情况，可视化监管船舶航经水资源保护区时的船舶污染物排放情况。

4.2.2 设置自动警报系统

船舶进入水资源保护区后需关闭船上生活污水排放装置，当生活污水装置未关闭或发生漏排时，自动警报系统可第一时间向船舶驾驶台发出声响警报，提醒船方检查生活污水排放装置是否处于正常关闭状态，待确定无污染物排放后自动解除警报。同时，探索自动警报系统与海事监管指挥平台的结合，将能实现海事部门远程在线监管。

4.2.3 加速快检手段应用

《船舶水污染物排放控制标准（GB3552—2018）》以五日生化需氧量、悬浮物、耐热大肠杆菌、pH值等作为生活污水排除控制标准，为了让现场执法更加高效、准确，有学者提出生活污水的快速检测技术，对生活污水排放指标中最具代表性的大肠杆菌数进行实时检测。目前该项技术仍处于实验室研究阶段，仍有很多地方需要改善，如果能推广应用，将会给现场执法带来便利，同时有效提高现场执法效率。

4.3 加大财政补贴投入力度

以长江“黄金水道”为例，目前，长江干线已启动全面推进船舶水污染物“零排放”治理模式，为过往船舶提供船舶污染物全接收、全免费、零排放服务，实现以政府财政投入为主体的公益化运作。而水资源保护区作为重点保护水域，建立环境保护补助机制，在上下游设置完善的接收设施显得尤为重要。

4.3.1 完善船舶污染物接收服务

在地方政府的扶持下，港口码头的船舶污染物接收设施日趋完善，但是船舶数量多、流动性大、位置分散，同时受到港口码头的靠泊规模、运营模式等制约，以小型船舶为首往往得不到重视。建议在推动港口码头船舶污染物接收设施建设的同时，同步推广流动接收船的接收使用，补齐船舶生活污水无处排放的短板。同时，在水资源保护区上下游建设船舶水污染物公共接收站点，补齐码头接收设施无法满足排放需求的缺口。

4.3.2 设置船舶环保改造补贴

在政府部门的主导下，通过出台船舶改造补贴政策的方式，广泛宣传船舶污染防治的重要性，鼓励船舶积极开展环保改造，比如淘汰船上不合格的防污染设施设备和器材、减免船舶污染物接收费用等。通过以奖代惩的方式，提高船舶改造的积极性，实现环保设备应改尽改，推动船舶污染防治计划的落实。

4.4 加强生态环保人才队伍建设

加强生态环保人才规范化建设，优化人才队伍专业知识、年龄、经历架构，逐步形成以强带弱、以熟带生的平衡执法模式，全面提高现场执法的判断力、反应力和执行力。同时强化人员专业素质能力建设，坚持和完善人员培训制度，从不同部门中抽调专业业务骨干，组建一支本领强、作风硬、勇担当的水资源保护小组。

4.5 推进防污应急保障力量建设

强化防污染应急能力建设，能有效预防和处置突发性船舶污染事故。一是相关部门做好应急能力建设规划，在水资源保护区周边选址，建立船舶防污染应急设备库，提高辖区船舶溢油污染事故的防控能力；二是加强污染事故防备工作，制定有针对性的防污染应急预案，定期组织应急力量开展防污染演习，提升水功能区的防污染应急处置能力。

5.结语

“十四五”时期是实现生态文明建设新进步的第一个五年，加强饮用水源监督管理，落实船舶水污染防治工作是一项长期、重要、艰巨的任务，需要联合各方力量合力搭建“信息互通、资源共享、执法联动、违法共查”的常态化监管机制，并以抓铁有痕、踏石留印的精神落到实处中，如此一来，才能推进监管行稳致远。