宁波港口公共基础设施建设养护研究

王军 毛利 宁波市港航管理中心 宁波市交通规划设计研究院有限公司

宁波舟山港宁波港域是我国大陆重要的集装箱远洋干线港，也是我国大陆铁矿、原油、液化品中转储存基地和华东地区主要的煤炭中转储存基地，是我国四大深水枢纽港之一。宁波舟山港“水深流顺风浪小，不冻不淤陆域大”，进港航道自然水深最浅段位22.1米，其余水深一般都在30米以上。目前，30万吨级船舶已能自由进出，是中国大陆进出10万吨级以上巨轮最多的港口。目前全市共有生产性码头泊位329个，其中沿海泊位322个，内河泊位7个。

1.目前港口公共基础设施存在问题

随着宁波舟山港口吞吐量的上升，深水航道和港口锚地不足的瓶颈仍然存在，目前虾峙门航道船舶通行能力已日趋饱和，船舶航行安全隐患增多；同时，沿海锚地面积有限，尤其缺乏大型船舶锚泊点，锚地容量缺口压力增大。目前，每艘船舶通过虾峙门口外30万吨级人工航道需要间隔45分钟左右，而由于港区内大型码头一般都需要候潮流作业，导致后进港的船舶往往会错过最佳靠泊时段，而港内又缺乏30万吨级的锚地，造成进港大型船舶不得不在港外锚地锚泊候潮。尤其，LNG需求增加和通航要求较高，给航道锚地提出更大的需求。

1.1 航道、锚地建设受到资金、环境等多方面因素制约

“十二五”期间，宁波港口公共基础设施建设和养护累计投资额约6亿元，其中，除港航事业费收入安排和争取省、部、地方补助资金外，其余均为相关受益方共同出资，地方政府也没有给予足够重视。根据“十三五”港航规划，“十三五”期间，宁波港航需投入约7亿用于港口公共基础设施的建设和维护，但随着货港费的取消，航道建养资金压力较大。

1.2 港内沿海航道管养问题

根据《航道法》规定，经建设、养护可以供船舶通航的通道为沿海航道，2014年编制的《宁波-舟山港航道与锚地专项规划》中许多航道都不能称为“航道”。同时，基层港航部门也经常反映，对港区或者码头前面的航道（或航线）范围弄不清楚，不知如何管养。

1.3 内河待泊区容量不足

姚江船闸上游待过船舶临时停靠在上游引航道以及上游待泊点，上游引航道最多可容纳6艘船舶同时待泊，上游待泊点可容纳7艘船舶，共能容纳13艘船舶同时待泊。下游待过船舶临时停靠中马待泊区（最大容纳9艘）以及白沙作业区（最大容纳9艘），共能容纳18艘船同时待泊。按目前的通行条件测算，姚江船闸上行通过能力可以达到50艘/日以上，甬江配套待泊容量应为40艘左右，目前实际待泊容量为18艘，缺口在20个左右。若没有确定的锚泊区提供船舶停靠待泊，船舶只能随意停靠，占用有限通航航道，船舶拥堵现象必然会发生，船舶搁浅和碰撞的风险将会大大增加。

1.4 杭甬运河宁波段无服务区

目前，杭甬运河宁波段94公里的航道中无锚泊服务区，原规划内的郁浪浦服务区除水工部分外，陆域设施均未建设。唯一可供船舶加油的宁波三官堂油库泊位规模较小。同时根据走访企业的反馈，由于航道内没有服务区，船舶维修需要前往绍兴钱清，不仅耗时多而且成本较大。

1.5 缺乏信息化综合管理手段

目前航道信息化系统尚在待建状态，全程无监控设施，并且对航道基础信息、水文、气象等数据收集及安全监测缺乏综合分析手段。美丽航道建设提出的环境数据的实时跟踪和突发事件的科学快速处置更是无从谈起。

2.港口公共基础设施养护资金

2.1 国内外水运基础设施投融资模式借鉴

2.1.1 政府投资模式

（1）德国。德国航道建设和维护资金全部由国家承担，征收的航道使用费全部上缴国家财政，再由国家拨款作为航道建设资金的主要来源。航道建设项目（包括养护项目）经联邦政府和地方政府财政拨款，国家给予无息贷款。

（2）法国。法国有国营企业体自治港和非自治港。国家对自治港的基础设施建设补贴60～80%，对上部结构的建设不予补助，但提供优惠贷款。

（3）美国。根据有关立法规定，政府是水资源开发建设的主要分摊者，其中关于公共航道开发建设的投资全部由政府承担。法律还规定，对旅游航道或将来对公共运输有用的企业专用航道，政府也要承担其投资的一半，而无需偿还，而且航道的维护费用也相应由政府其投资的一半或全部。1913年3月4日在加强建设资金使用监督的法令中，明确规定了航道、港口工程的投资按建设计划分财政年度拨给。90多年来，各级政府用于航道、港口的投资累计达150亿美元。

（4）日本。日本现有大约1100个港口。对港口等水运基础设施建设，首先以地方政府为主体。在实施过程当中，公共工程、水域、防波堤等设施由国家和港口当局出资建设，如这类设施的规模很大，则由国家负责建造，港口当局按一定比例分担部分费用，称为直接工程；另外一些工程则由港口当局负责建设、国家给予补贴，称为补贴工程。

2.1.2 金融扶持模式

（1）港航专项建设基金。设立港航专项建设基金在国外是较为通常的做法，一般都是根据相关法律设立的。如美国1978年根据《航道收入法案》设立了“航道信托基金”，以作为公共港口进港航道建设和维护的资金补充。其资金来源主要有两个方面：船舶燃料税和航道使用费，每年规模大约为5～7亿美元；1986年美国通过了“新资源开发法案”，规定从1987年4月1日起对美国港口装卸部分货物按商品价值的0.04%计征港口维护费税，所征税收全部纳入港口维护信托资金，由财政部专门用于港口航道的维护。

（2）政策性金融贷款。水运基础设施的发展离不开政府的支持和配合，而借助于政策性金融机构也是实现目标的重要手段。政策性金融机构是弥补公共财政预算与商业银行两者局限性的一种金融创新机构，在从事资金投放业务的过程中，是依据国家宏观经济政策和产业政策目标，且兼顾资金的安全性，优先投向于低盈利性的基础产业和基础设施项目。我国1994年成立的国家开发银行，其宗旨就是为了以优惠的利率水平、贷款投资期限和融资条件对国家政策支持发展的基础产业、基础设施等提供资金援助。世界上不少国家，如德国、韩国、泰国等，利用政策性信贷资金来加快交通基础设施的发展都取得了成功。

2.2 宁波市公共基础设施融资的可行模式

由于航道、锚地的建设资金是一次投资，且费用相对较大；而养护资金是每年都要投入，但金额相对较小。因此，应区别对待建设资金和养护资金的融资。

2.2.1 建设项目融资

（1）政府投入。宁波港沿海航道是国家干线航道。资金投入应以国家为主，浙江省、宁波市和舟山市按一定的比例各承担一部分。

可以考虑将港口企业交纳的所得税转换为港口公共基础设施的专项基金，对地方的财政状况不会有太大的影响，又可以补充公共基础设施建设的不足。

（2）民间参与。受益人集资。由民间部门与政府部门签订合同，在合同期限内，民间部门经营和管理基础设施的资产，此时需要其承担商业风险并承担投资的义务。该方式是目前世界上比较流行的基础设施民间部门参与的方式，它使得民间设施在合同期内能够得到安全的产权保障。

（3）金融扶持。政策性贷款。政策性信贷资金主要来源于政府金融机构。如我国的国家开发银行、中国进出口银行等。

（4）港口建设费。港口建设费属于政府性基金，收入全额上缴国库，纳入财政预算，实行“收支两条线”管理。港口建设费主要用于辖区内港口公共基础设施以及航运支持保障系统的建设和维护。

（5）利用外资。国外贷款。国际金融机构和国外政府贷款条件优惠，利率低，还款期限长。应此，可继续加强与国际金融机构和政府贷款国的合作，争取更多的优惠贷款。

（6）资源补偿。考虑疏浚泥土的有效利用。如美国纽约新泽西港就把疏浚泥土分为三类：清洁的、边缘的和污染的，分别进行处理。对于清洁的疏浚土可结合围垦工程、工程的填方、与混凝土混合后用于地下停车场等项目进行有效的利用，以弥补疏浚费用的不足。

3.宁波港口公共基础设施建设与养护建议

3.1 优化顶层制度设计，合理界定市县两级事权关系

做好顶层制度设计，合理划分、界定市县两级事权关系。在确保整体风险可控的前提下，充分发挥地方政府积极性。市本级重点加强对港口规划、行业管理制度等宏观层面，以及重大项目准入、审批等重点工作的落实和把控，贯彻落实港口规划和岸线审批，有效避免各自为政现象。完善对地方港口管理部门的考评、奖惩机制的设计，尽可能避免和减少地方保护现象。

3.2 结合公益事业去行政化改制，保障航道养护等资金安排，争取将建设、养护资金纳入政府预算

各港口行政管理应争取当地政府将港口公共基础设施的建设项目纳入地方国民经济和社会发展规划，并保障港口公共基础设施建设、养护的必要投入。通过多媒体宣传，推广港口公共基础设施公众效应，让更多的政府组织、企业团队、广大群众和干部认识到港口公共基础设施的重要性，加大政府对公共基础设施的投入和企业及群众的参与。港口公共基础设施是港口重要的配套设施，各港区港口行政管理应争取当地政府将港口公共基础设施的建设项目纳入地方国民经济和社会发展规划及政府预算，并保障港口公共基础设施建设、养护的必要投入。

航道养护由航道管理部门委托航道工程局或其他具有航道施工资质的施工单位进行实施航道维护。航道管理部门会同有关单位不定期对维护效果、质量进行监督和检查。

3.3 加强港口公共配套设施建设

做好虾峙门口外30万吨级航道、梅山进港20万吨级航道、甬江航道等沿海航道锚地的提升和养护，确保满足宁波舟山港的发展。

加快锚泊区规划选址并推进甬江两岸品质提升

联合规划、水利、海事、交投等部门加快锚泊区规划工作，通过二级待泊方式弥补白沙待泊区容量不足问题，并积极建议将白沙待泊区建设与文创港建设结合起来，体现港口文化历史与现代的传承，以满足城市建设和交通中远期规划相结合需求，共同推进甬江两岸品质提升工作。

加快推动综合服务区建设以交投公司为主，余姚市政府配合，市港航局搭建平台，并吸引相关企业和其他民间力量进行投资，加快推动郁浪浦服务区建设，解决过往船舶加油、维修等问题。

做好三期工程规划控制，确保一旦决策实施能够尽快建设；完善宁波港集疏运通道，形成从港区向内地辐射的“港口经济圈”。

3.4 建议划定航道保护范围

航道保护范围制度是全面加强航道维护和行政管理、预控航道建设用地、保护航道锚地资源、有效落实《航道法》相关要求的重要手段和有效途径，划定航道保护范围是宁波市航运的可持续发展预留空间，保障航道锚地长期稳定运行的需要。

建议划定航道保护范围，一是内河航道根据内河岸线及航道现状，除河姆渡附近局部岸线为自然岸坡外，三江航道沿岸基本已建成驳岸，对航道通航条件产生影响的活动主要局限在航道内。同时由于内河宽度相对较窄，一般在100～400m之间，河道内工程建设可能会对整个河道均产生影响。因此，对于已建驳岸区段，以两岸驳岸之间的水域作为内河航道保护范围；对于未建驳岸区段，即自然岸坡段（如河姆渡附近），以当地设计最高通航水位两岸水岸交界线之间区域作为内河航道保护范围。航道保护范围内管理要求同沿海航道锚地。二是沿海航道锚地保护范围划定参考《海港总体设计规范（JTS165-2013）》6.5.10条“港外锚地边线至航道边线安全距离不宜小于2～3倍设计船长”。从尽可能保护资源角度出发，确保航道锚地的使用安全性，取航道锚地底边线两侧各3倍设计船长或至现状及规划岸线作为沿海航道锚地保护范围。

3.5 加强综合信息化系统建设

在综合交通指挥平台框架下建立动态、立体的内河水运综合信息化管理系统，通过网络平台、手机APP等手段，加强管理部门监管力度，实现航道数据采集、航道动态监管的数字化、实时化，提升办事效率，方便船户即时获取有效信息。综合信息化系统主要包括下列功能：通航环境分析、航道动态监控、船闸调度收费、生态航道监测。

4.总结与展望

随着国家海洋强国、世界一流强港等重大战略深入推进，以及宁波港口城市建设将迎来更好的发展环境，探索更合理优化的港口基础设施养护研究在十四五规划也是迫切并且具有重大意义的。