欧亚经济联盟进出境动物检疫法律法规概述及与我国的比较

方海萍，王刚，左天荣，季新成

（1.海关总署国际检验检疫标准与技术法规研究中心，北京 100013；2.南宁海关，广西南宁 530000）

欧亚经济联盟是由中亚、北亚和东欧国家组成的国际经济联盟和自由贸易区。2009 年12 月，俄罗斯、哈萨克斯坦和白俄罗斯达成海关联盟协议，成立海关联盟，即欧亚经济联盟的前身。2010 年 1月，俄罗斯与哈萨克斯坦、白俄罗斯共同建立了关税同盟，2010 年7 月三国执行统一的卫生检疫、动植物检疫措施和技术法规[1]。2014 年 5 月，俄罗斯、白俄罗斯、哈萨克斯坦三国签署了《欧亚经济联盟条约》。2015 年 1 月1 日，欧亚经济联盟正式建立，同年亚美尼亚和吉尔吉斯斯坦加入欧亚经济联盟。2020 年，古巴和乌兹别克斯坦获得欧亚经济联盟观察员国地位。我国与欧亚经济联盟成员国合作不断加深，相关资源互补性不断增强，双方农产品国际贸易也有巨大的发展潜力。促进我国与欧亚经济联盟贸易安全与通关便利，对我国建设大欧亚共同经济发展空间，实现“一带一路”倡议与欧亚经济联盟对接具有重要意义。

1 欧亚经济联盟组织结构

欧亚经济联盟最高理事会是欧亚经济联盟的主要决策机构，由各国总统组成，负责顶层设计，规划联盟发展方向并解决重大分歧。欧亚经济联盟政府间委员会，由各国总理组成，负责规划具体领域的发展方向。欧亚经济委员会是欧亚经济联盟常设的超国家执行机构，2012 年2 月2 日开始运行，总部设在莫斯科，仿照欧盟委员会设立；执委会是该委员会主要机构，委员均为部长级，原则上每个国家3 名委员；委员会决定由集体投票作出，具有强制性。欧亚经济联盟法院是欧亚经济联盟的常设司法机关，每个成员国可指派2 名法官作为代表，旨在不断完善联盟法律，解决落实联盟条约过程中产生的争议，以及联盟框架内的国际条约、联盟机关决定产生的争议等[2]。

2 与我国动物及动物产品贸易情况

中国-欧亚经济联盟海关合作是“一带一盟”对接的优先方向，是实现“一带一路”贸易畅通的重要一环。海关统计数据显示，我国与欧亚经济联盟的动物及动物产品贸易总额2017 年至2019年增长了33.8%，其中我国从欧亚经济联盟进口贸易额增长了18.1%，向欧亚经济联盟出口额增长了53.5%。2020 年因受新冠疫情和技贸措施影响，贸易总额较2019 年下降了24.7%，其中我国从欧亚经济联盟进口贸易额下降了38.8%，向欧亚经济联盟出口额下降了1.8%。2021 年贸易总额较2019年下降了26.2%，其中我国从欧亚经济联盟进口贸易额下降了48.2%，但向欧亚经济联盟出口额增长了9.7%。具体见图1。

图1 欧亚经济联盟与我国动物及动物产品贸易情况

进口我国动物及动物产品的欧亚经济联盟成员国主要是俄罗斯、白俄罗斯和哈萨克斯坦。2021年，俄罗斯进口我国动物及动物产品24.79 亿美元，白俄罗斯进口3.2 亿美元，哈萨克斯坦进口0.2 亿美元，涉及的产品主要为牛肉、禽肉、鱼产品、软体动物、生皮及皮革、毛皮、人造毛皮及制品等。

3 主要动物检疫法律法规及要求

欧亚经济联盟一直沿用2010 年海关联盟通过的第317 号决议《关于海关联盟内采取兽医卫生检疫措施的规定》（简称《317 号决议》）。该决议批准了关于动物检疫的《应实施兽医检疫（监督）商品统一清单》（简称《统一清单》）、《关于对在海关联盟的海关边境和海关联盟的关境内实施统一兽医检疫程序的条例》（简称《统一条例》）、《关于使用统一方法对应实施兽医检查（监督）商品（产品）进行联合检查和抽样的条例》（简称《联合检查和抽样条例》）、《关于对应实施兽医检查（监督）商品执行兽医检查（兽医卫生）的统一要求》（简称《统一要求》）、《兽医检疫证书统一样式》等一系列法律规范，2013—2014 年陆续出台了《肉及肉制品安全技术法规》《乳及乳产品安全技术法规》以及《兽医检查（监督）商品（产品）联合检查和抽样的统一程序实施细则》等配套法规。自发布实施以来，部分法规历经了多次修订，仅2020—2021 年修订次数就达14 次。上述制度从准入清单、准入程序、检疫程序、卫生检疫条件、抽样规则、官方兽医检疫证书等方面，对进境动物及产品作出了具体规定。以下对主要进境环节法律法规做一详细阐述。

3.1 《统一清单》

该清单列出了112 大类131 种应检物名称和代码，包括活动物、肉类、水产品、乳制品、饲料、非食用动物产品、动物存放设施、运输工具、动物疫病诊断试剂、兽药产品等。统一清单里的商品必须按联盟相关法规规定采取统一的检疫措施。

3.2 《统一条例》

该条例的要求适用于《统一清单》里的商品（简称应检物）。兽医检疫程序对进出境、过境应检物的检疫要求进行规定，入境时要对合格性文件和许可证进行查验，确定提交的文件是否符合《统一要求》中的规定。2020 年6 月，对该条例进行了修订，提出如果欧亚经济联盟成员国的法律规定了风险导向方法，则在查验相关单证后，还应根据应检物所属特定风险类别或特定危险等级决定采取相应的检验措施[3]。如果成员国的法律未规定风险导向方法，则对于肉类或鱼类，每10 批商品中至少检查1 批；对于其他应检商品，每20 批中需至少检查1 批；对于入境的动物，每一批都要检查，验证动物识别码，如所刺花纹、芯片、耳标、烙印等与官方兽医检疫证书内容是否相符，如有明显异常情况，则需要在《海关联盟认证机构和测试实验室（中心）机构统一清单》内的实验室进行检测，选取样品要符合《联合检查和抽样条例》。如检测发现不合格，则对该出口企业产品实施5 个运输单位的连续查验，直至合格后恢复正常查验比例。完成以上检疫程序后，将出口国的官方兽医检疫证书换成欧亚经济联盟的官方兽医检疫证书，并在随行的文件上加盖印章。2020 年9 月，对该条例又进行了修订，要求出口国应将应检物的电子官方兽医检疫证书发送至联盟成员国指定的接收系统，且电子证书应与纸质证书的信息保持一致；补充规定了必须重新签发官方兽医检疫证书的情形；明确电子官方兽医检疫证书与纸质证书具有同等效力，可作为应检物通关的依据[4]。2021 年10 月，联盟再次对条例进行补充，将在180 d 后统一使用由联盟授权机构颁发的电子官方兽医检疫证书，以有效避免证书造假，增加兽医管控的有效性[5]。

3.3 《联合检查和抽样条例》

本条例确定了从事《统一清单》中商品的生产、加工和储存的国外企业只有通过联盟的联合检查和抽样程序，才能被列入欧亚经济联盟《生产、加工和（或）储存输入海关联盟境内应检物的企业和个人名册》（简称《第三方国家企业名册》），成员国内的上述企业需要满足同样的要求才能被列入《欧亚经济联盟企业名册》。只有列入上述名册中的企业才能向联盟出口或在成员国之间开展贸易。该条例明确了针对从事牲畜饲养、加工（屠宰）和储存企业检查的具体内容及统一的抽样程序。2014年9 月公布的94 号决议批准了《兽医检查（监督）商品（产品）联合检查和抽样的统一程序实施细则》，对条例的规定进行了细化。该细则规定可通过以下3 种方式申请列入《第三方国家企业名册》：①第三方国家主管机关向欧亚经济联盟主管机关提出开展官方监管体系审核的申请，并提交申请加入《第三方国家企业名册》的企业清单，联盟主管机关监管体系审核通过后，直接将企业清单列入《第三方国家企业名册》。②如果官方监管体系审核未通过，第三方国家主管机关可对特定出口企业提供担保，联盟主管机关可将担保企业列入《第三方国家企业名册》。③如果未进行或未通过第三方国家官方监管体系审核，也无法提供担保的情况下，经第三方国家企业自行申请，联盟主管机关可对该企业开展联合检查，并将检查合格的企业列入《第三方国家企业名册》。如果在官方体系考核过程中需要对应检物进行实验室检测，样品必须由《欧亚经济联盟认证机构和实验室（中心）统一清单》中的实验室出具检测报告。以上规定同样适用于联盟内企业。此外，在联盟内任一成员国完成企业名册的注册，其他成员国同样认可注册结果。

3.4 《统一要求》

《统一要求》明确规定，被列入《第三方国家企业名册》的企业方可向联盟关境内输入商品，并且需要输入国授权机构颁发进境许可证和官方兽医检疫证书。被列入《欧亚经济联盟企业名册》的企业生产的商品可以在成员国之间流通，不需要进境许可证，但仍需要样式统一的官方兽医检疫证书。《统一要求》详细列出了包括陆生动物、动物遗传物质、水生动物、演艺动物、饲料、宠物食品、肉类、奶及奶制品、非食用动物产品等共39 类商品的检疫要求。欧亚经济联盟对第三方国家进境的动物及动物产品提出了严格的要求，针对活畜不应使用天然或合成雌性激素类、雄性激素类物质和甲状腺类制剂，而且不得饲喂含有反刍动物成分的饲料。在出口前和进口后均要按照相应检疫要求进行检疫。此外，为预防外来动物疫病入侵，欧亚经济联盟还要求动物来自于特定疫病的免疫或非免疫无疫区。对欧亚经济联盟关境内从事生产、加工、储存、运输应检物的企业也建立注册名录并明确了检疫要求以及官方兽医检疫证书样式，联盟成员国之间流通的活畜需要单独或者批量进行认证。自《统一要求》颁布后，欧亚经济联盟根据动物疫病流行情况对官方兽医检疫证书和检疫要求进行了多次修订。

4 与我国进出境动物检疫法规的比较

4.1 立法目的

《317 号决议》立法目的是在海关联盟内统一应检物目录、检疫程序、检疫要求和官方兽医检疫证书，防止危害动物和人体健康的疫病传入，便利产品在海关联盟成员国之间流通及贸易发展[6]。《中华人民共和国进出境动植物检疫法》（简称《检疫法》）立法目的是防止动物传染病传入和传出，保护畜牧生产和人体健康，促进对外贸易的发展。相比而言，欧亚经济联盟的立法目的更具体，我国的立法目的较为宏观。

4.2 检疫对象

《317 号决议》的附件1《统一清单》中列出112 大类应检物名称和代码，包括活动物、肉类、水产品、非食用动物产品、运输工具等，还包括动物疫病诊断试剂、消毒剂、用于动物饲料的植物源性产品等。我国《检疫法》检疫对象包括活动物、动物产品、运输工具和其他检疫物，与《317 号决议》较为类似，不同之处是《317 号决议》将用于动物饲料的植物性产品归于动物检疫对象，而《检疫法》将此类产品归为“植物产品”，作为植物检疫对象。

4.3 进境检疫要求

4.3.1 检疫许可 根据《317 号决议》，第三方出口企业向海关联盟出口动物及其产品时，通过联合检查被纳入《第三方国家企业名册》后，方可开展贸易。此外，对海关联盟关境内从事生产、加工、储存、运输检疫物的企业也建立《欧亚经济联盟企业名录》，通过审核的企业信息应及时输入欧亚经济联盟对外贸易和互相贸易的一体化信息系统（简称一体化信息系统）。如果名录内的企业应检物被认定不符合《统一要求》的规定，就要形成书面记录；在记录所规定的期限内未能解决违规情况，企业将被从名录中删除。我国《检疫法》也规定，对向中国输出动植物产品的国外生产、加工、存放单位，实施注册登记制度；对于进口生产、加工、储存企业，根据产品种类和风险，通过制定部门规章要求进行备案管理；对从事产品风险级别较高的进境非食用动物产品存放、加工的企业需要通过海关审核，海关对产品存放、加工过程实施检疫监督制度。我国只针对风险级别较高的生产企业进行审核注册，对于其他类生产企业仅需要登记备案。企业注册和备案名单目前通过海关总署官网公布，并未建立信息系统进行统一管理，也未明确规定什么情况下会被取消注册和备案资格。

4.3.2 检疫查验 《317 号决议》规定：如果有风险导向方法，则在查验过相关单证后，还需采用风险导向方法对应检商品进行查验；如果成员国的法律未规定风险导向方法，则按《统一要求》中的规定进行抽查；如发现不合格问题，则对该出口企业产品实施5 个运输单位的连续查验。我国《检疫法》及部门规章中基本没有具体规定抽采样比例以及发现不合格货物后的应对措施。

4.3.3 检疫卫生要求 在《统一要求》中制定了从第三国进口应检物统一的检疫卫生要求，包括39 类活动物、动物遗传物质、肉类、奶及奶制品、非食用动物产品等，大多进口动物和动物产品法规中均明确规定来源于相关疫病的免疫或非免疫无疫区。而我国目前对进口动物及动物产品的卫生要求多在双方签署的议定书中体现，对大多产品没有统一的卫生要求，针对无疫区也未做出明确的规定和认可标准。

4.3.4 携带物检疫、邮寄物检疫 《317 号决议》规定：在没有进境许可证和输出国签发的官方兽医检疫证书情况下，只能携带、邮寄来自疫情状况较好国家的，带有原厂包装且质量不超过5 kg 动物源性产品。我国《检疫法》规定了禁止携带、邮寄动物及动物产品名录，名录内的产品一律不准携带和邮寄入境。

4.3.5 运输工具检疫 《317 号决议》规定：运输工具须符合装运相应检疫物的卫生要求；军用运输工具通过海关联盟关境检查站后，可在军用机场或海军基地设立的动物检疫站开展检疫工作。而我国《检疫法》没有对军用运输工具进行规定。

5 完善我国进出境动物检疫工作的建议

5.1 修订进出境动植物检疫法规

进出境动物检疫是我国进出口贸易的重要组成部分。《检疫法》是我国第一部规范进出境动物检疫工作的法律，自1992 年实施，2009 年修订，至今未再修订。2021 年《生物安全法》发布实施后，进出境动物检疫不仅仅是防止动物疫病传入和传出，更肩负了抵御新型生物安全风险、外来物种入侵等新职能，而现有的《检疫法》已不能提供充分的法律保障。因此，亟待从立法目的、检疫对象、检疫程序等环节，对《检疫法》进行完善和优化。

5.2 从法律层面规范抽检制度

欧亚经济联盟统一规范了进境动物检疫的流程，而且也规范了抽样送检程序，规范了联盟执法标准的一致性。2018 年我国进出境检验检疫队伍整体划入海关后，新海关监管职责更多，监管范围更广，监管链条更长，履行把关与服务职责的内涵和外延都发生了实质性变化。为降低进出口环节合规成本，提高通关便利化水平，海关系统不断深化“放管服”改革，研究采取了一系列有力措施。在进境农产品口岸查验方面，基于风险分级，根据来源国家和产品风险不同，对进境农产品实施分级分类管理，科学设定抽检比例，采取相应的检疫措施，并取得了较好成绩。但分级管理的抽检制度还没有以法律的形式固定下来，存在各口岸做法不一致、标准不统一等问题。建议以修订《检疫法》为契机，将相关制度补充入法，并对监管流程、监管方式等进行完善。

5.3 积极探索动物疫病区域化互认机制

欧亚经济联盟成员国的非洲猪瘟、高致病禽流感等疫情高发，实施区域化管理对于动物疫病的防控和便利动物及动物产品的国际贸易具有非常重要的意义。《317 号决议》中《统一要求》中明确规定了进境的动物和动物产品的检疫要求，大多数动物和动物产品均要求来自于规定动物疫病的免疫或非免疫无疫区。目前，我国海关就俄罗斯高致病性禽流感区域化和生物安全隔离区认可开展技术交流，并认可了俄罗斯区域化措施。因此，应继续积极建立与欧亚经济联盟成员国区域化措施的互认机制，从而有效防控动物疫病传入，同时促进双方农产品贸易。

5.4 统一进境动物及动物产品通用检疫要求

《317 号决议》制定了从第三国进口动物检疫物统一的卫生要求，详细列出了39 类陆生动物、动物遗传物质、水生动物等卫生检疫条件。基于《实施动植物卫生检疫措施的协议》（WTO SPS 协定）相关原则，大多国家在风险分析基础上，制定本国进境动物卫生适当保护水平（ALOP），对进境动物及动物产品实施统一的检疫要求。当前我国很多检疫要求还是基于单一国家进行逐一制定，或有些检疫要求制定过早，没有进行修订更新，存在同一类产品检疫要求不一样，同一卫生状况或相近卫生状况国家/地区的产品检疫要求也不一致等问题，进而影响政策制定的科学性和统一性，也不利于口岸检疫执行。建议在风险分析的基础上，不断完善我国进境动物及动物产品的检疫制度，并跟踪开展检疫要求研究，提高同类产品检疫要求的一致性。