我国事业单位预算管理的现状和改进对策研究

孙芹 宋夏云

（海南政法职业学院法务技术系 海南海口 571100 浙江财经大学会计学院 浙江杭州 310018）

2019年1月1日政府会计准则制度全面施行，这在很大程度上提高了全国各级各类事业单位的会计信息质量，提升了事业单位预算管理的效能发挥。2020年10月1日施行的《中华人民共和国预算法实施条例》，进一步完善了我国事业单位的预算管理体系，同时也给事业单位预算管理工作的持续改善带来了全新的挑战。虽然国内已有学者针对我国事业单位预算管理问题进行了系统研究并取得了丰硕成果，但新时期我国事业单位预算管理的发展出现了全新的特征与问题，如何针对这些新特征与新问题提出创新对策逐渐成为学术界与实务界探讨的热点问题。因此，本文将尝试对我国事业单位预算管理的现状和改进对策展开研究，相关结论供学界讨论与交流。

一、事业单位预算管理的作用机理分析

（一）事业单位预算管理的涵义。Zimmerman（2000）认为，预算既是一种协调公司活动的决策制定工具，也是针对公司行为的控制工具。谢志华（2020）认为，预算管理体制的本质是预算收支权力和责任的匹配问题。赵云妮（2021）认为，全面预算管理是由业务预算、投资预算、资金预算、利润预算、薪酬预算等要素所构成的一体化综合预算体系。林妙芳（2021）认为，全面预算管理是集经营预算、销售预算、资本性预算等为一体的综合性预算管理体系。笔者认为，事业单位预算管理是用于规范控制财政资金分配使用、划分资金使用责权范围和评价预算资金使用经济效益性的综合性制度安排。

（二）事业单位预算管理的流程。预算绩效管理一般包括预算编制阶段、预算执行阶段和绩效评价与结果应用阶段。有学者认为，全面预算管理的流程包括战略规划、经营目标、运作计划、全面预算编制、全面预算监控、全面预算调整和全面预算绩效考核。还有学者认为，企业全面预算管理流程包括预算编制、预算执行和预算考核。本文认为，事业单位预算管理流程主要包括：

1.预算编制。首先，事业单位预算管理部门需要依据相关法律法规的规定以及上级主管部门下达的相关要求，结合本事业单位的业务实际需求与战略发展计划，确定预算编制的基本原则和基本要求，并在此基础上发布下一年度的预算编制方案。其次，各预算单位在接到预算编制的相关通知后，应依据本单位实际的业务活动需求，制定并提出科学合理的预算草案，并在经本单位预算决策机构审定后将该草案报送至预算管理部门。再次，预算管理部门应及时对各单位的预算草案进行一系列整理、审核和评估工作，并据此提出能够均衡各方面意见的年度综合财务预算草案。最后，预算管理部门应将年度草案提交至事业单位党委常委会等上级决策机构审议，并将经批准的正式预算方案按照相关规定与流程下达至各预算单位。

2.预算执行与调整。各预算单位严格按照预算审批程序执行预算收入活动与预算支出活动。在收入方面，各预算单位应及时、足额收取应收的各项款项，以形成预定的预算收入；在支出方面，各预算单位应按照预算方案具体规定的用途使用资金，严格遵守与预算支出相关的审批流程和用款流程。另外，如若发生国家政策重大调整、事业单位职能发生重大变化或其他突发重大事件，且该突发偶然事项将对本单位预算执行产生重大影响时，各预算单位应向上级领导申请按照预算编制审批程序追加预算，同时，若上述不可预见因素对事业单位整体预算执行产生重大影响，则预算管理部门应依据实际情况提出调整预算的建议方案，并提交上级决策机构审议批准。

3.预算监督。依据预算监督实施的时间，可将其分为事前监督、事中监督和事后监督。事前监督主要指，预算管理部门或事业单位内部决策机构应针对需审查批准的具体预算事项进行全方位、多领域、深层次的广泛调查，通过详细调查诸如部门预算制度执行情况、预算财政资金使用效益等重点事项，有效增强事业单位预算内容编制的科学合理性，督促预算单位提高预算执行力；事中监督主要指，预算管理部门或事业单位内部决策机构应在事业单位预算管理期间进行深入的实地调查，依据调查所获得的各项真实信息，督促预算单位完善改进预算执行中的潜在问题，提高预算单位的责任意识；事后监督主要指，预算管理部门或事业单位内部决策机构依据事业单位公布的决算报告，详细调查预算管理或预算执行的各项突出问题，并按照相关制度对相关责任人进行通报批评和责任追究。

4.预算决算。预算管理部门应按照相关法律法规及事业单位的要求开展年度决算工作，编制并上报能够真实反映事业单位预算执行情况的决算报告，详细披露事业单位预算执行情况。同时，决算报告也是事业单位预算管理部门及各预算单位改进完善未来预算工作的重要参考和依据。

5.预算绩效考核。预算绩效考核不仅是事业单位内部重要的问责机制，也是事业单位内部重要的激励机制。事业单位在“花钱必问效，无效必问责”理念的指导下，明确各预算绩效事项的责任主体，建立科学合理的预算绩效指标体系，并在此基础上采用适合的预算绩效考核方法，依据事业单位实际的业务活动细化量化各项考核指标，将预算绩效考核与事业单位内部的人员激励机制相挂钩，通过分析各项预算差异形成原因，实现精准落实预算差异责任，进而有效提高事业单位预算管理的主动性和创造性。

（三）事业单位预算管理运作机制的构成。基于对事业单位预算管理的流程的分析，笔者认为，事业单位预算管理的运作机制包括以下内容：

1.预算编制机制。预算编制机制是预算管理的顶层设计，事业单位预算管理部门应通过自下而上、自上而下、全员参与的方式，形成事业单位的年度预算，保证具体预算内容的科学性、可行性，有效提升编制的质量。

2.预算执行与控制机制。预算执行与控制机制是事业单位预算管理的重要工作机制。各预算单位需构建执行力强的工作机制，明确岗位预算执行分工，严格执行预算管理的各项内部控制制度，恪守预算执行审批的各项工作流程，保证预算落实到位。值得注意的是，预算管理的控制机制应贯穿于预算执行的全流程，最大限度提升预算执行的规范性、程序性，而不仅仅局限于对于预算执行事后的控制。

3.信息沟通机制。信息沟通机制是提升事业单位预算管理的容错纠错能力和自我完善能力的重要机制。一方面，良好的信息沟通机制能够强化各预算单位之间的合作与协作，优化各部门之间的资源配置，提升突发情形下各预算单位资源调配和预算调整的速度与效率，提升事业单位预算管理的容错纠错能力；另一方面，畅通的信息沟通机制可使事业单位预算管理部门以及上层预算决策机构尽快获得预算管理过程中的各类事项，以便于持续完善与预算管理相关的各项制度。

4.预算监督与风险预警机制。预算监督与风险预警机制是事业单位预算管理中的重要机制之一，不仅各预算单位负责人需要对本单位预算执行进行监督，预算管理部门或其他事业单位内部监督部门也需要对各预算单位执行监督与审查。在预算监督过程中，各监督主体既要严格履行事后监督的各项职责，也要关注于事前监督与事中监督，有意识地识别分析潜在的风险点并为相关预算单位提供风险预警，以做到未雨绸缪。

5.绩效评价机制。绩效评价机制是决定事业单位预算管理能否充分发挥效果的重要机制，事业单位预算管理部门应当依据事业单位的内外部环境变化，结合事业单位自身的发展计划，建立定性与定量相结合、静态与动态相结合的预算绩效评价指标体系，并将绩效评价结果纳入事业单位内部激励机制的具体执行之中，充分发挥预算管理对事业单位的重要支撑作用。

二、我国事业单位预算管理现状分析

（一）预算观念不端正，预算执行不规范。部分事业单位工作人员认为预算管理是传统意义上的仅由财务部门负责的财务活动，从而对预算管理不重视、不积极、不主动，使得整个预算管理体系分散混乱，严重影响事业单位预算管理实际运行的有效性。此外，部分事业单位在预算执行中的随意性、主观性较为严重，时常发生私自变更预算资金用途、预算资金脱离审批流程、违规占用预算资金等行为，无法真正发挥预算管理对事业单位的支持作用。

（二）预算编制脱离业务实际，内容缺乏战略性。预算编制内容的科学性与合理性很大程度上影响着事业单位社会效益的发挥。一方面，事业单位的业务活动多样，倘若事业单位业务活动与财务预算联系不紧密，则会导致预算编制与预算执行相脱节。另一方面，预算编制战略性的缺失会使事业单位的预算管理注重短期效益而非长期效益，预算管理与长期经营规划不相适应，各期的预算内容之间缺乏衔接性，影响预算执行预期效果的实现。

（三）预算监督力度小，预算管理缺乏主动性。实际工作中部分事业单位仍以事后监督为主，忽视对预算执行的事前监督与事中监督，这影响了事业单位预算监督效果的发挥，使得事业单位预算管理的主动性较差，无法防范风险于未然。另外，当前预算监督无法全面地覆盖所有的预算项目，如部分事业单位对于财政资金使用的监督集中于计划环节而非实际的使用环节，这造成了财政资金闲置与浪费。

（四）绩效评价指标不合理，结果利用不充分。当前，事业单位普遍未能建立科学合理的预算管理绩效评价体系，也未能设计并实施有效的预算管理绩效评价结果利用机制。一方面，事业单位的预算绩效评价目标未与各预算单位实际的预算执行情况及事业单位内外部环境的变化相适应，致使各项绩效评价指标无法真实反映事业单位的预算管理结果。另一方面，内部奖惩机制的模糊性降低了预算管理绩效评价对于预算单位责任人的约束力，同时，绩效计量技术和工具的缺失使得事业单位难以客观、可靠地计量预算单位所产生的社会效益，并定量地对预算单位的预算执行绩效进行科学的评价，这都极大地影响了预算管理绩效评价作用的发挥。此外，当前事业单位预算绩效评价的透明度普遍较低，在一定程度上抑制了社会公众对于事业单位预算执行绩效的监督，降低了绩效评价结果的利用率。

三、我国事业单位预算管理的优化对策

（一）转变预算管理观念，健全预算管理制度。事业单位工作人员尤其是事业单位的领导班子及成员应及时转变预算管理观念，不断加深对预算管理的认识，将预算管理作为支撑事业单位战略实施的重要手段，带动全体员工一同学习与预算管理相关的理论与实践知识，改变事业单位内散乱的预算管理组织模式，充分发挥事业单位预算管理的积极作用。另外，事业单位应持续加强预算管理实施的规范性和标准性，不断改进与预算管理相关的控制机制与管理制度，建立健全以预算管理部门为主导的内部联动机制，通过将预算管理制度化和规范化，确立预算管理在事业单位工作中的权威地位，有效提升预算管理的运行效率。

（二）完善预算编制，明确战略导向。作为预算管理的先导环节，预算编制奠定了事业单位一定时期内预算管理的基调，引导着预算执行、预算调整、预算监督等流程的开展。一方面，要加强预算编制与事业单位业务活动之间的联系，各预算单位应按照不同业务或项目的特征，详细分析各业务或项目的划分，并据此上报详细的预算方案，切实提高预算编制内容对事业单位实际业务或项目的反映程度。另一方面，事业单位应明确预算编制战略导向，强化中长期资金规划管理，设定预算的战略优先配置、业务风险管理等目标，将财政资金合理分配到事业单位所关注的重点领域。

（三）强化预算监督，健全预算管理风险预警机制。事业单位应持续完善内部的预算监督体系，不断优化监督执行机制、责任追究机制和风险预警机制。在监督执行方面，事业单位应建立集“事前监督”“事中监督”和“事后监督”于一体的全流程监督执行机制，持续提升监督流程的规范性，把预算监督落到实处；在责任追究方面，事业单位应明确各预算单位及其负责人在预算管理中的职责范围，确保将预算管理责任落实至具体单位或个人，使责任追究机制能够高效地运行；对于风险预警，事业单位预算监督相关部门应建立科学合理的预算管理风险预警指标体系，畅通信息沟通渠道，建立健全长效的预算管理风险预警机制。

（四）优化绩效评价指标体系，加强预算约束力。事业单位应根据各项业务的特征，建立规范化、标准化的预算绩效评价指标库，对预算绩效评价指标的分值、权重、衡量单位等一系列要素进行明确的规定，降低预算绩效评价过程中的主观性与随意性。以经费支出项目为例，事业单位可以构建包括项目决策科学合理性、项目完成进度、项目完成质量、项目的社会效益和经济效益、经费使用情况等内容的评价指标体系（李冰颖等，2021）。同时，事业单位应加强预算绩效评价结果的利用机制，着力提升预算绩效评价结果与事业单位内部奖惩制度之间的关联程度，建立健全预算绩效评价结果的公开机制，充分利用社会力量的监督效应，发挥预算绩效评价在促进预算管理增质提效中的重要作用。

（五）建立完善预算管理数字化信息平台。大数据、云计算、人工智能等新技术手段的出现为预算管理提供了新的技术基础，事业单位应在借鉴业内成熟的预算管理数字化信息平台的基础上，开发和完善符合自身的预算管理数字化信息平台，将预算管理全过程迁移至数字化信息平台中，提高预算管理运行效率，加强对资金的全过程、全链条、全方位监管，优化社会效益型预算绩效的计量方式与方法，实现“数字预算”的新型预算治理模式，充分发挥预算管理的积极作用。

四、研究结论

事业单位预算管理是用于规范控制财政资金分配使用、划分资金使用责权范围和评价预算资金使用经济效益性的综合性制度安排。我国事业单位预算管理的流程包括：预算编制、预算执行与调整、预算监督、预算决算和预算绩效考核，预算管理运作机制的构成则包括：预算编制机制、预算执行与控制机制、信息沟通机制、预算监督与风险预警机制和绩效评价机制。为了优化预算管理，事业单位应转变预算管理观念，健全预算管理制度；完善预算编制，明确战略导向；强化预算监督，健全预算管理风险预警机制；优化绩效评价指标体系，加强预算约束力；建立完善预算管理数字化信息平台。