突发事件背景下预算法应急机制的困境与出路

2022-11-06 06:39陈治

法学论坛 2022年1期

陈治

(西南政法大学经济法学院，重庆 401120)

现代社会的发展日益呈现出风险特质，受自然或人为不确定因素引发的各类突发事件的影响，人们在关注稀缺语境下的“财富分配”问题的同时不得不高度重视“风险分配”的问题。显然，防范突发事件发生以及在面对现实危机所采取的一系列紧急处置与恢复重建行动，均非社会个体所能完全承担。在现代社会的风险分配逻辑中，应对突发事件作为一项极为重要的公共产品被赋予政府承担供给责任。这就要求建立一整套规范化的应急运作机制以便指引实践中从事前风险防范到事中紧急处置，再到事后恢复重建过程的各种应急行动。而贯穿始终的一条核心线索便是如何针对不同阶段的应急保障需求提供财政资金的预算支持，确保政府应急责任有效实施。突发事件的应急过程考验政府能否“有效而且负责地筹集和使用财政资金的预算能力”，也成为检视预算法应急机制效果的实践场域。预算法是规范政府收支行为的基本法律形式，为应对突发事件而采取的相应收支行动理应纳入预算并受预算法调整，为此，预算法亦规定了预备费、先行支出、预算调整等具体应急措施，旨在为突发事件应对提供规范化的运作依据。然而，这一套应急机制在面对复杂多变的应急实践时产生明显的不适应性，如何全过程把握应急实践不同环节的资金保障特点，如何实现预算法应急机制在资金保障向度与行为约束向度之间的平衡，如何协调预算法与其他突发事件应对专门立法在应急行动安排上的关系等，亟待做出深入思考。

一、预算法应急机制的作用机理及其现实困境

在现有的预算法规范层面，针对突发事件的应急机制主要包括预备费、先行支出、预算调整机制及其他进行应急财力调配补充的机制。依照预算法规定，各级一般公共预算须按本级一般公共预算支出额的1%-3%的比例设置预备费，用于预算执行中处理突发事件增加的支出及其他难以预见的支出。如因预备费计提额度不足难以满足支出需要，而有待预算做出新的授权进行追加，或者预算授权本身因预算程序尚未启动而处于未生效状态，都会导致财政支出暂时性偏离预算轨道。为此，预算法提供了在预算授权缺位时具有暂时性替代作用的先行支出机制，即为应对“自然灾害等突发事件必须及时增加预算支出”且“预备费不足支出的”，可先行安排支出，以及“在预算年度开始后，各级预算草案在本级人民代表大会批准前”，可以安排“用于自然灾害等突发事件处理的支出”。除预备费与先行支出机制之外，预算法提供的第三种应急机制是预算调整，其适用范围限定于需要增加或者减少预算总支出、调入预算稳定调节基金、调减预算安排的重点支出数额以及增加举借债务数额几种特殊情形，依照法定程序可以进行预算变动。在实践中还包括预算流转及借助预算稳定调节基金、预算周转金补充应急资金不足的应急机制安排。预算流转是在一定预算科目之间进行财政资金的移转与流用，其主要目的在于科目之间预算资金余缺调剂。在原则上，不同预算科目、预算级次或者项目间的预算资金调剂是被禁止的，确需调剂使用的，按照国务院财政部门的规定办理，一般限定于同类机关、同类业务科目之间进行。预算周转金、预算稳定调节基金在预算法上分别被定位于“调剂预算年度内季节性收支差额”与“弥补以后年度预算资金的不足”，并未明确规定是用于应对突发事件中的应急保障资金，但从实施情况看，由于对其用途界定较为宽泛，因而也在实践中用于补充应急保障资金的不足。

整体而言，预算法的应急机制重在提供突发事件发生时紧急处置的资金保障，其作用机理在于确保不因财力不足而延误处置时机，弥补因突发事件引发的损失，而在风险预防及恢复重建阶段制度供给明显乏力，与应急管理领域公认的4R系统化应对模式——缩减(reduction)、预备(readiness)、反应(response)、恢复(recovery)不相契合；同时，在紧急处置阶段尽管预算法做出了相关规定，但呈现出单方面的资金保障运作逻辑，与预算法固有的强调收支行为约束的基本理念存在矛盾。

(一)风险预防的预算安排缺乏制度化考量

风险意味着一种尚未现实发生的损害可能性。面对风险，现代国家已经从“关心现状、保护或建立一个不受干扰的状态发展到以未来为目标，对可能给社会造成的风险进行预防”，再固守于现实损害的消极应对显然无法适应国家规制任务的变迁要求。预算是支撑国家风险规制行动的基本保障，在预算中做出促进风险预防的倾斜性安排有利于引导实践中的风险规制行动方向。更为重要的是风险预防的预算增加对紧急处置以及恢复重建阶段中的支出安排产生积极影响，有助于节省事后支出并提升支出绩效。但在实践中，一方面预算法应急机制的适用范围过于狭窄，集中于解决紧急处置阶段的支出需求；另一方面，常规状态下的预算安排则按照既有的确定化标准对相关资源进行配给，未对风险因素的吸纳以及风险预防提供有效支撑。这与预算法的相关制度供给缺乏风险预防考量具有密切关系。

预算安排依据的确定化支出标准的不足。风险的基本特征是不确定性，风险发生的概率、产生损害的范围、程度以及采取相应防范措施的预算投入规模、方向等都存在不确定因素，这使得旨在应对风险的预算安排难以通过简单套用事前确定的量化标准达到目的。而预算法提供的用以规范预算草案编制的相关制度恰恰是以确定性的支出标准为基础。该标准的意义在于通过事先“对预算事项合理分类并分别规定支出预算编制标准”，一定程度上简化那些大量反复发生、具有较高预见性和确定性的项目，如工资福利、办公差旅等的资金分配过程，降低预算过程中的协商成本，提高预算分配效率，但对于那些难以预见、确定性程度弱，而一旦发生又将导致重大损害的突发事件而言则存在先天不足。在考虑风险因素的情况下，不存在如同公务员人数或者工资水平的标准数量与标准价格。需要结合风险概率、风险后果以及财政介入承担风险损失的程度、比例等因素综合加以考量，提前进行预防。预算的本质属性即属于典型的“面向未知的决策”，本应具有天然的预防优势，旨在为风险社会注入确定性，降低公共风险的不确定性水平，而确定化支出标准倾向于固化支出规模或者只是在上年基数上进行渐进的调整，难以实现预防风险、降低不确定性的预算目的。

预算安排运行周期的年度性局限。年度性预算原则是各国预算实践中普遍采纳的一项基本原则，也在我国预算法上得到确认，它意味着预算每年必须重新制定，其有效存续期间只能覆盖以一年作为基本预算单位的时期，以确保财政支出在立法机关审批通过之后以非连续的方式实施，达到控制财政支出的目的。然而严格限定在年度内的预算安排无法对未来可能发生的潜在支出需求进行有效回应。此类支出需求虽未在当前预算年度现实化、特定化为某种支出项目，但在预测未来风险概率、风险后果及财政负担损失的程度比例等因素的基础上，有必要在当前预算年度提前加以统筹规划，进行真正面向未来的资金储备与预算优先性安排，减弱当潜在支出需求现实化时对预算既有秩序格局的冲击。

(二)紧急处置的预算支出约束弱化

当风险转变为现实危机时对紧急动用财政资金产生急迫压力，进而容易弱化预算法固有的支出约束要求。财政支出应当经过预算授权，没有预算授权，政府不得支出。因而，预算的意义在形式上表现为赋予政府动用财政资金的权力，而其实质在于拘束政府只能在经立法机关批准的范围内(包括支出金额、支出目的、支出期间等)开展行动。预算对支出的授权即应定位于以约束为导向的授权，而不能抽离约束的功能实质，片面强调授权的自主性、灵活性。应对突发事件的紧急支出同样有赖于预算做出授权并受预算约束。但紧急情况的发生，维护公众生命健康与财产安全需求的迫在眉睫，往往成为淡化乃至一定程度排除预算约束而只保留其形式化授权外观的重要诱因。

在预算法现有的应急机制实施过程中，不同程度反映此种约束弱化的趋势。预备费意味着政府拥有一笔已经事前获得预算授权但又未对其具体用途进行明确细化的财政资金，因而预备费的动用预留了自由弹性的支出空间。依照预算法规定，预备费除可用于“当年预算执行中的自然灾害等突发事件处理增加的支出”外，还可用于“其他难以预见的开支”。依据《突发事件应对法》之规定，突发事件涵盖了“突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件”，具有事件发生的不确定性、采取处置措施的紧急性以及范围边界的限定性特征，而对于“其他难以预见”的开支则缺乏预算法的明确规定及其他相关立法依据，可能导致实践中将虽属“难以预见”但并非急迫、刻不容缓的支出需求也笼统纳入预备费适用范围，而当遭遇真正需要动用预备费以解燃眉之急的紧急情势时，又面临因储备不足而不敷其用的尴尬境地。例如受此次新冠肺炎疫情影响，不少地方的就业发生困难，就出现动用预备费促进就业的情况。预备费本身就是依预算法提前设置的应对资金，动用预备费具备预算授权的正当性基础，但是对预备费用途过于宽泛的界定以及追求一时一地的资金保障而不从整体全局的角度进行资源统筹安排，显然不利于预备费应急保障功能的发挥。

预算授权缺位时的暂时性替代机制须以尽快启动正式预算审议程序或者预算调整程序，回归预算授权轨道为必要，而不能一直保持此种“暂时性”状态。然而，实践中从适用暂时性授权替代机制到恢复预算授权之间的间隔期究竟多长并不确定。同时，对于超出预备费额度但尚未触发预算调整的其他资金变动情形，例如不改变预算总支出，通过调减非重点支出数额腾挪出可支配财力满足增支需求，便意味着事实上在预算授权之外实现支出追加，对该部分资金的使用状况难以有效跟踪监督；对于已经触发预算调整，例如本次疫情防控中，各地政府因财政部新增地方债务限额而增发地方专项债属于预算调整适用情形，须依照法定预算调整程序提交人大常委会审议获得新的预算授权，但其包含的实质性的约束支出意味已经弱化，更多表现为程序上的要件满足。预算调整适用于若干“需要”进行预算变动的情形，而对于“需要”的判断极为弹性和模糊——为紧急处置增加的支出可谓一种“需要”，而恢复重建阶段的支出增加也可能被视作一种正当“需要”，两者适用无差别的预算调整程序以获得新的预算授权的妥当性应予考量。显然，紧急性的、刻不容缓也无法容纳更多的权衡空间的支出与非紧急的、可以权衡取舍或优先性排序的支出在法律适用的标准上应当有所甄别。

(三)恢复重建的支出法定化及预算僵化倾向限制了预算法的功能空间

突发事件的危害得到控制或消除之后，应急管理就从紧急处置状态进入恢复重建阶段。而为尽快恢复受突发事件影响的经济社会生活秩序，采取具有促导性的财税支持政策，比如给予受影响严重的产业行业以财政补贴或者贷款贴息等，成为普遍的选择。但这种政策措施的实施往往是依据预算法之外的其他具有约束力的规范进行的，相关的资金安排亦是在预算决策过程之外予以考量，这使得财政支出呈现一定程度的法定化倾向，做出支出安排的预算分配过程因受到来自外部强制性因素的制约而难以灵活弹性地决定资源配置，预算僵化现象明显，限制了预算法的功能空间。

支出的法定化是指支出由预算法之外的其他具有约束力的规范予以确定的实践发展趋势，一般理解的我国法定支出的形式是在法律法规乃至规范性文件中指定某类财政支出应当达到一定水平并保障逐步增长或要求与国内生产总值、财政收入增长挂钩，其共同点在于立法包含通过财政支出方式扶持、引导、促进某种产业或行业发展的制度内容，对预算分配均产生一定强制性作用。突发事件应对中的财政支出呈现更多元化的法定支出表现形式，分别依据的规范来源包括三个层级：突发事件应对立法，具有纾困性、促进性的相关立法，具体指引恢复重建行动的应急预案，其对预算安排的影响一方面表现在要求特定财政支出方式的预算安排须达到一定水平或不低于一定比例，如在一些纾困性、促进性立法中规定加大对中小企业的倾斜力度，提高面向中小企业采购的金额和比例，向中小企业、小微企业进行政府采购的预留份额须达到年度政府采购项目预算总额的一定比例。另一方面表现在对突发事件应对中的财政支出做出概括性授权，如《突发事件应对法》授权国务院或者有关主管部门采取保障、控制等必要的应急措施，保障人民群众的基本生活需要，最大限度地减轻突发事件的影响；财政应急预案授权在特定情形下可同时采取或部分采取财政收入、财政支出、资金快速拨付等应急保障措施。值得注意的是，一些地方性的中小企业促进立法在此次新冠肺炎疫情之后进行修订，明确建立中小企业应急救助制度，增强中小企业积极应对疫情等重大突发事件影响的能力。这些应急保障措施或应急救助制度均包含财政支出内容，都会相应投射到预算过程中，使预算安排变得僵化。

预算僵化的核心要义是“预算资源的配置决定在预算过程之外做出，预算过程只是被动地计算落实这些决定需要的资源，而不能根据国家战略优先性和政策重点相机抉择地配置资源”。不可否认，预算法处理法定支出与预算程序自身运作机制的关系须遵循“预算不抵触法律”的基本原则。预算编制、预算审议应当反映法定支出的安排，否则人大预算审议时有权提出修改调整。但是存在某种具有约束力的规范措施并不意味着直接设置了一项具体的法定支出项目，在遵循制度规范要求与安排法定支出具体内容之间仍然存在预算权衡的空间。遗憾的是预算法并未做出有效规定，而更多反映的是基于外部政策引导与制度要求一味接纳法定支出的内容，例如，在预算执行中，原则上“各级政府一般不制定新的增加财政收入或者支出的政策和措施，也不制定减少财政收入的政策和措施”，但是预留了通过预算调整实现支出变动的空间，制约了预算法自身的功能发挥。

二、面向风险预防的应急机制范围延展

预算法应急机制的完善应当首先改变集中于紧急处置阶段应急保障的狭隘观念，将风险预防因素吸纳进其适用范围。在预算法所调整的预算编制、预算审查、预算执行等运作过程中，预算编制和预算审查是形成具有约束力的法定预算安排的两大基本程序制度，能否在预算安排中吸纳风险预防因素取决于预算编制与预算审查程序的制度调适。这就要求一方面，延展预算法应急机制作用的空间范围，在既有的定量化的预算支出标准之外，增补能够反映风险预防因素的预算支出标准，形成动态化的风险评估与财政负担相匹配的预算编制机制，同时强化立法机关对预算编制吸纳风险预防因素的规范性与合理性审查。另一方面，延展预算法应急机制作用的时间范围，考虑到其局限于年度预算内的运作过程无法对更长时间周期的收支变动及其影响因素进行统筹规划，也制约了预算的风险预防能力，因而，有必要引入跨周期预算，形成在更长周期跨度内考虑风险预防安排的规范化机制。

(一)空间范围延展：确立适应风险预防需要的新型支出标准

与现有的立足于定量化基础上的支出标准不同，其核心要义在于要求财政支出的预算安排应当适应风险预防需要而匹配相应的财政资源，预算安排的自由裁量在风险预防的财政资源配置上将受到拘束。相应的，各支出领域在做出预算安排时除了考虑人员数量、工资水平等定量因素之外，还需要对本领域未来可能面临的风险因素及其需要匹配的财政资源进行综合考量。须注意的是，由于风险本身的产生及其影响的不确定性，因而对是否是公共风险、是否是需要财政采取行动的公共风险、是什么类型公共风险、公共风险发生的概率及发展的程度等都有待进行动态化识别与评估，避免因片面强化“预防”而陷入开支过巨而收益甚微的局面，或者“因为对某些风险采取规制措施而导致不能对另外一些风险采取相应的措施”，降低稀缺财政资源的配置效率。

预算法上的支出标准不仅在预算编制环节起到指引和约束作用，还应当成为预算审批环节立法机关监督和控制政府预算裁量的有效工具。预算审批涉及对预算安排规范性与合理性两个方面的审查。在预算法上立法机关对预算编制草案的规范性审查表现在预算安排是否符合人大预算决议要求、是否符合预算法规定等，合理性审查则是指预算安排是否适当、是否切实可行等。对于要求吸纳风险预防的预算安排而言，立法机关的规范性审查指向预算有无反映风险预防的相关支出安排，合理性审查指向该支出安排的优先性选择、支出规模适度性设置、支出方式权衡等具体内容方面。

(二)时间范围延展：完善适应风险预防需要的跨周期预算运行机制

风险预防要求预算安排在更长时间周期内通过预测公共风险因素对财政收支变动带来的影响，提前统筹可支配的财政资源，以有效应对公共风险对财政收支运行的冲击。有关时间维度的延展在预算法上不乏先例，但都集中于预算安排付诸执行阶段之后对使用预算资金的展期处理，如结转，适用于预算执行过程中超越年度预算限制而须持续性使用预算资金的情形，跨期预算平衡适用于预算执行过程中出现短收无法实现年度内收支平衡而延迟到下一年度弥补赤字的情形，显然都缺乏从跨周期的预算安排角度对风险预防的事前规划，更未形成动态可持续的能够及时因应风险因素变化的预算运行机制。跨周期预算运行机制是在跨越若干预算年度(如3个预算年度)的周期内，实施预算编制、预算审批、预算执行、预算监督等程序机制，实现在更长时间周期内财力来源与支出需求的有效匹配与可持续发展，具有运行时间的跨期性与涵盖内容的统筹规划性。

为此，预算法应当将目前实践中已经开始实施的中期财政规划管理机制与年度预算运行机制结合，建立跨周期预算运行的基本框架，实现时间上的跨年度性、事项上的统筹规划性以及目标上的风险预防性几方面因素的兼容并包。依据《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》以及《国务院关于实行中期财政规划管理的指导意见》，中期财政规划是基于对经济社会发展与财政收支形势的预判，估计规划期内的财力状况并提前确定规划期内支出限额与优先性投向方向，并根据经济社会发展情况调整形成中期的滚动的预算总量框架，以约束或指引相应预算年度安排的管理模式。“要成功应对公共风险，就要从应急性、临时性的反应转变为主动、系统、综合的风险管理”，“破解预算分配被动应对、无的放矢的现实困局，从管理公共风险的高度将预算与规划紧密相连”。实施中期财政规划管理有利于提前对规划期内的财力分配与支出选择进行了安排，当遭遇影响财政收支的政策因素变化或者突发事件等客观情势产生，可以通过年度间可用资源调度与跨期预算平衡，缓冲公共风险对财政收支平稳运行带来的影响。其次，由于中期财政规划具有滚动实施的特点，即第一年规划约束对应年度预算，后两年规划指引对应年度预算，在此基础上伴随年度预算的推进再相应增补新的预算年度，因而可以考虑将中期财政规划与年度预算一并提交立法机关审议，既有助于促进中期财政规划与年度预算的动态衔接，增强中期财政规划落地实施的执行力，也有利于立法机关结合中期财政规划对年度预算进行更有针对性和实效性的审查监督。再次，对于规划期内受规划约束或者指引的分年度预算制定区别性的运行规则。对于受约束的年度预编制应当将反映中期财政规划内容，包括突发事件预防性支出规模设置、支出方向优先性选择以及重点支出项目安排等作为预算编制的法定化考量因素；在预算审批程序中，立法机关重点审查预算草案是否反映中期财政规划以及相关安排是否可行与合理；在预算执行程序中，对于因疫情防控等出台的增支政策，须结合增支的项目安排是否属于中期财政规划的重点项目支出进行判断进而决定是否启动预算变动程序。对于受指引的年度预算，则容许在预算编制审批执行等程序中有更大的灵活空间，但是仍然应当遵循中期财政规划管理的基本理念，确保中期财政规划中确定的支出规模限额、支出优先性选择及支出项目安排不因年度预算而任意更改。同时中期财政规划自身亦须根据预算执行情况以及外部政策变化适时调整规划期内的目标定位及实施路径，引导后续预算年度做出合理安排。

三、平衡保障与约束需求的应急机制类型分野

风险预防的目的是未雨绸缪，而当突发紧急情况到来时，需要调动预算法上的紧急处置机制，及时满足资金支出需求；同时应伴随紧急事态发展变化，调整退出紧急处置支出方式，恢复常规预算运行格局。预算法应急机制应当根据不同阶段支出类型的差异进行有针对性调适，达致在维持预算约束效力与灵活弹性保障支出需求之间的平衡。

(一)保障与约束各有侧重的紧急处置应急机制与常规状态应急机制

预算法应急机制的分野秉持从风险预防、紧急处置到恢复重建全过程的应急理念，通过确定紧急处置支出与包含风险预防及恢复重建阶段的常规预算支出而形成相应的突发事件应对机制。在常规预算应急机制之下，既有对财政支出的财力配备与保障，更有对支出规模限额、支出方向优先性选择、支出项目安排等全方位的制度约束；在紧急处置应急机制之下，由于该阶段的支出具有更强的政策导向性，支出需求关乎生命健康安全与社会秩序稳定，属于社会重大关切，回应此需求具有急迫性、刻不容缓，按部就班地推进常规状态下的预算授权既不符合相关应急立法规定，也缺乏现实合理根基，因而更强调该阶段支出的及时性、充分性、全面性，以最大限度减少因突发事件正在或已经造成的生命健康与财产损失，而常规预算应急机制所包含的规模限额、方向选择、程序遵循等约束性规范则往往退居其次。

之所以要对预算法应急机制采取类型化、有针对性的制度安排，这并非只是立法技术层面精细化的发展要求，更源自在不同预算运行状态下对行政预算权力配置的不同要求。在紧急处置状态下，行政预算权力需要有更大的自由裁量空间，包括决定支出规模、选择优先性支出方向并采取有效支出方式，以便在紧急情况发生时能够高效调度可用资源，实现财力配备与支出需求的优化组合，这在客观上要求收缩常规的预算约束机能，而让渡更大的权力保障空间。正如同在一般行政应急法治领域，赋予行政机关灵活弹性的紧急权力已成必然选择，在预算法治领域，对紧急情况下行政预算权力的扩张趋势也须予以承认。但不能忽视的是，一般行政应急法治体系的建构高度重视与行政紧急权力伴生的权力滥用、侵害个体合法权益等负面效应，同样，预算法对行政应急预算权力的配置亦应当注重其权力的谦抑性，合理设定权力运行边界，明确行政应急预算权力阻却常规预算约束机能的法定条件。

从其他国家立法经验看，这种阻却条件是通过确定专门化的紧急支出条款的形式表现出来的。即在属于法定紧急支出的条件下，允许行政机关采取更为灵活弹性的应对措施，不受常规预算约束；同时，为了规范紧急支出中行政预算权力的行使，对紧急支出的情形设置一定排除性条款。典型的是美国2011年颁布的《预算控制法》，设定了一个可以阻却其支出限额约束的“紧急支出”(emergency spending)条款。该法将“紧急支出”界定为两种情况：一是为预防、减轻、处置生命财产损失、国土安全威胁而需要获得新的预算授权的支出；二是未曾预料的支出，表现为突发的、急迫的、不可预见且为暂时性的支出。同时，该法将恢复重建支出排除在紧急支出之外。恢复重建阶段的支出时间紧迫性有所放松，预算安排应既受政策引导，亦应通过法定的预算分配过程进行权衡做出决定，否则，机械性地延续紧急处置阶段的支出模式，乃至形成事无巨细的财政兜底，就会导致财政支出范围过宽，甚至超越了财政应当承担支出责任的界限，混淆财政与市场的边界。但值得注意的是，一方面，美国《预算控制法》上的紧急支出涵盖了预防及减轻性的非急迫支出，而超越控制额度的新的预算授权应当“专用于来不及等待下一年度预算授权的情形”，预防及减轻类的支出理应排除在紧急支出条款适用范围之外。另一方面，《预算控制法》没有将实践中具有可预见性的紧急状态作为排除事由考量。例如，那些具有年度性发生规律的自然灾害。从目前颁布的《预算控制法》看，无法充分阻止那些在个别或特定化层面上无法预见但整体上具有可预见性的灾害救助事后性支出。

由此可见，排除适用常规预算约束的情形应当限定为具有突发性、急迫性、不可预见性、暂时性等特征的紧急支出。从危机管理实践流程来看，这类支出对应于危机管理这个系统工程中的紧急处置环节，而不包括事前预防减轻与事后恢复重建环节中的支出。紧急支出的立法条款设置是有针对性实施预算授权的基础，它将直接决定行政应急预算权力的范围及强度，进而影响行政应急能力的施展，应当在我国预算法上加以明确规定。

(二)紧急处置应急机制约束机能的修复

紧急处置阶段的支出行动使得常规预算约束机能大为减弱，但并不意味着放弃约束，而是需要重新寻求替代性解决机制。紧急处置的应急机制核心是预算法赋予行政机关具有弹性的支配动用财政资金的预算权力，因而，替代性解决机制的建构思路也可以围绕紧急处置的预算授权展开。其一，附条件预算授权。例如在日本预算法上，针对因灾害影响而追加支出的情况，规定在授权支出追加方案时，应当提供满足增支需求的确定化的来源渠道；另外德国基本法允许针对自然灾害或特殊的紧急情况扩大借贷融资，但要求制定相应的清偿规则，目的是“均衡地考虑自然灾害和其他超出国家控制、严重损害国家财政的紧急情况造成的后果”。根据预算授权的不同内容而附加义务要求，既能保证国家处置危机的行动能力，又不失却预算授权的约束机能，可为我国预算法应急反应预算授权机制的完善提供借鉴。

其二，附期限预算授权。由于紧急处置应急机制会改变常规状态下所确定的支出限额、支出优先性选择、支出项目安排等，使得非属紧急支出范畴但同样关乎社会公共利益的财政负担事项受到一定不利影响；同时，处于支出大量追加与收入短缺(受疫情影响以及减税降费政策影响的减收)阶段的收支不平衡状况也会阻碍财政可持续发展，因而设置适度合理的预算授权期限也成为一些国家在规划突发事件应急机制时的现实选择。例如为应对本次新冠肺炎疫情，加拿大政府于2020年3月颁布新冠疫情紧急应对法，授予政府特别支出权力，以提高政府应急反应能力，但同时规定该特别支出授权于2020年9月30日到期；芬兰政府在疫情发生后迅速向国会提交预算补正计划，采取有针对性应急反应支出行动，并规定由于紧急状态，在本预算年度中央政府支出将不适用限额规定，但是从2021年起将继续实施支出限制。当然，由于现实引发紧急支出的因素往往难以预测其发展变化状况，附加预算授权期限可能一定程度上会限制行政应急反应能力，但在预算法上有必要做出制度安排，以便实践中作为预算约束的选择性工具加以考量。

其三，预算授权后的支出过程及结果约束。授权做出之后的支出过程及结果应当更多向立法机关、社会公众的预算监督开放，保持紧急支出预算公开的透明度。在预算法及其实施条例的制度安排上，预算透明度通过整体性预算公开(部门预算公开)、重点事项预算公开(政府采购、政府举借债务情况、机关运行经费、财政专户资金)、预算公开的程序及责任规范等内容加以保障，但在涉及紧急处置财政资金的使用公开上则欠缺相关规定。值得注意的是，在部分预算审查监督地方性法规中，包含对预备费使用情况的预算执行监督以及预算决算审查，并规定该监督及审查结果应当向社会公开，这无疑充实了预算法层面的透明度规则，有助于强化紧急处置应急机制的约束机能。

其四，预算授权的退出。紧急处置是应对公共风险的特殊阶段，伴随着紧急情况的减轻及消除，基于紧急处置支出需求的预算授权也应当适时退出，恢复常规预算运作程序。《突发事件应对法》规定突发事件威胁和危害得到控制或者消除后，行政机关及相关职能部门负有停止采取应急处置措施的法定义务，紧急支出行动当然属于该“应急处置措施”的范围。在缺乏直接预算法规定的情况下，《突发事件应对法》为紧急处置预算授权退出提供了一定规范依据。但是既然支出行动源自预算授权，那么相关支出措施的终止也应当经由预算授权的退出而产生效力，并且实践中可能出现支出行动在行政紧急处置结束之后持续存在一定时间的情况，因而，更有必要在预算法上明确紧急处置预算授权的退出规则。在具体制度安排上，可以与前述附期限预算授权结合起来，确定期限到来在无另外规定的情况下自动终止相关支出措施，或者未明确附加期限时则由立法机关通过预算执行监督及预算决算审查做出相关决议，终止相关支出措施的施行。

四、基于法际协调的应急机制功能扩张

基于风险预防因素的考量以及预算约束机能的修复，预算法整体的功能强度有所提升，然而不得不承认的是，面对包括疫情防控在内的各类突发事件的财政支出时，预算法仍有其功能限度。

在由突发事件应对立法，具有纾困性、促进性的相关立法，具体指引恢复重建行动的应急预案所构成的风险应对专门立法体系中，往往包含大量涉及应急管理救助的事权配置及支出责任安排的内容。事权是一级政府依法承担的公共管理与公共服务供给职责，支出责任是与该事权配置相适应的，借助财政支出工具履行法定事权形成的制度安排。如果说事权配置是对各级政府承担的法定职责的宏观性、原则性规定，那么支出责任就是落实细化这一事权任务的行动方式。在支出责任安排层面，风险应对专门立法可能就支出责任做出明确、具体乃至量化的支出安排要求，也可能做出概括、抽象的支出授权。而在所有财政支出都应当纳入预算的基本原则之下，对财政系统的输出控制是借助于预算法对预算编制、审批、执行的一系列预算行为的规范调整而实现的。但预算法所发挥的现实作用表现在接收来自风险应对专门立法所发出的支出“信号”并通过纳入事前的预算安排或者事后的预算调整加以反馈和落实。换言之，预算法是在接纳、服从、保障风险应对专门立法的前提下开展应急行动，在预算法运作系统之外似乎存在自身无法企及的“天花板”。

不可否认，预算的运作过程需要贯彻实现公共政策目标，但是做出倾斜性、促导性的政策安排并非直接对应于特定化、确定化的支出责任，也非意味着做出长期持续性的支出承诺，固化财政预算资金用途。在实现政策目标与做出具体预算安排之间仍然存在预算权衡和裁量的空间。而预算法恰恰为在正式的预算过程之中完成收支匹配与资源统筹利用的权衡裁量提供了制度保障。预算法对各种突发事件外在刺激因素的回应始终是通过自身各种制度要素，如预算程序、预算主体及其权限配置、预算行为、预算责任等发生作用的。即便当来自风险应对专门立法上的支出责任安排非常急迫，“预算内固有的稳定措施仍然发挥着作用”，更何况风险应对是一个发展变化的过程，在恢复重建阶段更有必要通过预算运作系统的识别、权衡、取舍之后最终向社会输出公共产品。因而，风险应对专门立法看似限制了预算法的作用空间，但预算法对于来自专门立法释放的支出信号并非毫无反思与约束能力。通过风险应对专门立法与预算法之间的法际协调有助于突破专门立法设置的“天花板”，扩张预算法应急机制的功能边界。

法际协调意味着预算法之外的风险应对专门立法与预算法自身双向协调的努力方向。在专门立法上应当避免采取直接设定特定化、确定化的支出责任，尤其是具有量化标准的支出责任，固化预算资金的使用。相对而言，概括性授权方式既包含引导预算制定的政策方向，使稀缺财政预算资金优先投放于恢复重建阶段重点发展和扶持的领域，同时又留存了预算权衡裁量的空间，不会对预算安排产生强制性约束力，避免预算僵化，可以作为风险应对专门立法在涉及支出责任规定上采取的主要方式。当然，风险应对专门立法对支出责任的设计考量带有不确定性，也非预算法自身所能控制，就预算法而言，应当采取更为积极主动、形式多元的“协调”姿态。

其一，强制性调整。预算法对风险应对专门立法所涉支出责任规定附加强制性约束条件，要求新增支出必须以削减其他支出或增加财政收入为补偿，达到量入为出的目的。此种方式在本次疫情防控采取的财税应对措施中已经有所体现(如削减一般公共服务支出)，但主要依托自上而下的行为示范或者基于行政管理性的命令服从要求，往往是一次危机或事件发生之后以“一事一议”、“特事特办”的方式做出临时性削减决定，缺乏稳定化、可预期的制度安排。由于现行预算法上对于因依据法定权限而制定增加支出或减少收入的措施是通过纳入预算草案或者启动预算调整程序实现的，因而，在预算草案的内容设置及预算调整程序规定中可以包含要求附加削减支出或增加收入来源的说明，并在人大对预算草案以及预算调整方案的审批过程中加以审议。

其二，同步程序审查。强制性调整是基于量入为出、收支平衡的角度对来自风险应对专门立法的支出责任进行预算额度的矫正，并未触及支出责任设置本身的正当性、合理性。而同步程序审查意味着将拟出台的影响收支水平的立法措施连同预算方案的选择安排一并纳入立法机关审查范围，这种方式旨在从源头评估支出责任设置是否必要、是否可行，是否是实现公共政策目标的妥当选择。在实践中，美国1974年《预算与扣押法》较早采取这种同步化程序审查方式，以达到控制法定支出的目的。按照该法规定，国会预算委员会将向其他颁布专门立法的委员会发出指令，要求其推荐法律修订议案以便在更长财政年度内降低支出水平，各委员会提出的法律修正议案通常集中起来形成一个综合性的议案，与预算委员会做出的预算决议一并提交国会进行审议。这种将影响支出水平的立法修订案与预算案“打包”审议的做法不仅有利于节省时间，而且可以在一个统一程序中将公共政策与资源配置结合起来，更容易实现支出控制目标，从而成为一项能够适应环境变化并且节省法定支出成本的有效工具。当然，在行政机关内部也可以采取行政职能部门将其拟出台的影响收支安排的恢复重建措施与预算草案一并提交财政部门审查的做法，由财政部门向相关行政部门发出“要求相互协调的行政指令”，“对规制议程以及各个规制机构拟议提出的主要规制(措施)予以审查”或者“至少是对拟议规制的持续评估”，分析可能带来的收益或成本。可以观察到，在疫情发生之后多项恢复重建措施都是在财政部门的参与或者在其主导下完成并实施的，这就表明风险应对并非只是一个行政应急管理部门的事务，还涉及对这种应急管理处置行动的成本评估及相应财政资源的匹配，财政部门扮演重要的协调者角色。相对而言，在行政部门之间进行相互协调的制度化努力更接近我国危机应对管理的现状，但在大量支配具体支出行动的措施背后往往都包含上位法依据，在不触动专门立法与预算安排关系格局的前提下，实施行政部门之间的相互协调往往“无功而返”。基于此，仍有必要对立法机关制定相关专门立法所带来的收支影响实施预算评估与审查，增强预算评估与审查结果的沟通反馈与信息披露。

结语

在新冠肺炎疫情依然全球流行的现实背景下，思考完善包括疫情在内的各类突发事件的预算法应急机制、提升国家的应急治理能力是一个极具实践意义的重要话题。突发事件应对是对国家组织、调配、动用公共资源的治理能力的重大考验，而财政是国家治理的基础与重要支柱，财政应对突发事件的具体行动轨迹又进一步透过预算编制、审批、执行的运作过程而展示出来。这就决定了预算在整个应急体系中扮演着不可或缺的核心中枢角色。借助财政预算视角，可以清晰把握国家为应对突发事件而采取的政策选择及行动轨迹，通过财政预算应对的“管中窥豹”，为进一步探究国家应急治理机制的改进空间与完善方向提供切入点和突破口。经过对预算法相关应急机制的全面检视，不难发现其在风险预防阶段的预算安排缺乏制度化考量，在紧急处置阶段的支出行动缺乏有效约束，在恢复重建阶段的功能空间受到风险应对专门立法等的限制，与突发事件应急机制的客观发展需求不相适应。为此，有必要通过预算法的相关制度供给从空间维度与时间维度扩展预算法应急机制的适用范围，确立适应风险预防需要的新型支出标准与跨周期预算运行机制；区分紧急处置应急机制与常规状态应急机制的资金需求，限定紧急处置支出的特定内涵，在保障紧急处置支出的同时，修复紧急处置应急机制的约束机能；基于法际协调的维度，通过引入强制性调整与同步程序审查克服预算法应急机制的功能限度。须强调的是，预算法内部不同阶段、不同类型应急机制的分野，是为紧急处置预算权力的必要扩张预留空间，显示出预算法审慎克制的一面；而在预算法外部，面对预算法与其他风险应对专门立法的关系处理上，则又显示出预算法功能扩张的一面，但殊途同归，在本质上都是为了更好地平衡突发事件背景下应急保障与应急约束的关系，最终促进国家统筹利用财政资金的应急治理能力的提升。