强化公路建养资金保障 促进行业高质量发展

文 交通运输部公路科学研究院院长 张劲泉

目前，我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，《交通强国建设纲要》提出，坚持推动高质量发展，构建安全、便捷、高效、绿色、经济的现代化综合交通体系。推进公路交通高质量发展，涉及基础设施、路网运行和运输服务三个方面，这三个方面相互统一、密不可分，无一不需要资金的保障，特别是基础设施建设的资金需求量巨大，后期管养经费也恰恰决定着基础设施高质量发展和全生命周期的健康状况。

基础设施建设是高质量发展的重要基础

推进公路交通高质量发展，涉及基础设施、路网运行和运输服务三方面，这三个方面相互统一、密不可分，构成有机整体。

推进基础设施布局更加完善

公路高质量发展需要统筹优化基础设施网络布局，加快综合网络融合和系统功能提升，提高多种运输方式一体化衔接水平，建成“能力充分、结构合理、通达便捷、安全可靠、绿色智能”的现代化综合基础设施网络。

推进路网运行更加安全高效

公路高质量发展需要不断提升公路网运行监测与应急保障能力，不断强化精准感知、精确分析、精细管理与精心服务，推动服务创新与管理升级，建成“安全可靠、便捷互联、经济高效、智慧绿色”的公路交通服务网络。

推进运输服务更加方便快捷

公路高质量发展需要不断优化运输结构，提升运输装备标准化、智能化、专业化水平，建立高品质、个性化的旅客出行服务系统和全链条、一单制、一体化的货运物流服务系统。

港珠澳大桥东西人工岛 郝笑天 摄

总体上，基础设施网络是公路交通高质量发展的重要内容，也是推进交通强国建设的重要基础。

公路基础设施建养资金需求及存在的问题

推进公路基础设施高质量发展，为加快建设交通强国和构建现代化高质量综合立体交通网提供有力支撑，保障公路建养资金需求是关键。

未来公路建养形势及资金需求研判

截至2021年末，全国公路总里程达528.07万公里，其中高速公路里程16.91万公里，基本形成了以高速公路、国道省道、农村公路等配套衔接的公路交通网络，基本形成了横贯东西、纵贯南北、内畅外通的交通大通道系统，对我国经济发展、区域协调、改善民生等方面发挥了重要的保障支撑作用，但同时结构性矛盾依然突出。

国家高速公路网尚有待建路段，部分早期修建的高速公路如京哈、京沪、京港澳、连霍等部分区段车流量趋于饱和，服务能力明显下降，国家高速公路网建设仍需推进；普通国省干线发展滞后，相比高速公路，普通国道中有四级路、等外路和未贯通路段超过3万公里，部分城镇过境路段街道化严重，由于养护不到位，部分公路基础设施技术状况不良，通行效率和安全性低下；农村公路建设存在短板，西部地区、老少边穷地区、集中连片特困区农村公路发展依然滞后，农村公路建设任务依然繁重；路网结构不合理。

路网等级结构亟待优化，二级及以上公路占比低，普通国省干线成为影响路网通行效率的短板，亟需提档升级；区域城乡发展不平衡，西部和东北地区交通基础设施短板较为明显，公路密度仍然偏低，交通基础设施对区域经济的带动和保障能力有待提升。

同时，根据最新发布的《国家公路网规划》等相关规划，我国公路交通基础设施建养任务依然繁重。

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高质量发展的内涵

高质量发展是2017年中国共产党第十九次全国代表大会首次提出的新表述，表明中国经济由高速增长阶段转向高质量发展阶段。党的十九大报告中提出的“建立健全绿色低碳循环发展的经济体系”为新时代下高质量发展指明了方向，同时也提出了一个极为重要的时代课题。

党的十九届六中全会通过的《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》强调，必须实现创新成为第一动力、协调成为内生特点、绿色成为普遍形态、开放成为必由之路、共享成为根本目的的高质量发展，推动经济发展质量变革、效率变革、动力变革。实现高质量发展是我国经济社会发展历史、实践和理论的统一，是开启全面建设社会主义现代化国家新征程、实现第二个百年奋斗目标的根本路径。

高质量发展就是体现新发展理念的发展，必须坚持创新、协调、绿色、开放、共享发展相统一。

（一）高质量发展是以人民为中心的发展

满足人民需要是社会主义生产的根本目的，也是推动高质量发展的根本力量。高质量发展就是要回归发展的本源，实现最大多数人的社会效用最大化。

（二）高质量发展是宏观经济稳定性增强的发展

高质量发展要更加注重从供给侧发力，通过优化经济结构提升经济稳定性。从高速增长转向高质量发展是风险易发高发的时期，要坚持底线思维，防范化解各种重大风险特别是系统性风险，着力用高质量发展来从根本上防范化解各类风险，实现稳增长和防风险的长期均衡。

（三）富有竞争力的企业是高质量发展的微观基础

高质量发展必须把培育有核心竞争力的优秀企业，作为各类经济政策的重要出发点，真正打牢高标准市场体系的微观基础。

（四）高质量发展是创新驱动的发展

创新驱动是高质量发展的一个定义性特征，高质量发展就是创新作为第一动力的发展，只有创新驱动才能推动我国经济从外延式扩张上升为内涵式发展。

（五）高质量发展要坚持市场化法治化国际化

高质量发展需要强化市场机制，形成良性竞争，降低制度性交易成本，建立统一开放、竞争有序的高标准市场体系。

绿色是高质量发展的底色。山水林田湖草沙是一个生命共同体，要一体化保护和系统治理。推进重要生态系统保护和修复重大工程，构建生态安全屏障体系。

当前公路投融资面临的主要问题

面对每年的大规模建养资金需求，在中央税费政策不稳、地方财政资金供给困难、市场化融资收窄的背景下，公路建养资金保障问题凸显。

中央税费政策不稳 车购税面临税基不稳、政策存在不确定性。一方面，我国新能源汽车快速发展，产销量、保有量连续五年居世界首位，国务院办公厅发布的《新能源汽车产业发展规划（2021－2035年）》提出，“到2025年，新能源汽车新车销售量达到汽车新车销售总量的20%左右，到2035年将达到50%至60%，保有量将超1.6亿辆，约占汽车保有总量的30%左右，新能源车辆未来将成为主流，新能源车车购税免征政策将明显减少。另一方面，随着国家财税体制改革的推进，车购税征收和使用政策具有很大的不确定性。

燃油税面临税基不稳、收支脱钩。同样新能源车的大规模推广直接影响到燃油税的税基。2014年底至2015年初，成品油消费税税率先后3次提高，相应增加收入并未考虑公路养护资金不足问题。同时，燃油税采取价内征收，收入不透明，2016年以来燃油税规模不增反降，一直保持在2224亿元，而我国公路里程却逐年增加，普通公路养护资金供需矛盾日益突出。

收费公路政策调整面临不确定性。经过30多年的发展，收费公路也面临收支缺口日益扩大、区域性债务风险凸显、部分到期公路债务无法偿清等问题，但由于涉及面广、影响大，《收费公路管理条例》修订虽于2015年和2018年经过两次公开征求意见但仍未出台，收费公路政策调整面临不确定性。

地方财政资金供给困难 地方财力明显减弱。受经济下行压力及减税降费等政策影响，地方政府财政收入增速下降。据估算，交通运输领域财政事权和支出责任划分后，普通国省道、农村公路60%至70%的支出责任在市县政府。市县财力和融资能力的不断转弱，对普通国省道、农村公路等没有收益的交通基础设施投入产生很大影响，“十四五”期及未来一段时期，地方投入将难以持续。

尽管目前而言，核燃料只占核聚变电站发电成本的一小部分，但是考虑到核聚变电站自身较高的基建成本，就其商业化推广而言目前仍有一定困难。

一般债券规模有限。2014年以来，国家先后出台一系列政策措施，规范地方政府举债融资、加强债务风险管理。近年来，随着坚决遏制新增地方政府隐性债务，牢牢守住不发生系统性风险的底线等配套政策措施的不断出台，地方政府可发行的一般债券规模本就不多，用于公路的就更加有限。

地方专项债资金使用受限。国家持续强化专项债券的风险管理（融资收益平衡是项目审核重点），加之地方政府的财力紧张、财政资金配套能力减弱等因素的影响，公路通过发行专项债券筹资难度不断加大。从地方专项债发行情况看，2021年已出现部分地方公路专项债项目真实投资能力不足，地方政府为避免风险放弃发债的情形。

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如何推动公路养护管理高质量发展？

公路养护管理高质量发展基本要求是推动公路养护管理提质降本增效，基本路径是统筹推进设施数字化、养护专业化、管理现代化、运行高效化、服务优质化。

强化科技支撑，加快推进公路基础设施数字化。推进基础数据归集，推进应用场景集成，推进数字赋能提升。

强化科学决策，加快推进公路养护专业化。加强公路技术状况检测，提升公路养护科学化决策水平，创新公路养护组织实施模式，全面提升公路安全保障水平，强化养护绿色低碳生产，推动公路养护关键技术攻坚，构建长效稳定的保障体系。

强化改革攻坚，加快推进公路管理现代化。加快完善法律法规体系，巩固拓展公路领域各项改革成果，深化公路超限超载治理和服务。

强化协调联动，加快推进路网运行高效化。强化路网疏堵保畅，完善应急体系建设。

强化服务意识，全面推进公路服务优质化。完善出行信息服务体系，提升公路收费服务水平，深化服务区文明服务创建，规范车辆救援服务管理。

社会融资渠道收窄 融资平台清理严格。特别是2017年以来相继出台的《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》(财预〔2017〕50号)、《财政部关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》（财预〔2017〕87号），及《中共中央国务院关于防范化解地方政府隐性债务风险的意见》(中发〔2018〕27号)，导致部分国省干线项目原来采用的委托代建、带资承包及购买服务等方式，由融资平台或建设施工企业代为举债等融资方式无法继续，大大冲击了传统的筹融资模式。

PPP模式持续放缓。受制于地方每年PPP项目占一般公共预算支出比例不超过10%，以及财政支出责任占比超过5%的地区不得新上政府付费PPP项目等要求，公路PPP项目近年来持续放缓。尤其随着《财政部关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》（财办金〔2017〕92号）的出台，财政部为规范PPP项目运作并防止异化为新融资平台，陆续开展了项目库清理，国省干线采取项目打捆、建管养一体化等方式入库的PPP项目大多被清理，导致国省干线PPP项目近乎停滞。

重载水泥混凝土铺面关键技术应用

市场化融资受限。一方面由于收费公路政策调整面临不确定性，某种程度影响了社会资本投资高速公路的预期。另一方面，由于普通公路已不具备市场化融资的条件，市场和专项债券等融资方式将进一步受限。

保障公路基础设施建养资金的措施建议

坚持政府财政性资金引导，政策性金融机构支撑，商业银行支持，财政事权与支出责任相匹配的总体思路，加快完善政府主导、事权清晰、多元筹资、风险可控的公路投融资长效机制，为完善公路基础设施网络布局、推动公路高质量发展提供资金保障。

发挥好财政性资金和政策性融资作用

加大政府财政性资金对公路建养的投资力度，发挥好政策导向和保障基本公共服务作用。同时，发挥开发性、政策性金融机构压舱石作用，为降低融资成本、稳定投资预期、有效吸引社会资本投资公路建养创造良好环境。

稳定并用好车购税资金

保证车购税资金政策稳定性长期不变，新能源车免征政策应适时退坡，为支持新能源汽车发展，近期可以采取减半征收，并逐步取消优惠政策等方式。同时，优化车购税资金支出结构，加大普通公路建设投入力度，提高普通国道项目的中央出资比例，引导地方加大财政性资金投入力度。

路网新增规模

加快《收费公路管理条例》修订出台

针对高速公路到期债务无法偿清、养护资金缺乏保障等突出问题，推进收费公路制度改革，加快《收费公路管理条例》修订，合理确定收费期限和标准，对政府收费高速公路和到期经营性高速公路在省域内实行统筹管理，建立养护管理收费制度，化解债务风险，保障收费公路长期可持续发展。

继续发挥多元化低成本融资作用

不断规范和完善PPP模式，鼓励和吸引社会资本通过PPP模式参与公路建设和运营管理，提高公路基础设施供给质量和效率。推动设立公路建设中长期债券、公路发展基金吸引社会资本投入。继续争取扩大地方债券规模、把普通公路列为一般债券重点支持方向。同时，鼓励地方高速公路或交通集团（公司）发行企业债券、公司债券，创新使用资产证券化、基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）等金融工具。

研究公路项目外溢效益返还机制

探索公路沿线设施收益分成、沿线资源开发收益共享等政策的可行性，鼓励地方结合公路及其周边资源条件，开展服务区和沿线土地综合开发利用，发展路衍经济和交旅融合，将增加收入用于弥补公路建养资金缺口。

开展里程税（费）改革研究

里程税改革，一方面结合消费税改革将燃油税由价内征收调整为价外征收，并通过适时提高成品油消费税税率的方式，将增加收入用于弥补公路养护不足。另一方面，开展全国里程税（费）改革研究，科学构建公路交通税费体系，建立公路交通长期稳定的可持续资金保障体系。