撤县设区提升城市土地利用效率了吗？——基于全国261个城市的实证研究

张嘉庆，戚 渊，朱道林，2，李瑶瑶，宋 洋

（1. 中国农业大学土地科学与技术学院， 北京 100193；2. 中国土地政策与法律研究中心， 北京100193；3. 北京大学城市与环境学院， 北京 100871；4. 北京大学—林肯研究院城市发展与土地政策研究中心， 北京 100871）

1 引言

自改革开放以来，行政区划的调整贯穿于我国社会发展的各个阶段，是我国城镇化发展的一项重要推力。进入21世纪，我国的城镇化率从2000年的26.23%增长到2020年的63.89%，年均增长1.88%，频繁的行政区划变更在其中发挥了重要作用[1]。快速城镇化一方面推动了经济高速增长，另一方面也带来了城市空间的过度扩张，其中土地粗放使用和闲置浪费问题尤其突出[2]。2013年末，中央城镇化工作会议提出将提高城镇建设用地利用效率作为主要任务[3]，探索因地制宜的城镇化发展模式，标志着新型城镇化战略正式拉开帷幕，而在地方实践中，撤县设区政策仍被作为新发展格局下促进城镇化发展、优化空间布局的重要手段。因此，明晰撤县设区政策与城镇土地利用效率之间的关系，将为新型城镇化战略落地提供可行路径。

当前学界对撤县设区政策效应的评估主要涉及人口迁移[4]、城市经济增长[5]、产业结构升级[6]、地价与房价[7-8]等方面。李郇等发现撤县设区后可以破除行政体制障碍，整合县市资源统一利用，从而形成市域内部的经济一体化发展[5]；张清源等基于土地供给侧角度发现撤县设区对城市房价上涨具有抑制作用[8]。然而，作为城镇化建设过程中的重要行政手段，撤县设区最直观的影响便是城区土地面积扩张，进而改变劳动力、资本等流动性要素的流动范围，因此，撤县设区与土地利用效率之间应当具有天然的联系性。现阶段关于城市土地利用效率的研究成果已十分丰富，学者从内涵设定、时空演变、测度方法、影响因素等多个方面展开了深入研究。城市土地利用效率作为经济、社会、自然等多种因素共同作用的结果[9]，研究多选取“多投入+多产出”的DEA模型及其各类优化方法进行测算[10-11]；在时空演变方面，已有研究揭示了城市土地利用效率在时间[12]、空间维度[13]上均呈现出明显的分异特征；在影响因素方面，学者们通过双重差分模型（DID）、地理加权模型（GWR）、空间杜宾模型（SDM）多种方法来探究土地财政、经济转型、产业一体化等其他方面对于城市土地利用效率的影响机制[14-17]。但鲜有学者直接评估撤县设区政策对城市土地利用效率的影响，在相近研究中，卢新海等发现区域一体化对城市土地利用效率的影响集中在要素规模变化、产业结构调整及空间集聚所产生的直接驱动和间接影响上[18]；李佳佳等基于2003—2012年城市面板数据发现人口城镇化率与城市土地利用效率存在显著负相关关系，且随着城镇化率的提高城市土地利用效率降低的幅度越来越大[19]；岳立等基于2006—2017年省级面板数据，发现新型城镇化对于土地利用效率存在先降后升的“U”型曲线关系，于2014年“国家新型城镇化战略规划”实施后到达曲线拐点[20]。结合现有研究来看，撤县设区作为城镇化进程中的一项强制性行政手段，其对社会经济方面的影响究竟有多大？作用在土地利用状况方面最终有何影响？不同城市之间是否存在差异或时间效应？这些问题都值得进一步分析探讨。

基于此，本文先以数据包络分析法测算2000—2018年全国261个地级以上城市的土地利用效率，再利用多时点双重差分模型评估撤县设区对城市土地利用效率的影响，并通过划分城市等级来系统探究政策效应的异质性。通过深入分析和讨论，对下一步撤县设区调整找准有效空间、落实国家区域协调发展战略并推动新型城镇化进程具有重要意义。

2 理论分析与研究假说

21世纪初期，随着国内工业化和城镇化水平不断提高，经济发达的东部沿海地区以及内地部分特大城市的社会经济发展已达到较高水平，原有的行政区域难以满足城市日益增长的发展需要[21]，通过撤县设区促进城市化发展、优化城镇体系结构的现象频现。撤县设区对遭受空间发展瓶颈的城市来说，可以有效打破内部的行政壁垒，促进资源和要素间自由流动[22]，减少城市内部利益竞争导致的资源消耗，从而实现土地利用效率的提高与经济发展。不难发现，作为顺应城镇化推进过程中的具体发展阶段而客观提出的撤县设区政策的确推动了城市的提速增质发展。

由此，本文提出假说一：撤县设区对城市土地利用效率提升具有正向促进作用。

然而，现如今的撤县设区政策已不仅仅发生在经济发达地区或特大城市，甚至于一些规模较小的城市也希望通过撤县设区来实现增加人口规模、提高城市等级的目的；但由于这部分城市经济发展水平、管理能力和财政水平相对较低，此类基于行政目的的撤并反而可能会对城市发展产生不利影响。具体来看：一方面，体现在行政体制约束层面。对于特大、大型乃至中等规模等级的城市来说，这部分城市在市县之间行政藩篱破除后可以突破各自的行政利益掣肘，政府决策成为建立在一体化协同发展基础之上为实现最大化利益而做出的[23]，使得整体规划布局更加合理有序，避免重复建设和环境污染，从而提高城市土地利用效率。而对于一些小城市来说，实际上在发展过程中主城区和县的经济差距较小，甚至县域经济发展水平已经在主城区之上，撤县设区使原具有自主权的建制县转为市辖区管理，对市政府的领导能力、治理方式和发展模式提出了更高要求[24]，撤并后行政权力的高度集中与县域行政体制运行的习惯路径产生摩擦，短时间内难以建立起协调发展的有效机制，主城区和新城区的博弈最终影响城市土地的统一开发与高效利用。另一方面，体现在城市内部要素优化配置层面。撤县设区后的行政整合直观上提升了城市整体的要素配置效率，城市空间扩张带来的土地财政也为政府加大资本要素投入提供条件；同时，中心城市的技术扩散对于新城区低效低质产业提出更高要求，迫使其转变粗放的资源配置方式以求得生存，最终加速产业结构升级调整；最后，产业的多样化、专业化发展提升了劳动力要素数量和技术要素质量，资本、劳动力和技术要素的高效配置最终以土地要素为载体释放发展活力，不仅提升单位土地生产效率，并且对优化产业分布空间结构具有积极作用[25]。与此同时，一些经济发展水平较低的小城市为追求财政收入最大化，实行“圈地生财”“以地引资”“以财养地”等城市发展策略[26]，人口规模和产业产值体现在数量上虽有所增加，但由于缺乏合理有效的规划布局，该地区地域形态、人口属性、发展模式并没有发生实质性改变。“摊大饼”式的土地扩张使得基础设施和公共服务滞后于土地城市化进程，造成“城不像城”“村不像村”的“虚假城市化”问题[27]。土地财政过度依赖下的土地要素粗放投入、土地资源数量和结构的错配最终对土地利用效率的提升作用有限。

由此，本文提出假说二：撤县设区对于不同规模等级城市作用具有异质性效果。

撤县设区作为一项行政区划调整政策，不属于直接性的土地政策，因此对于整体土地利用效率变化并不能起到立竿见影的效果。现实情况下，设区后的发展战略和综合配套措施需要经历实践检验，市与新区、老区与新区之间也需要融合的过程，为了保障区划调整后整体的平稳发展，撤县设区后通常会保留一定的过渡期，保持原有体制、政策、权限基本不变。由此可见，发展战略的落地、行政区划间的融合、配套设施的建立、人员配置的完善、审批权限的衔接等各项事务并不是一蹴而就的，行政体制的变化最终作用于土地利用层面必然需要一定的时间。另一方面，不可忽略的是撤县设区从体制上的确打破了诸多阻碍城市发展的限制条件，许多显性和隐性的红利在经历更加全面、更加长期的推动催化后方可显示其战略价值。

由此，本文提出假说三：撤县设区对于城市土地利用效率的影响具有时间滞后性和长期影响性。

3 模型、变量与数据

3.1 模型设计

3.1.1 数据包络分析法（DEA）

数据包络分析方法（Data Envelopment Analysis,DEA）是一种根据多项投入和多项产出指标，利用线性规划方法来对不同决策单元DMU间的相对有效性进行评价，目前被广泛应用于效率研究分析领域[28]。由于本文的研究对象城市发展水平一直处于动态变化的过程中，因此采用规模效率可变的产出导向（Variable Return to Scale）BCC模型对城市土地利用效率进行测算。假设在j个地区中存在n个决策单元，每个城市都视为一个决策单元（j= 1，2，…，n），同时各个决策单元j存在投入变量x和产出变量y，θ代表各决策单元相对效率值。当加入约束条件λj= 1时，规模效率不变的CCR模型即转化为规模效率可变的BCC模型，用于比较在相同的投入水准下产出资源的达成情况，即“纯技术收益”，公式表达如下：

式（1）中：θ值作为相对效率衡量指标，当θ=1时，表明此时决策单元DMU达到相对有效；λj表示权重变量；s+为松弛变量，s-为剩余变量，用来表示达到最优资源配置需要调整的投入产出值；xj0和yj0分别表示各决策单元原始投入产出。

3.1.2 多时点双重差分法（Time-varying DID）

为探究撤县设区对城市土地利用效率的影响，采用双重差分法（Difference-in-Difference, DID）从时间和地区两个维度综合评估政策效应，从而克服以往政策评估中普遍出现的一系列内生性问题[29]。将发生政策的县（市）所在地级市作为实验组，将保持内部县（市）建制不变的地级市的作为对照组，通过“双重差分”来有效检验政策发生对城市土地利用效率的“净”效应[30]，由于各城市撤县设区政策发生时点不一致，因此，采用多时点双重差分法（Time-varying DID）[31]来估计撤县设区对于城市土地利用效率变化的政策效果。设定基础计量模型为：

式（2）中：ULUEit为被解释变量城市土地利用效率值；下标i为城市，t为时间；Policy表示为撤县设区政策发生的虚拟变量；X为影响因变量的系列控制变量；β为本文重点关注参数，其反映了撤县设区政策的净效应；year和city代表时间固定效应和地区固定效应，分别控制随时间变化和城市个体差异的影响；系数α为常数项；γ为一系列控制变量系数；εit为残差项，表示其他可能会对土地利用产生影响的因素。

3.2 变量选择

被解释变量：城市土地利用效率（ULUE）。由于研究的城市对象内部行政体制设置原因，市辖区与下辖县、县级市存在一层天然行政壁垒，而本文重点评估的是撤县设区政策对于市辖区整体这一层面的影响，且市辖区口径数据具有全面、连续、详细的优势，因此本文将研究所选的城市数据具体到各城市市辖区。本文将城市土地利用效率通过土地、资本、劳动力三项投入指标所能产生的经济、社会、和生态环境效益之和来表示。在指标选取上，使用城市建设用地面积（km2）、城镇固定资产投资额（万元）以及城镇单位从业人员数量（万人）来代表土地投入、资本投入和劳动力投入；产出指标使用二、三产业产值（万元）、政府公共预算财政收入（万元）、园林绿地面积（hm2）分别反映经济效益、社会效益和生态环境效益[32]。运用MaxDEA软件对相关投入产出变量进行测算分析，得出效率值介于0～1之间，数值越大表示城市土地利用效率越高。

核心解释变量：撤县设区政策。本文政策研究对象包括研究期内发生撤县设区、撤县并区和撤市（县级市）设区的城市。由于各城市政策发生时点不一致，对于将所有对照组和政策发生时点前的实验组城市，变量取值为0；政策发生当年及之后的实验组城市，变量取值为1。

控制变量：根据现有研究成果，城市土地利用效率的演变与城市经济发展水平、道路交通发展、政府财政支持力度、居民物质生活水平、产业结构调整以及城市人口规模等因素存在密切联系。因此，本文选取人均GDP（lnGDPpc）、城市道路密度（lnRoad）、每万人拥有公共汽车数量（lnBus）、人均财政公共预算支出（lnExpendpc）、人均社会消费品零售总额（lnSalepc）、第三产业产值与第二产业产值之比（Indus）以及城市人口密度（lnPD）共7项指标作为控制变量。

3.3 数据说明

鉴于数据的可获得性和真实性，本文将研究期设为2000—2018年，研究对象为全国261个地级以上城市（4个直辖市和257个地级市）。研究所需的社会经济数据来源于2000—2019年的《中国城市统计年鉴》、《中国城市建设统计年鉴》、《中国区域经济统计年鉴》以及相关城市统计年鉴和统计公报。为消除价格因素影响及保持统计口径一致，对相关社会经济数据进行平减处理；针对个别城市出现的数据缺失问题，采用均值法或线性趋势法进行插补获得。撤县设区政策数据通过对中华人民共和国民政部官网（http://xzqh.mca.gov.cn）发布的县级以上行政区划变更情况收集整理得到，据统计，本文研究对象在研究期内先后有105个地级以上城市内部发生撤县设区政策，为本文开展实证研究提供了“准自然实验”条件。因此，本文将这105个发生政策冲击的城市视为实验组，其余城市作为对照组（图1）。表1为本文主要变量的描述性统计。

图1 撤县设区的样本分布情况（2000—2018年）Fig.1 Sample distribution of transforming counties into districts from 2000 to 2018

表1 主要变量的描述性统计分析Tab.1 Descriptive statistical analysis of major variables

4 结果分析

4.1 全样本结果分析

为考察撤县设区政策对于城市土地利用效率的影响，首先进行全样本估计，回归结果见表2。在控制时间和地区双向固定效应的前提下，4个模型的policy估计系数均为正，逐步加入控制变量后的模型通过1%以上显著性检验。列（1）未加入任何控制变量，结果显示为正，列（2）、列（3）表示逐步加入人均GDP、道路密度、万人拥有公共汽车数以及财政支出、人均社会消费品零售总额、人均财政支出等控制变量，结果显示核心解释变量的系数不断增加。列（4）为加入所有控制变量的结果，policy系数最终为0.031，且在1%的水平上显著，表明实验组城市在撤县设区后，相比于对照组城市土地利用效率显著提升0.031。在控制变量中，城市产业结构（Indus）、政府财政支持力度（lnExpendpc）与经济发展水平（lnGDPpc）对城市土地利用效率均呈现显著正向影响，表明产业结构优化升级、政府公共财政支持力度大、经济发展水平较高的城市，对土地利用效率的提升效果也相对明显。

4.2 城市异质性分析

为考察撤县设区政策对城市土地利用效率的影响是否存在城市规模差异性，本文将全部样本以城区常住人口为统计口径分为特大城市（500万人以上）、大城市（100万～500万人）、中等城市（50万～100万人）和小城市（50万人以下）4组，以分样本回归的方式对比分析不同规模的城市政策效应的分异特征。

回归结果如表3所示，特大城市、大城市和中等城市的Policy回归系数均显著为正，其中，特大城市系数是基准回归系数的三倍以上，中等城市和大城市系数与基准回归系数差异较小。这意味着撤县设区政策对于特大城市的土地利用效率提升作用更明显，表明行政区划已不能完全适应特大城市的经济社会发展要求，这部分城市的城镇化已进入到需要扩大要素流动范围以促进发展阶段，通过适度扩展城区规模可以优化空间布局，利于社会基建设施和公共服务设施的共建共享，县改区后的城市规划、建设标准等也将受到中心城区带动影响，从而促进城市整体的土地利用效率提升；对于大城市和中等城市来说，撤县设区政策对于城市土地利用效率同样发挥出正向提升作用，但提升作用明显低于特大城市的可能是由于这部分城市数量较多、情况较为复杂，分布在东、中、西各区域的城市由于其经济发展水平不一、人口密度不同，处在同一人口规模等级下的城市也可能出现差异较大甚至完全相反的政策效应，因而导致政策对于这部分城市的提升效果相对有限。

表3 撤县设区的城市规模异质性回归结果Tab.3 Regression results of city size differences of transforming counties into districts

对于小城市来说，其回归结果并不显著，说明撤县设区政策作用于小城市实质上是无效的，可能是因为城市在发展过程中并未进入到通过撤并来扩大区域面积、打破行政壁垒以促进要素自由流动的阶段，这种更多程度上基于行政意义的撤并并不会对城市经济社会的发展产生显著性的影响。

政策效应的异质性说明撤县设区政策能否发挥积极作用对于不同城市所处的发展阶段具有客观要求，在不同等级城市将会呈现不同的政策效应，相对于特大城市，小城市甚至大、中等级内的部分城市单纯以扩大土地面积来谋求发展的方式并不可取，下一步也应该考虑充分利用存量土地，向“土地存量”要“发展增量”，避免盲目撤并带来重复建设、生态破坏、通勤距离增加等土地低效利用问题。

4.3 稳健性检验

4.3.1 平衡趋势及动态效应检验

双重差分法（DID）的使用前提是必须要满足平行趋势检验，即处理组和控制组在政策干预前在时间趋势上没有显著差别。本文借鉴BECK等[33]的做法，通过事件研究法（Event Study Approach, ESA）进行平行趋势和动态效应检验。模型设定如下：

式（3）中：policyi,t-j为虚拟变量，如果城市i在t-j时期实行撤县设区政策，那么变量取值为1，否则为0；M、N分别代表政策实施前和实施后的期数，为便于观察，本文将政策时点前期数设为5（M=5），政策时点后期数也设为5（N=5）。例如：当j=3时，虚拟变量policyi,t-3表示地区i在t-3时期实行撤县设区政策，表示政策实施后第三年的效应。因此，δ-5—δ-1表示政策实施前的政策效应，δ0—δ5表示政策实施当期以及实施后的政策动态效应。如果δ-5—δ-1的回归系数不显著，说明政策冲击前实验组和对照组之间不存在显著差异，样本满足平行趋势检验。

以政策发生的前一年作为基期，运用式（3）得到的回归结果如图2所示：政策发生前的回归系数均不显著，因此，说明在此期间实验组和对照组城市之间并不存在明显差别，平行趋势假设成立。动态效应的检验表明：一方面，撤县设区政策对于土地利用效率的影响具有短期滞后性，体现为政策效应当期及之后的第一年内不存在显著影响，从第二年开始，表现出显著的正向影响效应；另一方面，政策影响具有长期性，从回归系数来看，自第2～4年保持增长态势，且在1%水平下显著，表明政策效应的正向影响效应随着时间推移不断提升，第5年开始出现下降趋势。这可能是因为在撤并初期虽然用地面积、固定资产投资和人员投入都有不同程度的增加，但在短期内难以体现到基础设施的建设、整体就业人口数量和产业产值等产出方面，因而具有一定的时滞性。伴随着城市内部统筹兼顾和融合发展的不断完善，更加全面、更加长期的隐性红利开始持续推动催化土地的高效利用，进而体现出长期影响效应。

图2 撤县设区对城市土地利用效率的动态效果Fig.2 Dynamic effect of transforming counties into districts on ULUE

4.3.2 PSM-DID检验

为避免样本选择偏误以更好的选取对照组来验证结果的稳健性，本节选择使用HECKMAN等提出的倾向得分匹配—双重差分模型（Propensity Score Matching-Difference-in-Difference, PSM-DID）[34]来分析撤县设区政策对于土地利用效率的影响，由于本文研究政策实行时点不一致，因此在运用不同的匹配方法过程中采取逐年匹配的方式来更精确的估计样本。表4依次列出了使用1∶1最近邻匹配法、半径匹配法和核匹配法三种匹配方式所得到的政策效应。结果显示，不同的匹配方法得出的估计系数虽存在小幅差异，但结果符号与显著性水平与基准回归估计基本一致，证明了撤县设区政策对于城市土地利用效率提升具有一定促进作用。

表4 选择性偏误的纠正：不同倾向得分匹配的结果Tab.4 Correction of selective bias:results of different propensity score matching

4.3.3 安慰剂检验

本文使用安慰剂检验来进一步验证撤县设区对于城市土地利用效率的影响是否来源于其他不可观测因素，具体操作是在样本中随机抽取与原实验组数量一致的“伪实验组”，假设这些城市为撤县设区政策发生城市，其他城市作为对照组。重复抽样500次后对样本进行反复估计，最终得到500次“伪政策虚拟变量”的回归结果，将随机抽取的样本回归系数与基准回归估计系数进行比较，如果存在显著差异，便认为本文所研究的政策效应并非来源于其他不可观测因素。从图3展示的结果来看，回归系数集中分布在系数0值左右，显著异于基准回归的系数0.031，表明随机设定撤县设区处理组对象并没有对城市土地利用效率产生影响，由此可推得撤县设区政策效应是真实存在的。

图3 随机处理组的安慰剂检验Fig.3 Placebo test in randomized treatment groups

5 结论及建议

5.1 结论

本文以2000—2018年261个地级以上城市作为研究对象，对撤县设区政策对土地利用的影响效应展开研究。得出以下结论：（1）撤县设区政策对于城市土地利用效率的提升具有促进作用。当撤县设区政策发生时，城市土地利用效率显著提升0.031。（2）撤县设区政策对于城市土地利用效率的影响具有城市异质性特点。对于特大、大型和中等城市的土地利用效率具有显著的提升作用，而对于小城市并未表现出显著影响，说明政策实质上无效。（3）撤县设区政策对于城市土地利用效率提升的提升作用具有短期滞后性和长期影响性，表现在政策发生后第二年对城市土地利用效率的提升效应开始显现并逐年提升，第五年开始政策效应呈减弱态势。

5.2 讨论与建议

撤县设区政策作为城市区划调整的一项主要手段，对城市高质量发展具有不言而喻的作用。随着新型城镇化和区域协调发展战略的不断推进落实，针对不同类型城市需要进一步完善撤县设区的政策要求，切忌盲目跟风攀比现象。因此，提出以下建议：

一是因地制宜，高质发展。本文研究显示在不同城市其政策效应具有显著差异，因此，政策的实施需要具体分析，实事求是。下一步，对于特大城市、大型和中等城市等级中的一些经济发展水平较快、满足政策发生各项要求的城市应继续积极响应通过撤县设区进行优化调整；而对于小城市来说，不能一味贪大求快，这部分城市未来的着力点应当是从外延式扩张转向内涵式发展转变、由粗放式开发向高质量发展转变，兼顾经济发展和环境保护，合理控制开发强度和规模，规划城市建设发展。

二是严格设置标准，提高准入要求。在准入条件方面，现行的《市辖区设置标准》和《行政区划管理条例实施办法》对包括撤县设区在内的行政区划变更在人口规模、产业结构、经济发展水平以及空间结构等方面提出了明确的标准要求；在准入程序方面，撤县设区的审批必须经过市政府、省政府、民政部和国务院逐级同意，最终经过实地考察才能通过，不可谓不严格。然而现行的程序和标准也存在过于原则化问题，有学者提出应尽快出台相关的撤县设区办法，在程序审批过程中必须向社会公开撤县设区的缘由，在征求社会各界广泛代表性意见之后确定审核通过与否，最大程度上科学、依规、依法的设立撤县设区政策的标准和程序，切实避免由过度运用导致的低效利用问题。

三是建立多元化政绩考核体系。长期以往的政绩考核过度关注经济增长，政府陷入了以GDP为核心导向的逆向激励陷阱，而撤县设区政策可以在短期内带来大量土地财政收入，促使其越来越成为政治晋升博弈的一种工具考量。鉴于此，下一步政绩考核体系设置中社会服务指标、环境保护指标应当与经济增长指标并重，对社会服务和环境保护指标中的居民收入、教育质量、治安管理、污染排放、植被覆盖等方面明确具体的考核标准，迫使部分政府官员摒弃以撤县设区作为政治晋升的路径依赖，转而追求城市发展的质量和内涵，而非数量和速度。