要素配置促进共同富裕？——基于土地城镇化与城乡收入差距视角

赵 燕

(广州大学 经济与统计学院，广州 510006)

一、引言

城乡二元分割及其引致的劳动力、土地等要素配置机制缺陷使城市和农村的发展路径出现了分割，进而导致城乡居民之间的收入差距不断拉大，成为全面建成小康社会之后“在高质量发展中促进共同富裕”的一个关键阻碍。二元经济结构转化意味着城市和农村的要素得以平等交换、公共资源可以均衡配置和收入差距趋于收敛(林毅夫、蔡昉和李周，1999；高帆，2012)[1～2]。本研究分析的重点是在土地要素市场城乡分割格局下，通过“占补平衡、增减挂钩”等政策引导的土地城乡“流动”对农村居民收入的改善效应，也即对城乡收入差距的缩小作用及机制。

虽然改革开放初期由于农村实行家庭联产承包责任制，中国的城乡收入差距有过一段时间的缩小，但是由于二元结构和制度因素(户籍制度、农村地权约束以及多元的或多结构的地权制度和城乡土地的二元体制等)，劳动力和土地要素的城乡流动受到制约。1985年以后中国城乡收入差距逐渐扩大，直至最近10年才出现逐渐缩小的趋势。图1刻画的是中国2005—2019年城乡收入差距的变动趋势，从图1可以观察到，2007年至今，中国城乡收入差距呈现不断缩小的趋势，这与城镇化带来的城市边界扩张和城市人口增加、专业分工和经营规模化等带来的要素生产效率和报酬提高有关。城镇化的产业集聚效应使得农村的土地和人口不断从农村流动到城市，农村的剩余劳动力流动到城镇之后不仅工资水平得到提高(李实等，2000)[3]，同时农村劳动力的生产效率也得以提升，增加了农村居民的收入，从而有助于平衡城乡居民的收入水平。从土地要素配置看，城镇化的土地经过了农地非农化转变，其产出效率(1)土地产出效率参见邵挺等的“建设用地产出效率”概念，建设用地的产出效率=非农GDP水平/建设用地面积，即采用每平方公里建设用地能够创造出多少亿非农GDP 来具体测算建设用地的产出效率(《土地利用效率、省际差异与异地占补平衡》(2011))。得到大幅度提升，农地转为建设用地之后的“溢价”使得农村土地的报酬相应提高。2004年开始试点城乡建设用地增减挂钩政策(2)“增减挂钩”最早出现在2004年国务院发布的28号文中，即 “鼓励农村建设用地整理，城镇建设用地增加要与农村建设用地减少相挂钩”。，2008—2009年国土资源部又批准了19个省(自治区、直辖市，下文称省份)加入“增减挂钩”试点。为保证耕地从数量到质量的“挂钩”，随后国土资源部提出了土地要素的“占补平衡”政策，这为城乡要素流动打开了通道，也为二元结构下的城市反哺农村提供了抓手。本研究从城乡土地要素流动视角对城乡收入差距变化进行新的解读。

图1 2005—2019年中国城乡收入差距变动情况

本研究考察土地要素的城乡配置与收入差距之间的关系，是因为已有研究发现劳动力的迁移并不能够完全解释城乡收入差距(张黎娜和夏海勇，2013)[4]，其原因是农村劳动力的“两栖性”特征，农村劳动者无法从城市获得基本保障，形成了劳动力非永久迁移的格局。劳动力的这种“半城镇化”特征不仅由户籍制度等因素所导致，而且还有农村土地制度的原因，后者使得农民退出农村、进入城镇的成本非常高昂。图2刻画的是全国第七次人口普查数据中的人口净流入与城乡收入差距之间的关系，可以发现，对于人口净流出的中西部地区而言，其城乡收入差距相应地比较大，这说明农业人口的净流出不是解决城乡收入差距的手段，仅靠劳动力的迁移并不能够实现城乡一体化格局。

图2 人口流动与城乡收入差距

因此，考虑城乡收入差距问题就要考虑土地要素的城乡流动问题。城乡间土地市场的二元性，即城乡地权制度造成的交易障碍，以及突破此类障碍而产生的级差收益在城乡间的分配失衡，可能是城乡收入差距的重要因素。而且在二元经济转型过程中，随着城镇化的逐步推进和劳动力的迁移，农村居民不断减少，农村闲置居民点增多，如果没有相应的措施对这部分空置的农房进行复垦整理，将导致大量的农村土地浪费(陈锡文，2014)[5]。在城乡土地市场分割状态下，农地无法按照价格机制进入城镇建设用地交易市场，农村土地征用的补偿标准处于较低水平，农民由此获得的财产性收入较低；而城镇土地使用权交易的市场化水平较高，对经营性用地和工业用地的使用权出让方式采用“招拍挂”方式(3)2007年国土资源部39号令第四条明确规定：工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地以及同一宗地有两个以上意向用地者的，应当以招标拍卖挂牌方式出让。同时考虑到采矿用地的取得和使用要以取得探矿权或采矿权为前提条件，因此明确，工业用地包括仓储用地，但不包括采矿用地。，土地资本化的价值被城镇部门获得，农民获得的土地溢价较低，城乡收入差距由此拉大。

为了扭转分税制改革之后地方政府“以地谋发展”造成的土地无序开发格局，中央政府提出城镇化建设过程中建设用地要实行“占补平衡、增减挂钩”政策(4)吴靖和罗海平(2009)认为：“2008年6月国土资源部发布的《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》，土地增减挂钩政策旨在通过城乡建设用地置换解决城镇建设用地不足的问题，将农村若干整理复垦(拆旧地块)与新城建设所需地块(建新地块)面积等同。由于城乡建设用地增减挂钩的实施不仅可以解决农村缺少集约用地的动力、新农村建设资金缺乏和经济发展渠道的难题，而且还能够有效缓解建设用地指标紧张的局面，进而得到普遍推广”。。这一政策在城镇产业发展过程中通过城乡建设用地置换解决了城镇土地不足问题。它将农村若干整理复垦(拆旧地块)与新城建设所需地块(建新地块)相挂钩，旨在积极挖掘农村土地增量，通过指标挂钩激励机制，使农村耕地与城市建设用地之间的关系转变为农村集体建设用地与城市建设用地之间的关系(汪冲，2019;Zhao,1999;Xu et al.,2013;谭明智，2014)[6～9]。它通过城乡土地增减挂钩方式挖掘了农村土地资源的潜力，在改善农业耕地质量的同时，加大了对“空心村”等闲置用地和低效利用的农村集体建设用地的整治，提高了土地要素的利用效率，解决了农村缺少集约用地的动力、新农村建设资金缺乏问题和农村经济发展缺少渠道的难题。这是中国工业化发展到一定水平之后工业对农业的反哺，是城市化进程推进到一定阶段之后城市对农村的反哺(汪冲，2019)[6]。土地增减挂钩政策虽然没有给外出务工农民在就业城镇安居的民生权利，但是其本质上是赋予了地方政府发展经济的土地权力(Yang,1997;华生，2014)[10～11]。本研究分析了在以人为本的新型城镇化背景下，基于城乡建设用地“占补平衡、增减挂钩”政策，连接农村土地要素供给端与城镇土地需求端的事实，探讨了土地要素在城乡之间配置对城乡居民收入差距的影响及其作用机制。

二、政策分析与理论假设

中央政府为了保护耕地资源，以土地利用总体规划和土地利用年度计划严格控制城市建设用地数量，即各级政府新增建设用地都要受到其上一级政府指标性的管理和约束。在地方官员晋升锦标赛和“以地谋发展”的经济模式下，中央政府为了鼓励地方政府发展经济，对土地指标“严控”的同时也通过城乡建设用地挂钩政策对各级政府用地“松绑”“开口子”，为地方政府寻找更加合理的土地来源。2000年左右，中央政府就允许地方实行土地置换(5)土地置换方式是通过把农村居民合村并居的方式，整理复垦大量的耕地资源进而转换成耕地用地指标。和新增耕地面积的“百分之六十折抵”(6)1999年国土资源部“国土资发”358号文《关于土地开发整理工作有关问题的通知》规定：“‘百分之六十折抵’指土地经过整理复垦后的60%可以作为占补平衡指标，作为建设用地用途。”政策，并且这些土地置换和折抵指标不受上一级政府指标管理的控制，这实质上增加了各地获得建设用地指标的途径。整理复垦的农村土地在经过相关部门核定之后，可以向国家申请增加本地区的建设用地指标(7)参见2000年国土资源部《关于加强耕地保护促进经济发展若干政策措施的通知》。。这些政策的实行为地方政府找到了通过整理复垦农村宅基地来增加额外城镇建设用地的新途径(8)2004年开始的第一批土地增减挂钩政策中，国务院颁布的《关于深化改革严格土地管理的决定》中有意识地将地方政府建设用地指标获得途径由农村的耕地向农村的集体建设用地引导。2005年国土资源部致浙江省国土资源厅的函件中明确指出，要将折抵政策实施的重点由农业用地的整理转向农村建设用地的整理。，以更低的土地开发成本满足了当地城镇工业和其他产业发展的需要。在上述政策背景下，农村的集体建设用地、农民的闲置宅基地成为了政府土地开发的工作重点。

也就是说，分税制改革促成了地方政府依赖土地财政的发展格局，中央政府为了在保护耕地和激发地方经济增长之间寻求平衡，先后通过城乡建设用地占补平衡和增减挂钩政策，为日趋紧张的用地指标“松绑”。该政策的最大特点是在不断“释放”出农村集体建设用地的同时并不单纯地鼓励农村对存量土地进行整理，而是在深化农村土地制度改革的基础上，通过将农村的空置宅基地、荒山荒地，以及经过平整废弃的沟沟渠渠等与城镇建设用地挂钩的“指标激励”机制，一定程度上实现了对农村土地要素的补偿，增加了农民的财产性收入。土地增补挂钩政策使得城乡土地要素一体化程度加深，有助于公共资源的均衡配置(魏后凯等，2022)[12]。

图3 城乡建设用地市场一体化逻辑框架图注：资料由作者自制。

图3显示，随着工业化的发展和城镇化的推进，大量农村迁移者释放出相当规模的宅基地和集体土地，这些土地经过村集体整理复垦转化为城镇建设用地指标。而城镇发展需要大量的土地资源，在耕地红线的约束下农村可供开垦的耕地资源也日渐紧缺，上级政府可配置的用地指标也会减少。通过城乡建设用地增减挂钩政策，农村复垦整理“拆旧地块”的激励增加，并且这些“拆旧地块”成为城市建设用地的“新增地块”，这些新增地块也不占用该城市当年的土地配置计划指标，有利于增加城市的建设用地总面积，农村土地要素的相对价值也因此提升。

获得计划外土地供应指标之后，政府一方面可以通过协议出让部分工业用地，用于产业发展以实现就业扩张和增加税收；另一方面通过市场化的“招拍挂”方式出让经营性用地(9)2002年中华人民共和国国土资源部令第11号《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》中明确指出，城市商住用地需以“招拍挂”方式取代无偿划拨和协议转让，进一步明确了城市土地出让的唯一合法渠道。，获得的土地出让金，部分用于城镇和农村的基础设施改善。实行土地增减挂钩政策之前，土地财政具有明显的城市偏向性(吕炜和许宏伟，2015)[13]，而在城乡建设用地增减挂钩阶段，政府为了获得更多的额外建设用地指标，土地财政会向农村发展有所倾斜，以激励农村释放更多的土地。

长期以来，有些地区的土地出让收入超过了一般预算内收入，成为名副其实的“第二财政”(王绍琛和周飞舟，2022)[14]。在城镇建设扩张阶段，土地增值收益取之于农，却主要用之于城，土地要素配置有力地推动了工业化、城镇化快速发展。在这一阶段，农民未享受到土地市场化改革的红利，土地收入中直接用于农业农村的比例偏低，对农业农村发展的支持作用发挥不够。在新型城镇化建设时期，国家对于土地出让收入支持农业发展的作用给予了重视，2020年中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于调整完善土地出让收入使用范围优先支持乡村振兴的意见》中明确规定，从“十四五”初到“十四五”末期间，要把土地出让收益用于农业农村的比例逐步提高并达到50%以上。这一政策规定是对农村土地财产权的重视，也能够通过土地要素的流动增加农村居民的财产性收入，缩小与城镇居民的收入差距。基于此，提出如下研究假设：

假设：新增城市土地出让面积(尤其是以“招拍挂”方式供应的土地)能够缩小城乡收入差距。

三、数据与变量选择

(一)模型构建

地级市政府享有利用土地资源干预资源配置和经济运行的主导权，其财政关系设计和行为在土地要素配置中发挥着重要作用(余靖雯、肖洁和龚六堂，2015；谢贞发、朱恺容和李培，2019)[15～16]，因此，采用全国地级市数据展开实证分析。市级政府将土地财政收入主要用于基础设施建设和产业发展，吸纳农村劳动力迁移；同时，为了城乡的均衡发展，也会将土地出让收入中的一部分用于农村发展和建设，从而增加农村居民的收入。通过上述分析，构建计量模型(1)如式(1)所示：

uriit=αi+βilnLandit+γiXit+μi+εit

(1)

式(1)中，被解释变量uriit代表城乡收入差距，选用城市居民的可支配收入与农村居民的纯收入之比作为城乡收入差距的代理指标(林毅夫和陈斌开，2013)[17]。lnLandit是核心解释变量，表示当年度城乡土地要素配置增长率，采用城市每年新增建设用地面积作为城乡间土地要素流动规模的代理变量，因为新增建设用地计划指标(也即农地转用量)是地方政府土地利用年度计划的核心。采用城镇新增土地面积作为当年农村配置到城镇的土地代理指标，因为在耕地占补平衡和城乡建设用地增减挂钩之后，城市建设用地面积的增加主要是来自于农村耕地指标的“获得”，即有了建设用地指标，就意味着拥有土地的使用权或经营权。城市新增建设用地主要来源于新增的农地非农化部分和前几个年度未利用的建设用地，而之前年度未利用的建设用地也是由耕地转化而来的，因此从土地要素的来源看，城市新增建设用地主要是由农村土地转化而来的。由于城镇新增建设用地供应方式的差别也会影响城镇财政收入进而影响城乡收入差距，因此本研究的核心解释变量又细分为城镇新增建设用地供应总量、新增建设用地协议方式供应量和新增建设用地“招拍挂”方式供应量。μi为城市不随时间变化的个体效应；εit为误差项。Xit为控制变量，主要包括以下几个指标：(1)产业结构：该指标依据邓金钱(2017)[18]的计算方法，通过第二产业增加值和第三产业增加值占国民生产总值的比重构建。第二产业和第三产业占比的增加说明该地区的工业化水平提高，工业化发展能够给更多的农村务工者提供就业岗位，在经济含义上它将会缩小城乡收入差距。(2)人力资本水平：郭剑雄(2005)[19]将人力资本水平的城乡差异看作生产函数中的劳动生产率差异，因此该指标对收入差距具有不可忽视的解释力，其为普通高等院校在校生人数与总在校生人数的比值。(3)政府政策：政府行为是影响收入分配和财政支出的重要力量，因此在考察城乡收入差距时必须要考虑政府的行为能力。陆铭和陈钊(2004)[20]讨论了政府财政支出对城乡收入差距的影响，在计量模型中也考虑了政府的财政能力，即采用政府财政支出水平与全市国民生产总值的比值作为政府政策的代理变量，意在考察政府(政策)在城乡收入分配方面的实质性影响。政府支出中包含对农业的补贴和农村发展基金，因此预测财政支出的增加会缩小城乡收入差距。(4)文化水平：张建平和葛扬(2020)[21]认为，文化因素是根据当年财政收入中的科学教育费用支出占当年财政支出的比重得到的。该支出若是能够在城乡之间得到均衡配置，那么城乡收入差距会缩小；反之，城乡收入差距会扩大。当前，在中国的城乡二元格局下，科学、文化事业、教育经费在农村的支出远小于城镇。(5)对外开放程度：采用实际使用外资金额按照当年的汇率计算之后与国民生产总值的比值作为衡量所研究城市的对外开放程度指标。该数值越大代表对外开放程度越高。随着对外开放程度的扩大，城市的制造业和服务业得到迅速发展，增加了城镇居民的收入水平(陆铭和陈钊，2004)[20]。(6)信息化水平：采用所考察城市年末移动电话用户数的对数值作为信息化水平的衡量指标(黄书雷等，2021)[22]。进入21世纪以来，信息基础设施得到普及，农村的信息化水平也得到极大提升，这使得农村居民也能够及时获得各方面的信息，有助于改善农业生产技术。信息化的普及对缩小城乡收入差距具有促进作用。(7)金融发展水平：借鉴孙永强和万玉琳(2011)[23]的研究，采用年末金融机构人民币各项贷款余额与当年国民生产总值的比值衡量地区金融发展水平。(8)城市失业率：借鉴余泳泽和潘妍(2019)[24]的研究，采用城镇登记失业人员数与城镇单位从业人员期末人数的比值测算城市失业率。

(二)数据来源与统计分析

所选取样本为全国284个城市2005—2017年的数据，数据来源于《中国国土资源统计年鉴(2005—2017)》《中国城市年鉴(2005—2017)》和各省份统计年鉴中的地级市数据。之所以选取2005年作为时间起点，是因为此时，中国开始了城乡建设用地增减挂钩的实践。表1为变量的描述性统计特征。

表1 数据的描述性统计

图4为土地流动与城乡收入差距之间的散点图和非线性拟合的关系图。在该组图中，横轴分别表示城镇新增土地供应面积增长率(子图1和子图3)和城镇新增“招拍挂”土地面积增长率(子图2和子图4)；纵轴均表示城乡收入差距。从图4可以观察到，在考察的时限范围内，城乡之间的土地要素流动与城乡收入差距存在负向相关关系，其中，后两幅图是对组间差异的拟合。

图4 城市土地出让与城乡收入差距之间的拟合关系

四、回归结果分析

(一)基准回归结果

城镇建设用地指标主要按照“增减挂钩”政策在交易市场或平台上获得，这些途径中的建设用地指标大都来自于农村土地的整理复垦和土地开发，因此采用城镇建设用地中每年新增建设用地指标衡量农村土地要素向城镇流动的程度(又称为土地城镇化的速度)。而城市获得建设用地之后，其供应方式也存在差别，不同的供地方式会直接影响到当地政府的财政收入，因此不仅要考虑农村流动到城镇的土地总量(新增土地出让面积)，同时还要考虑到土地供应方式(新增土地协议出让面积和新增土地“招拍挂”出让面积)对城乡收入差距的影响。采用固定效应模型作为基准模型，利用最小二乘法估计城镇化过程中土地城乡配置对城乡收入差距的影响。基准回归结果如表2所示。

表2 基准回归结果

表2(续)

由表2的回归结果可知，土地城镇化程度对城乡收入差距的影响显著。从模型(1)的回归结果可以看出，新增土地供应总面积增加1%，城乡收入差距可以缩小0.127倍。同时，在土地城镇化过程中，城市土地的出让方式不同，对城乡收入差距的影响也有显著差异，这是因为不同的土地出让方式意味着政府获得的土地财政和预期的未来财政收入也不一样，相应地会影响到城市的财政支出，进而会影响到城乡收入差距。模型(2)的回归结果显示，如果政府选择以协议方式出让土地，那么从当期来看，城市能够获得的财政收入较少，而且政府往往还需要付出其他额外的成本，因此政府能够支配的资金减少，同时农村的发展也会受到限制，城乡收入差距会因此扩大。从回归结果中可以明显地看出，政府采取协议方式出让的土地面积增加1%，将导致城乡收入差距扩大0.05倍。而采取“招拍挂”方式出让土地，意味着政府可以得到较多的财政收入，并且由于受到城乡新增建设用地增减挂钩政策的影响，“招拍挂”出让的土地收入中有一部分要用于农村建设，这对于缩小城乡收入差距有显著的促进作用。从模型(3)的回归结果中可以发现，新增的“招拍挂”出让土地方式面积增加1%，城乡之间的收入差距可以缩小0.117倍(10)值得指出的是，以协议方式出让土地，意味着参与交易主体的一对一谈判，如果参加协议的对象是关系户，往往协议价格不高；与此不同，如果是以“招拍挂”方式出让土地，不同交易对象竞价参与拍卖，将导致土地价格真实反映绝对收益和级差收益，政府所得财政收入自然增加。。

模型(4)至模型(6)是加入相应控制变量之后的回归结果。可以发现，随着土地城镇化程度的提高，即随着城市中新增建设用地面积的增加，城乡之间的收入差距显著缩小。虽然城市的土地出让方式不同也会影响城乡收入差距，协议出让土地方式对城乡收入差距有拉大作用，但是随着土地市场化程度的提高，“招拍挂”出让土地方式逐渐占据主导地位，所以土地城镇化对于缩小城乡收入差距的作用得以体现。另外，其他控制变量对城乡收入差距的影响，具体分析如下：

产业结构优化和升级对城乡收入差距的缩小有显著促进作用，这是由于当城市中的第二产业和第三产业比重增加时，该城市能够创造的就业岗位也相对较多，从而能够吸引较多的农村剩余劳动力。进入城市第二产业和第三产业务工的农村劳动者可以获得相对更高的劳动报酬，工资性收入随之增加，使城市能够更好地发挥辐射作用，由此城乡之间的收入差距会逐渐缩小。人力资本水平提升对城乡收入差距的影响为正但不显著，这是因为城乡发展水平的巨大差异，导致人力资本水平较高的劳动力大多会选择在城镇就业生活，农村中人力资本水平较高的劳动力也会迁移到城镇，留在农村的大多是人力资本水平较低的劳动者，因此人力资本水平提高对于增加农村居民收入的作用较弱，这意味着城市化对农村一方面具有溢出效应，另一方面也具有虹吸效应，体现在工资上是前者增加了农村居民的收入，后者则可能边际地减少了农村居民的收入。政府政策能够缩小城乡收入差距，这是因为在政府财政支出中，有一部分是倾斜于农村和农业的支出。当政府的财政支出增加时，农业部门也会获得相应的补贴，从而得到快速发展。文化教育水平提升对城乡收入差距的影响不显著，其原因与人力资本水平的提高类似，高学历人才大多集中在城镇，科教文卫的投入大多也偏向城镇。对外开放水平提高对于城乡收入差距的缩小具有显著促进作用，这是由于中国加入WTO之后，对外开放水平的提升加快了中国制造业和服务业的发展，创造了更多可以吸纳农业劳动者就业的工作岗位，吸收部分农业劳动力进城务工，进而增加了农村居民的收入。信息化水平提升能够增加农业部门的信息获取能力，扩大农村居民的创收渠道，进而缩小城乡收入差距。城镇失业率增加减小了农业劳动者在城镇就业的概率，因此不利于城乡收入差距的缩小。

(二)土地要素影响的空间异质性

由于土地要素自身的不可移动性，因此土地要素的流动比劳动力要素的流动受到更多的地区(空间)限制。虽然部分地区允许复垦整理的土地占补平衡指标在市场上流动，但是中国当下土地市场的建设水平较低，无法按照地区需求实现建设用地指标的跨区域配置，中国的耕地资源占补平衡也只局限于特定区域内。不同地区由于经济发展水平不同，农村土地要素的稀缺程度也存在差异，因此从分地区角度考察不同地区土地要素配置对城乡收入差距的影响，具体划分地区如下(11)划分标准见国家统计局网站：http://www.stats.gov.cn/ztjc/zthd/sjtjr/dejtjkfr/tjkp/201106/t20110613 71947.htm：东部地区包括北京、天津、河北、上海、江苏、浙江、福建、山东、广东和海南；中部地区包括山西、安徽、江西、河南、湖南和湖北；西部地区包括内蒙古、重庆、四川、贵州、云南、西藏、陕西、甘肃、广西、宁夏、青海和新疆；东北地区包括辽宁、吉林和黑龙江。

表3 按地区分组的回归结果

表3(续)

表3的回归结果揭示了分地区土地要素流动及出让水平对城乡收入差距的影响。可以看出，中部地区和西部地区的土地要素从农村流动到城镇，对城乡收入差距的缩小作用比较显著，这是因为近年来用地指标向中西部地区倾斜，中西部地区城镇建设用地面积大幅增加，出现了许多工业园区，农村土地由于用地指标的扩张而得到快速升值。东部地区和东北地区的土地要素流动对城乡收入差距有缩小作用但是效果不显著，这其中的原因有所差异。东部地区由于工业化、产业化的迅速发展，城镇扩张早已达到较高水平，由于土地增减挂钩政策，以及土地要素不能跨地区配置，因此东部地区的土地要素流动规模相对较小，这意味着居民的工资性收入在缩小城乡收入差距方面占主导地位。东北地区则是由于其农业经营本身是规模化，并且近10年来东北地区的人口大量外流，城镇化发展受到限制所导致。

工业化水平对于大部分地区的城乡收入差距缩小均具有显著促进作用，但是也明显地看出，城镇化缩小收入差距的作用具有地区异质性。东部和西部地区的城镇化水平对于收入差距的缩小作用最明显，这是因为西部地区农村居民的工资性收入普遍较低，当工业发展、经济集聚时，可以很明显地吸纳农村劳动力，农村居民的工资收入也因此大幅度增加，从而与城市居民的收入差距缩小效应更加显著。而东北地区城镇化发展对城乡收入差距的缩小效应不显著，这是因为：一方面，东北地区的城乡收入差距一直以来处于较低水平；另一方面，东北地区由于重工业水平较高，城镇化水平的提升难以发展出吸纳较多就业的新制造业岗位，对于农村剩余劳动力的吸纳较为有限，农村居民的工资性收入难以大幅度增加。

(三)土地供应的动态化影响

由于土地使用具有一定的周期，土地要素流动和土地出让带来的影响也存在若干年的滞后性(杨其静等，2014)[25]，也就是说政府当年的新增土地并不一定会在当年全部出让，因此农村土地要素向城镇化“流动”对城乡收入差距的影响具有一定的时间滞后性。这里通过对新增土地出让的滞后6期来观察土地要素较长期的影响，具体回归结果如表4所示。

表4 土地出让对城乡收入差距的长期效应分析

表4报告了城市新增土地出让面积、新增土地协议出让面积和新增土地“招拍挂”出让面积对城乡收入差距的影响在时间上的变化趋势。通过构建固定效应模型分析土地新增指标当年及其之后6年中每1年对城乡收入差距的具体影响。从回归结果看，若从土地出让时间趋势角度动态分析其对城乡收入差距的影响，则可以看出：新增土地出让当年对城乡收入差距的影响很小，但是随着时间的推移，在土地出让之后第1年，它对城乡收入差距缩小的效应在10%的显著水平上显著；在土地出让之后第2年，这种显著性水平增加，而且土地出让的这种长期影响可以维持6年左右；当年新增土地面积在第5年和第6年对城乡收入差距的影响仍然存在显著的缩小效应。

五、机制分析

(一)土地出让与城镇化协同效应分析

土地要素从农村配置到城镇的一个重要“吸力”是城镇化进程的加速。陆铭和陈钊(2004)[20]研究指出，城镇化的推进有利于缩小城乡收入差距，因为城镇化发展带动了工业发展和产业扩张，从而带来了就业岗位的增加，在增加农村居民收入方面表现出明显的促进作用。城镇化发展与土地要素流动形成了一个互相强化和促进的格局，在吸纳农村土地要素流动的同时缩小了城乡收入差距。因此，在考虑城镇化推进与土地出让这种协同效应的基础上，通过在计量分析模型中加入土地出让与城镇化率的交互项，分析检验这种协同效应对城乡收入差距缩小的作用。

表5 土地出让与城镇化协同效应

从表5的回归结果可以看出，在考虑了土地要素流动与城镇化发展水平的交互项之后，城镇化率能够强化土地出让对城乡收入差距的缩小效应。这是因为：一方面，随着城镇化的推进，城市的产业得到快速发展，从而增加的工作岗位可以吸纳更多农村劳动力就业，进而增加农村居民的收入水平；另一方面，城市化发展和产业扩张在吸纳农村劳动力要素的同时，还面临着空间扩张，所以在城镇化过程中，农村土地要素也持续地“流动”到城市，增加了农村土地的价值，农民可以获得土地要素的溢价收入，从而提高了农村居民的收入水平。

(二)土地配置-城镇就业-城乡收入差距

在城镇化过程中，第二产业和第三产业的发展可以创造出吸纳农村劳动者的就业岗位，农村劳动者也将因此获得城镇更多的就业岗位，这将会提高农村劳动者的收入水平，进而缩小城乡收入差距。城镇就业的扩张需要产业发展，产业发展也催生了对于土地要素的需求，也就是说，城镇部门建设用地的增加与该部门的产业发展、就业扩张存在着密切联系。因此可从城镇就业变动与土地配置之间的关系讨论城乡收入差距的影响因素，也就是说，将城镇就业变化作为土地要素影响城乡收入差距的中间变量进行分析。具体分析结果如表6所示。从表6可以看出，土地要素在从农村向城镇配置带来城镇空间扩张的同时，还促进了城镇的产业发展。城镇新增建设用地规模的扩大使得第二产业和第三产业就业人员增加，扩张的就业规模对农村劳动者的需求增加，进而缩小了城乡收入差距。

表6 土地出让对就业的影响分析

(三)工业制造业发展与土地出让视角下的城乡收入差距

uriit=αi+βilnLandit+δitMQit+ρitlnLandit×MQit+γiXit+μi+εit

(2)

回归结果如表7所示。

表7 工业制造业发展与城乡收入差距

表7报告了土地要素流动、工业制造业发展与城乡收入差距的回归结果。由表7可知，土地要素流动对城乡收入差距的缩小作用仍然显著存在，将该结果与表2中模型(4)至模型(6)进行比较，发现考虑工业制造业发展及其与土地要素流动的交互作用后，城乡收入差距的缩小效应更加明显。

六、进一步分析

(一)稳健性检验：城镇建设用地占比与城乡收入差距

在城镇化过程中，土地要素流动与城乡收入差距之间存在一定的内生性，一方面，存在遗漏变量问题，也就是说，城乡收入差距受经济活动、要素流动和制度因素等多方面的影响，仅分析城乡土地要素流动存在一定片面性，因此可能会遗漏重要的分析变量；另一方面，可能存在城乡收入差距与土地要素配置反向因果关系而导致的内生性，也就是说，城乡土地要素配置会影响到城乡收入差距，相应地，城乡收入差距也会影响到城乡居民对于要素价值的判断，从而影响其对要素安排的决策，进而可能影响土地要素在城乡之间的配置。因此，须采用工具变量法，对内生性问题做初步处理。

土地的城镇化水平与城市土地征用程度密切相关，而土地城镇化对农村居民的收入水平无直接影响。土地的城镇化水平可以采用城市中建设用地面积占城市总面积的比重表示，因此，采用土地城镇化水平代替前文中的土地配置工具变量。一方面，该指标与城镇化过程中的土地配置高度相关，因为城镇化过程中土地资源流动到城市的数量越多，城镇的建设用地面积就越大，进而城镇建设用地面积占城镇总面积的比重就越大；另一方面，该指标与因变量城乡收入差距不存在明显的相关关系，因为城镇建设用地面积占城镇总面积的比重只表示城市内部的土地配置问题，而不影响农村的收入分配，因此可以作为工具变量。

表8分别对土地要素的城乡收入差距缩小效应、城镇就业的增加效应进行了稳健性检验，结果显示，土地城镇化程度的提高可以缩小城乡收入差距，增加第二产业和第三产业就业人员比例，并且这种城乡收入差距的缩小效应和第二产业、第三产业就业人员的增加效应，在西部地区和中部地区相对更加明显。

表8(续)

(二)工具变量法：房地产投资增长与城乡收入差距

城市新增土地出让面积与土地“招拍挂”面积的增加会影响城市房地产开发的进度，进而会增加城市房地产投资的比重，而房地产投资的增加与城乡收入差距无直接因果关系，因此，采用城市房地产投资占固定资产投资比重的增长率作为工具变量，考察土地要素在城乡之间的配置与城乡收入差距之间的关系。

表9为两阶段的分析结果，计量分析显示，以房地产投资增长率作为土地城镇化水平的工具变量，其与城乡收入差距之间存在显著的负相关关系，也就是说，随着土地在城镇中配置比例的提高，城乡收入差距可以缩小17.3%，即使仅考虑“招拍挂”中的土地配置，城乡收入差距也会因为土地城镇化缩小15.3%，这与基本回归中的结果相吻合。

表9 工具变量回归分析

表9(续)

(三)供地结构与财政自主度交互影响下的城乡收入差距

城市中土地资源的出让方式反映了该地区土地资源的市场化配置水平和土地供应的市场化结构，而土地供应结构会影响该城市的财政能力，进而影响城乡收入差距。因此从土地供应的市场化结构与财政自主能力的交互影响，考察土地城镇化过程中的土地要素配置与城乡收入差距问题。根据上述分析，可以得到计量分析公式(3)：

uriit=α0+δ1landmarketit+δ2FAit+δ3landmarketit×FAit+γiXit+μi+εit

(3)

式(3)中，landmarketit为城市土地的市场化水平，具体含义为城市i在时期t的土地出让市场化程度，采用“招拍挂”土地出让宗数与土地出让总宗数的比值表示。财政自主度指标FAit的构建借鉴陈硕和高琳(2012)[26]以及张莉等(2017)[27]的研究，用以衡量城市政府面临的财政压力，该指标的具体计算公式为：

另外，构建土地市场化水平与城市财政自主度的交互项，意在说明一个城市中供地结构的市场化水平对城乡收入差距的影响，同时这种市场化水平还受到政府财政压力的影响，计量回归结果如表10所示。

表10 土地出让结构、财政自主度与城乡收入差距

表10(续)

表10分别考察了土地市场化水平、财政自主度及其二者的交互项影响下城乡收入差距变化以及第二产业、第三产业就业人员的变化情况。由回归结果可知，当城镇土地出让的市场化程度增加时，可以显著缩小当地的城乡收入差距。主要原因在于土地市场化程度的提高使得当地政府可以获得更多的预算外财政收入，因此将获得更高的财政自主权(表现为财政自主度的提升)，从而能够通过转移支付以城带乡、以工补农，提高当地农村居民的社会福利水平，缩小城乡收入差距。当考虑土地出让市场化与财政自主度的交互影响时，这种收入差距的缩小效应也很显著。另外，观察到土地出让的市场化水平和财政自主度的提高能够促进第二产业、第三产业就业，这是因为通过市场化“招拍挂”出让的土地大多用于商住用地工程，同时地方政府的财政支出很大一部分也用于当地基础设施建设，这对于促进第二产业、带动第三产业发展，促进城市就业都有显著作用。经验观察发现，商住用地建设和基础设施投资大多集中于第二产业，进一步还会带动第三产业的扩张。当然，正如表10的回归结果所示，土地出让市场化程度和政府财政自主度的提升，对于第二产业就业的促进作用也显著大于第三产业就业的增加值，但是第二产业的带动效应也同样存在。

七、小结

二元经济结构下的城乡收入差距固化会阻碍城镇化进程，缩小城乡收入差距是推进新型城镇化建设的重要举措。新型城镇化发展战略致力于构建要素自由流动和城乡收益共享的一体化发展机制，新型城乡关系的构建推动了工农业产品和资本、劳动力、土地等生产要素在城乡之间的流动，促进了城乡一体化进程，同时，产品和要素的城乡流动改变了要素的相对市场价格，影响了要素所有者的收入分配格局。

土地是城镇化过程中的关键要素，为了增加城镇建设用地指标，在中央政府的部署下，地方政府通过城镇建设用地和农村土地占补平衡、增减挂钩政策，增加城镇计划外建设用地指标，该政策是在确保中国18亿亩耕地红线不可逾越的根本性制度下提高土地利用率和开发效率的基本制度。它让农村的土地要素与城镇化过程的空间扩张联系在一起，一定程度上增加了农村土地发展权的实现路径，进而增加了农民的财产性收入，缩小了城乡收入差距。