乡村振兴视域下村镇规划建设对策

孟祥远，于一然

（南京林业大学人文社会科学学院，南京 210000）

在城乡二元体制结构下，城乡发展差距逐渐扩大，一方面以金融商业为主的城市发展迅猛，另一方面乡村面临产业凋敝、劳动力外流、耕地红线等危机。对此，国家通过大力开展乡村振兴战略，实行“以工补农，以城带乡”，重建乡村内生性发展动力，重拾乡村繁荣风貌。需要强调的是，本文所指“村镇”，是在城乡二元对立语境下与“城市”所区别的农村、乡村抑或是乡镇，泛指包括乡村、村庄居民点的广大乡村地区，旨在辨明在乡村振兴战略下农村发展规划及其管理的应有之义。新发展阶段的乡村振兴战略，需要乡村建设者在规划之初即引入“发展”的切入点，注重“三农”问题导向，从而将中国乡村建设成“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的现代化美丽居地。

一、村镇规划建设理论框架

（一）乡村振兴视角下的农村发展规划

2017 年中共十九大报告提出乡村振兴战略，要求乡村要在全面脱贫的条件下接续发力，恢复乡村内源动力，在21 世纪中叶实现全面振兴，达到“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的总体要求。现阶段国家要全面统筹城乡发展，逐步破除城乡二元结构，实现城乡一体化发展。

要在统筹整体的规划中优先农业农村的发展，实现“工业反哺农业，城市带动乡村”的新格局。这就为乡村规划建设提供了更有利的制度保障与政策支持。在编制村镇发展规划过程中要以乡村振兴战略为指向，突出村镇更好更快发展。

与乡村振兴同期公布的是现阶段我国以“创新、协调、绿色、开放、共享”为内容的新发展理念。我国正处于新发展阶段，要立足于新发展格局，秉持新发展理念，坚持农业供给侧改革，编制我国社会主义新农村规划建设的长效机制。

（二）村镇规划建设的制度安排

有关城乡规划建设的相关立法可以追溯到1958年《城市规划编制办法》后，第一次将规划工作赋予了规范的制度保障。随后相继颁布《城市规划条例》、《中国人民共和国城市规划法》，城市规划不断提升高度。

2007 年第十届全国人民代表大会正式颁布了《中华人民共和国城乡规划法》（2008 年正式施行，下称《城乡规划法》），将城市与乡村规划的统筹发展紧密结合，具有里程碑意义。可以看出，早期国家规划重心放在城市上，乡村自身发展动力在时间节点上与“新农村建设”是吻合的。新的《城乡规划法》出台，突出了“乡”的不可或缺作用，也为村镇规划建设提供了法律保障。

（三）村镇规划建设的步骤

村镇规划建设涉及部门繁多、体系复杂，但大体可分为几个步骤：（1）规划建设资料收集工作；（2）村镇的总体规划；（3）村镇分体规划；（4）村镇建设的落实；（5）村镇建设管理工作。

规划是村镇建设的先导步骤，而资料的收集整理工作是村镇规划的首要环节。要通过问卷调查、村志民族志研究等方法，对村庄整体的地形、人文、风俗、人口、历史等资料进行整理分析，去伪存真，为后续规划工作提供基础素材。在村镇的整体规划中，要立足于村镇的宏观整体，根据村域人员结构及具体条件统筹合理布局，也要兼顾村镇细节安排，注重细化垂直领域结构调整。其结果是，绘制关于村镇规划的“五图一书”，即村镇现状图、村镇用地评价图、村镇环境质量现状评价图、村镇整体规划图、村镇各项工程规划图和规划说明书。

而后续的村镇分体规划与相关建设工作交代了村镇内各项工程的具体安排，涉及道路交通、给排水、电力网络、功能区域、文旅资源、生态绿化等方面，属于村镇建设的微观范畴，不在我们讨论的宏观范围内，所以在此不再赘述。在村镇规划建设过程中，管理工作充当了监督、保障、考核、维护的载体，是基层治理的重要组成部分。村镇规划管理主体是各级政府组织，所以，要履行各行政区划与部门的职责，强化管理部门的监督考评机制，建立我国村镇规划发展的长效稳定机制。

二、村镇规划建设现状分析

（一）商业资本与宅基地的多重挤压，农用耕地面临红线危机

2022 年2 月，中国政府网发布《国务院关于印发“十四五”推进农业农村现代化规划的通知》再次强调了中国要坚守18 亿亩耕地红线。但实际上，村镇建设需要动用土地，商业发展与不动产建设需要商业用地与宅基地的扩张，城镇化的推进与产业发展的迫切要求同样对农耕地造成影响，村镇土地使用举步维艰，耕地红线再次敲响警钟。城市的发展对于工业用土地的赋值是巨大的，但作为农业生产的要素较比前者相距甚远，再加上当前对于宅基地建设施行增减挂钩，这就出现了向欠发达地区借指标“飞地”的零和博弈，以致在土地灵活使用上产生了巨大的阻碍。

（二）村镇规划建设制度缺位，资金运行不畅，人才匮乏

制度是村镇规划与建设顺利开展的保障，但目前城乡一体化规划建设的法律制度体系尚未建立，沿用的仍是2008 年的《城乡规划法》。该制度施行十多年，一方面缺少美丽乡村、生态文明、乡村振兴的建设内容，另一方面其中有关农房质量与农村特色保护制度等内容尚不健全，致使许多自上而下的技术性村庄保护措施实施困难。

在村镇规划与建设中的资金使用常常是地方政府的难题。在县、乡级政府及中央的多级财政下，下发到村庄建设的财政比本就占比不大，村镇规划由包含多项细节规划，管理部门冗杂，资金使用不通畅的现象时有发生，再加上规划建设缺少相应人才，村镇规划更难做到全局统筹。

（三）村镇规划建设多种主体缺位，第一产业活性较低

村镇规划建设应当是多主体并存的，但多元主体并不活跃，村镇建设难以开展。首先，农民作为村镇的产业主体，呈现出老弱化趋势，村镇空心化与劳动力外流严重，内生性发展动力缺失。农村赋予资金、土地、劳动力的要素价值过低，所以大量青壮年劳动力流向城市，致使村镇面临空心化，同时养老压力倍增。由于我国农村大多是小农经济与家庭农场的规模，尚未形成产业化集约化的大农场，大量中老年人口禁锢在土地上，一些失去劳动能力的老年人只能将耕地荒置或者经营流转，诸多原因致使第一产业生产粗放、活力较低。其次，作为村镇的建设主体，地方政府尚未形成完整的建设标准与体系，对于村内的建设多采用外包形式，建设过程中并没有提出参与式的规划，“自下而上”的发展受到阻碍。

（四）村庄人居环境堪忧，建设与保护进退两难

近年来，垃圾分类等人居环境整治工作在城市中初有成效，但在村域范围内落实不到位。首先，村镇吸纳了或城市工业或乡镇企业的环境破坏成本，在利益权衡下还是向资源环境作了让步。其次，一些村民对于垃圾分类等措施并不敏感，一方面，缺少环境意识，仍处于自扫门前雪的状态；另一方面，环境治理宣传教育工作实施不畅，给人居环境整治带来阻碍。最后，除环境以外的公共服务设施尚不完善，部分村内饮水污染、“三废”污染、农药农膜污染严重。秉持先治理再规划、边治理边建设的理念，村镇规划建设成本显著提升。

在一些文化古村中，对于历史遗迹和文化建筑如何既保护又建设成了重中之重。目前相关建设体系和制度保障尚不完善，从以往案例来看，一些古建筑被维护成“仿古建筑”，一些管理部门为了建设政绩压缩村镇空间，导致大量蕴涵古老文化的祠堂、寺庙、名刹被毁，这对于我们来说是不可挽回的损失。

三、优化村镇发展规划的对策建议

（一）加快完善村镇规划建设法律法规体系

建立健全村镇规划建设法律法规体系。针对当前法律条款与现阶段建设乡村的需要，加快制定有效的法律体系，对于村镇内的土地建设、人员调度、人才流动、规划布局进行统一筹、措统一管理。将乡村公共服务设施如医院、养老院、学校、公共活动中心纳入建设总要求，消弭农村公共设施不足的状态；加快制定《乡村建设法》及其配套法规，明确乡村规划建设的制度保障并加大监督管理力度；施行政府与规划部门双向考评机制，建立农户参与式拓宽自下而上的反馈渠道；加大对于历史文化古镇保护力度，明确文化古迹的建设与保护的协调性；在村镇规划与建设中利用好新技术，如污水综合治理、垃圾分类技术等。

（二）创新村镇规划模式，编制专业人才团队，构建现代化信息平台

创新村镇规划的制度体系要以县域规划为指导，县、镇、乡村多级联动，统筹城乡的一体化优化发展。要建立项目资金筹措机制，搭建好企业与村镇项目对接平台，拓宽资金渠道，调整财政支出，为村镇规划建设提供后备保障。

要培训出村镇规划建设与管理的优秀人才团队。高校应着手加大相关专业的教学力度，针对农村发展、农林经济管理、区域规划建设、农村社会工作等专业，将学生下放到基层，为村镇规划事业做出贡献。要利用好高校教学资源，同时对政府相关部门及非政府的村镇规划设计企业进行有效培训。对于村镇建设人才，要实行资格准入制度，加大相应人才的绩效考评。要杜绝对村镇建设大操大办、乱拆乱建等现象发生。

要充分利用好现代化信息基础搭建村镇信息平台，对于村镇人口结构、劳动力存量、扶贫人员跟踪等数据进行量化。要拓宽农用土地、宅基地、土地流转等信息通道，将原有数据和最新统计数据有机结合，形成国家村镇一体化的数据平台。

（三）统筹乡镇环境保护长效机制，构建“一村一品”美丽乡村格局

要在污水治理、垃圾处理、生态文明建设、人居环境改善等方面下足工夫。建议将农村地区常用的生态处理技术纳入污水整治体系之中，完善统筹村镇污水减排工程；在村域范围内制定内部环境整治项目技术标准与规范，制定好农村日常垃圾的收集、转运、处理等一系列工作规范，并大力宣传垃圾分类，引导居民自发保护环境。发展绿色化可持续发展农业，确立正确的生态文明理念，改革过去粗放的农业发展模式，向集约化、产业化、现代化产业靠拢。这就需要政府、相关企业、农户的多方努力，实现乡村的协调稳定发展。

要尊重村镇的内生规律，根据村镇山林湖泊等自然环境资源，对道路空间地理条件、农业产业需求等因素合理分析，满足多元主体的诉求，通过阶段性的规划引导村镇规划与各项工程建设。

（四）稳步探索乡土重构，走分类指导道路

现代社会的发展对于乡村格局的重构是多元化的。首先，现代化与信息化要逐渐应用于农业农村，针对村庄不同发展需求，搭配好现代化服务体系，满足农民日益增长的精神文化及物质需求。要优化村镇空间的整体布局，推动县域城镇化更好发展，建立以一般乡镇为基础纽带、中心村为重点安排的一体化格局，借鉴生活圈建设模式，打造幸福和谐的可持续村庄建设。其次，要继续发展一批特色村和典范村，如浙江安吉、新疆库尔勒、睢宁淘宝村等，并对优秀示范村进行推广，打造乡村品牌，焕发村镇活力。最后，要通过一系列土地流转、耕地保护等措施实现农村土地资源的有效整合，避免农村土地被资本控制。

在不同区域要选择不同发展道路。在长三角地区及珠三角地区，地方村镇整体活力较强，要根据优秀村镇建设案例体现当地特色产业与生态资源。在东北地区，由于乡村多以农业尤以粮食作物为主，可发展生态农业、循环农业，建立多种经营体制共存的格局，想方设法让农民增收。在中西部及偏远山区，由于承接了全面脱贫后续工作安排，要致力于脱贫不返贫，加快当地发展的原始积累。对于空心村要制定综合治理的中长期规划，焕发乡村原有活力。