基于陆海统筹的我国海岸带空间规划指标体系研究

刘林哲，朱庆林*，岳 奇，安太天

(1.中国海洋大学 海洋与大气学院，山东 青岛 266100；2.国家海洋技术中心，天津 300112)

引 言

我国是陆海兼备的大国，依陆向海是新时代发展的主流取向。近年来，党和国家将陆海统筹置于更高战略地位，习近平总书记在不同场合多次强调“坚持陆海统筹”，使之成为我国对内深化改革和对外扩大开放的战略思维和治理方法[1]。

自然资源部职责整合后，提出构建统一的国土空间规划，不仅包括陆地规划(如土地利用总体规划、城市总体规划等)，还包括海洋方面的规划(如海洋功能区划、海洋主体功能区规划等)，即国土空间规划既包括陆域，也包括海域。海岸带是陆域和海域交汇的地带，是陆海统筹思想的集中体现区域，既拥有陆域的特点，也拥有海域的特点。为实现海岸带地区的协调及可持续发展，海岸带综合管理(Integrated Coastal Zone Management, ICZM)得到广泛重视，而海岸带规划是海岸带综合管理的标尺，海岸带地区任何开发利用活动均需要规划的指导，以实现海岸带经济和生态效益的最大化。

我国一些沿海省市已经开展了有关海岸带规划的编制工作。2007年烟台市的海岸带规划通过构建指标体系对海岸带资源进行了定量评价。2015年《山东省海岸带规划》通过政策规定，实现全省海岸带空间的合理利用。2017年《广东省海岸带综合保护与利用总体规划》印发，这是党的十九大后全国第一个省级海岸带规划。2018年《山东省潍坊市海岸带规划》公布实施。目前，《山东省海岸带保护与利用规划》正在编制，规划力求实现海岸带陆海统筹、多规合一，实现保护和开发并重，解决陆海矛盾。

海岸带地区的特殊地理环境决定了其具有经济高速发展的潜力。目前，我国对于海岸带空间规划的研究较多，但指标体系的研究较为缺乏，针对海域的研究较多，不能充分体现海岸带的陆海两域性。因此，本文从海岸带空间规划的陆海统筹角度出发，构建规划指标体系，体现海岸带空间规划的海陆一体化。

1 相关概念界定

1.1 海岸带空间规划

海岸带是陆地与海洋的交接地带，是海岸线向海一侧和向陆一侧扩展一定宽度形成的带状区域。海岸带的具体范围，我国乃至国际上尚无统一的界定。从地理学角度界定海岸带的范围侧重于依据海陆相互作用关系来划分：上界是指波浪向陆地方向达到的极限，下界是指波浪开始扰动海底泥沙之处。我国在80年代初的《全国海岸带和滩涂资源综合调查简明规程》[2]中对海岸带的范围进行了规定：海岸线向陆延伸10 km，向海延伸至10～15 m等深线附近。这种划分范围主要是为了适应当时的工作需要，依据不充分。针对当前海岸带空间的研究现状，对海岸带的范围作进一步的划分：向陆延伸到县域，向海延伸到领海。

1.2 陆海统筹

陆海统筹从根本上看是一种战略指导思想，强调将海洋与陆地统一起来，从两者中寻找关联性和互补性，统筹安排与考虑陆海两域的现实发展性和可能性。经过长期研究和陆海的快速发展，陆海统筹包含的体系更加全面，陆海两域的经济、社会、环境、资源、生态等都包含在陆海统筹的范围内，进一步实现整个国土空间的协调发展。

陆地和海洋是两个不同的系统，但相互之间又有关联性。陆海统筹的思想中，应在单独分析陆域和海域这两个子系统的基础上，更注重两域之间的互动性和关联性，不拘泥于两域的地理局限，更加注重两域的整体性，在陆海两域动态的发展中促进我国社会发展[3]。从具体内容来看，陆海统筹包括3个领域：经济上的协调发展、社会意识上的认同以及生态环境的优化[4]。总体而言，陆海统筹要求对待陆地和海洋一视同仁，将陆地和海洋两个独立系统看成一个整体，两者对于经济社会发展、生态环境保护等是互有联系的并列增长点。

1.3 海岸带空间规划指标体系

指标体系是指由若干个反映社会经济现象总体数量特征的相对独立又或然相互联系的统计指标所组成的有机整体[5]。海岸带空间规划指标体系主要是从经济、社会、生态环境、资源利用等方面选取要素，为规划的编制、实施、规划后序评估和项目的选址、准入等提供定量化管理，根据数据分析的结果，对规划前期的功能分区、规划后期实施评价等提供借鉴。

2 海岸带空间规划现状

2.1 国内现状

我国对于海岸带的研究较早。20世纪80年代初开始“全国海岸带和滩涂资源综合调查”；十多年后，“我国近海海洋综合调查与评价”专项调查展开，海岛和海岸带的基础数据得到进一步补充和更新。2018年，国家机构改革，组建自然资源部，决定构建统一的国土空间规划。青岛作为“资源环境承载能力评价”和“国土空间开发适宜性评价”(以下简称“双评价”)的试点城市，2018年，青岛市推进“多规合一”工作领导小组进行青岛市“双评价”工作，总体包含陆域和海域两大版块，其中陆域评价选取土地资源、水资源、环境、生态和灾害等指标；海域评价选取海域建设用海适宜性、海洋生物资源利用适宜性、海洋生态适宜性等指标[6]。魏莱和魏皓[7]根据“驱动力-压力-状态-影响-响应”框架构建了包含4类驱动力指标、5类压力指标、6类状态指标、2类影响指标、5类响应指标的“中国ICZM指标体系”。石洪华[8]等通过对海岸带主体功能区划研究，构建了海岸带主体功能区划的指标体系，并给出数据标准化方法和海岸带主体功能区划的综合评价模型。颜利等[9]通过研究福建省海岸带主体功能区划边界范围的确定、基本单元的划分、评价指标体系的构建及评价方法等关键问题，得出福建省海岸带区域各基本单元的资源环境承载力、现有开发密度和发展潜力。

经过众多学者的研究，我国海岸带空间规划研究取得突破性进展，规划指标体系方面的研究为我国海岸带管理提供了重要的技术手段，但海岸带空间规划在陆海统筹融合过程中，缺少完善的标准规范、数据体系、指标体系以及监测、评估和预警系统。一方面，数据的不完善、冲突甚至缺失是指标体系构建的一大障碍；另一方面，目前，构建指标体系更侧重海洋单方面空间规划的研究，并且注重理论研究，定量分析较少。

2.2 国外现状

西方国家在20世纪50年代已经开始了对海岸带区域的研究。1972年美国颁布的《海岸带管理法》是世界上第一部综合性海岸带管理法规，标志着现代ICZM的开端[10]。20世纪90年代的ICZM研究中，出现同时兼顾陆地和海洋的管理方式，陆海统筹是ICZM中最重要的部分。

荷兰空间规划的一大特色是海域和陆域实行统一管理。荷兰的空间规划体系包括国家、区域和地方3个层面。在国家层面，荷兰对海域和陆地国土进行统筹，高度重视陆海功能的衔接[11]，并在陆域空间规划中明确了海岸带管理区的范围。美国于2004年公布《21世纪海洋蓝图》，该报告指出海洋政策制定需遵循的具体原则，其中一条为海-陆-气相互联系原则。美国还高度重视海域综合管治，由联邦政府批准的沿海管理战略规划在各州严格执行，其内容涉及沿海管理、陆地获取、海洋保护区等众多领域[12]。

在海岸带综合管理的监测评估研究中，各国学者一般会制定相应指标体系，以此实现空间规划的监督评价工作。Olsen[13-14]等在1997年开始对多个国际组织投资的海岸带综合管理项目进行评估，于2003年提出了海岸带综合管理结构与管制过程的评价指标体系。Chua[15]在1998年对东南亚8个海岸带综合管理项目进行了指标评估。Ehler[16]对海岸带综合管理中的过程评估指标进行了研究，以海洋保护区为例，构建了以过程指标为指导，结合产出的指标体系。Bowen[17]等针对海岸带综合管理社会经济指标进行了研究，提出了海岸带综合管理的经济指标框架。

综上而言，国外涉及海陆统一管理的相关空间规划较多，对于此方面的定量研究较为深入，且陆海统筹的研究主要集中在海岸带地区，但指标体系的定量化研究主要是为规划的监督评价服务，较少涉及规划当中的功能分区以及对规划前期的指导。

3 指标体系构建方法

本文指标体系的构建主要采用频度分析法，构建指标库后，按照指标参照标准确定最终的指标，从而形成指标体系。

频度分析是指在一组或多组数据中，应用软件计算某一数据出现的次数，得出各相同数据或具有相同含义的词语、概念等的频率。频度分析最初应用于数学计算中，之后发展到各个领域。频度分析一般用EXCEL或SPSS进行信息分析，EXCEL频度分析可实现多个变量频率的统计，并使其分布在一张图表中，比较省时省力；SPSS频度分析的结果出现在独立窗口中，并不影响原有数据。

本文涉及的规划指标较多，属于大型统计分析，SPSS频度分析是专门为统计而研发的软件一般用于大型统计。本文利用SPSS进行频度分析，可以将规划中的众多指标经过频率计算后独立显示，同时可以将名称相似但含义不同的指标区分开来。

4 我国海岸带空间规划指标体系的构建

指标体系是海岸带空间规划实施以及监测、评估的重要的手段，我国各沿海省市正在编制的海岸带综合保护与利用规划强调陆海统筹，而基于陆海统筹的指标体系构建是实现海岸带空间规划编制和后续管理的重要一步。本部分将基于陆海统筹构建海岸带空间规划指标体系，其在范围上涉及陆域和海域两大国土空间，在内容上涉及经济、社会、生态、资源等方面，为各省市的海岸带空间规划制定提供借鉴。

4.1 构建原则

(1)简明科学性原则。指标选取时须客观真实地反映陆海统筹下的海岸带空间规划的环境、资源、生态、经济、社会发展的特点和状况。各指标应具有典型代表性，不能过多过细，也不能过少过简，既要避免重复，又要避免缺失。

(2)典型性原则。指标必须具有一定的典型代表性，最大可能地反映出陆海统筹下海岸带空间规划的综合特征，即使指标减少，也能在一定的计算中得到较可靠的结果。

(3)可量化原则。指标选取时应便于收集，尽可能实现定量化处理，在实际计算和分析中便于操作。

(4)共性原则。指标需要从海洋功能区划、城市总体规划、土地利用总体规划、海洋主体功能区规划(以下简称“四个规划”)中选择具有共性的、四个规划中多次明确提到的内容。

4.2 指标体系的构建

4.2.1 构建流程

基于陆海统筹的我国海岸带空间规划指标体系的构建主要包括指标库的构建以及指标体系框架的构建。

(1)构建指标库。将沿海11个省市的四个规划中的指标整合，运用SPSS进行指标频度分析(具体指各指标出现的频率，频率越高，则指标选取的可能性越大)，形成指标库。

(2)构建指标体系框架。以全国国土规划纲要、市县国土空间总体规划编制指南、青岛市空间规划、自然资源统一管理的空间规划中的相关指标体系为参照标准，从指标库中选取合适指标形成经济社会发展、生态环境保护、国土空间规划三个层次的指标框架。“四个规划”中的指标范围较为全面，陆域和海域空间均有所涉及，其中的指标体系在陆域或海域方面构成较为合理，但参照标准的四个规划管辖范围或大或小，对于省级国土空间规划涉及的指标较为缺乏，但参考价值很大，因此，这四个规划中的指标体系可以作为参照标准。

4.2.2 指标库的构建

土地利用总体规划、城市总体规划、海洋功能区划和海洋主体功能区规划的指标从性质来看，可分为发展性指标和保护性指标。从内容看，土地利用总体规划指标主要侧重用地规模和结构；海洋主体功能区规划指标体系重点体现海洋空间开发强度和生态环境；海洋功能区划指标体系旨在管控海洋空间利用，提高海洋开发利用率，实现生态和经济的共同进步；城市总体规划指标体系既体现社会经济发展目标，也提出生态环境保护的要求，同时又涉及空间利用和布局[18]。从指标作用看，土地利用总体规划分为约束性和预期性指标，城市总体规划分为引导性和控制性指标，海洋主体功能区规划和海洋功能区划暂时无区分。

选取11个沿海省市(表1)的四个规划，将其指标体系进行频度分析，频度小于5的指标剔除，将指标整理后，归为社会经济发展、资源开发利用、生态环境保护和空间用途管控四个方面(表2)。

表1 海岸带空间规划指标体系频度分析的省市名称

表2 海岸带空间规划初选指标体系

4.2.3 指标体系整体框架的构建

在经过频度分析得到的指标库的基础上，选择指标体系参照标准，构建海岸带空间规划指标体系的框架，科学合理地选择规划指标。

(1)指标体系参照标准

参照现有的国土空间规划相关指标体系，根据适宜性、关联性及可操作性对指标体系进行构建(表3)。由于可供参考的指标体系有限，且对于本研究内容来说，参照标准基本属于下位规划的指标体系，因此需在参考的标准上对指标体系加以修改。

表3 现有“多规合一”国土空间规划指标体系

(2)构建指标体系框架

依照海岸带空间规划指导海岸带空间利用、实现海岸带空间可持续发展的目标，构建三层指标体系：分目标层、路径层以及指标层。分目标层为经济社会发展、生态环境保护和空间利用保护现状(表4)。其中，一些含义重复、内容相近以及不能很好反映要素层的指标被删除，另有重新添加的指标，这些指标在四个规划中没有明确提出，但其是反映海岸带空间规划的重要指标，因此，需要增加必要的指标对海岸带空间规划指标体系进行补充完善。

表4 三层指标体系

经过筛选后，所构建的基于陆海统筹的我国海岸带空间规划指标体系见表5。

表5 基于陆海统筹的我国海岸带空间规划指标体系

基于陆海统筹的海岸带空间规划指标体系在范围上涵盖陆域和海域两个方面，且不是单纯从土地利用方面进行指标选取，还包括城市建设以及环境保护等；从规划层面，不仅规划了海岸带地区的空间资源，还将海岸带地区空间资源开发利用后的整体情况进行长期规划，更有利于海岸带地区的长久发展。除此之外，根据此指标体系，可利用“双评价”，根据熵权法和加权求和以及地域多功能性评价的方法确定规划单元的主导功能，为海岸带空间规划编制提供确切的区域功能划分思路。

5 结语

海岸带空间规划是海岸带地区进行空间布局、功能分区和资源利用与保护的重要依据，也是涉海部门在海岸带地区对资源开发和管理进行冲突协调的依据。海岸带地区特殊的地理位置，决定了海岸带比陆域或海域更具复杂性。在进行空间资源利用时，统筹陆域和海域的可利用空间和资源是必不可缺的步骤，因此，海岸带空间规划在编制中应体现陆海统筹的战略思想。规划中的指标体系不仅可在规划前对海岸带空间布局进行指导，在规划实施过程中以及规划的实施评价效果和监测管理中依然发挥重要作用。

本文构建的海岸带空间规划指标体系不仅包含陆域指标，还包含海域指标，从陆海统筹角度出发进行指标选取，充分体现海岸带空间规划的海陆一体化的特点，在一定程度上为解决规划存在的陆海统筹不协调问题提供了思路。同时，基于陆海统筹的海岸带空间规划指标体系的构建涉及众多领域，所以本文构建的指标体系不能保证是最优指标，在之后的研究中会加强多方面的研究，且将此指标体系进行实例验证。