村级组织负责人“一肩挑”制度效能发挥的制约因素与有效路径*

万 雪 芬

党的十八大以来，“一肩挑”制度作为加强党对农村基层的坚强领导、推进乡村振兴战略顺利实施的有力举措逐步得到推广。2020年，全国大多数省份在村级组织换届选举中全面推行这一制度。在此基础上，2021年中央一号文件《中共中央国务院关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》再次提出：“在有条件的地方积极推行村党组织书记通过法定程序担任村民委员会主任，因地制宜、不搞‘一刀切’。与换届同步选优配强村务监督委员会成员。”然而，实践过程中，一些现实因素制约着“一肩挑”制度的效能发挥。深入探究这些制约因素并提出破解之策，对于更好地发挥“一肩挑”制度的优势、提升农村基层治理现代化水平、夯实党的执政基础具有重要的现实意义。

一、问题缘起

“一肩挑”制度的实践探索经历了初步尝试、明确倡导和全面推行三个阶段。村“两委”关系紧张是“一肩挑”制度产生的直接原因。改革开放后，“两委”矛盾开始显现。特别是随着村民自治的蓬勃开展,不少村“两委”关系呈紧张趋势，化解“两委”矛盾成为农村基层组织面临的重要问题。1988年，湖北谷城冷集镇13个村进行“一肩挑”制度的初步尝试，山东威海、广东顺德等地也借鉴国企等领域的党政关系模式，探索实行村党组织书记和村委会主任“一肩挑”，形成了村党组织书记竞选村委会主任或者将村委会主任培养为村党组织书记的具体做法。就学界而言，专家学者对“一肩挑”制度持有不同的看法。党国英等学者认为，“一肩挑”可以解决“两委”矛盾，有利于改善党对乡村社会的领导，是乡村民主政治的重要发展。白钢等人却认为，“一肩挑”是一元化领导体制的回归，容易导致党政不分，权力高度集中，不仅不利于加强党的领导，还不利于村民自治的推进。徐增阳、任宝玉认为，“一肩挑”对于解决个人间冲突是有效的，但对于解决组织间和权力间冲突作用有限。

2002年7月，《中共中央办公厅国务院办公厅关于进一步做好村民委员会换届选举工作的通知》明确提倡把村党支部领导班子成员按照规定程序推选为村民委员会成员候选人。文件出台后，“一肩挑”制度的推行力度逐渐加大，学者们对“一肩挑”制度持认可态度的占据了主流。董江爱认为，“一肩挑”有利于把农村精英能人吸引到党组织中来,提升乡村治理效能。陈涛、吴思红指出，村支书和村主任的角色定位基本一样，实行“一肩挑”不仅可以降低开支，而且可以减少村干部间的摩擦。陈军亚也指出，“一肩挑”可以避免内耗，强化责任意识，确保国家农村发展战略的实施。

此外，也有一些学者侧重于分析“一肩挑”制度在实践过程中可能面临的挑战和问题并提出解决对策。程同顺、史猛在广泛调研的基础上提出，推进“一肩挑”需要完善村级组织选举办法、借助于中央权威重塑村民认知、建立利益补偿机制保障选举平稳。姚锐敏认为，全面推行“一肩挑”会助长乡村治理体系中的绝对权力，因此，要健全相应的权力监督制约体系。

学者们对“一肩挑”制度的多角度探讨具有重要价值，也为本文提供了一定的研究基础和思路借鉴。但是，我们要看到，“一肩挑”制度在干部选举、行权、监督等方面都有其自身特点，这必然对乡村治理结构带来巨大变化。如何结合这些新特点、新变化，形成一套与“一肩挑”制度相适应的体制机制，并实现与原有制度更有效衔接，这方面的研究还需加强。因此，本文在充分肯定“一肩挑”制度的基础上，重点分析这一制度优势转化为治理效能所面临的制约因素，探索“一肩挑”制度与现有体制更好衔接以及“一肩挑”制度运行更加顺畅的路径。

二、当前“一肩挑”制度效能发挥面临的制约因素

从全国范围来看，“一肩挑”制度实施以来，已经取得了一定的预期成效。但是，该制度在推进过程中也遇到一些制约因素，影响了其治理效能的进一步发挥。

1.群众对“一肩挑”干部产生方式有疑虑

按照《中华人民共和国村民委员会组织法》的规定，只要满足年龄、村籍和拥有政治权利的要求，村民即可报名参选村委会主任。然而，在实践操作中，一些乡镇街道往往会策略性地限制非党员村民参选这一职务，如对想要参选村委会主任的非党员村民，某些地方通常会设置一些限制条件或者通过“做工作”的方式进行委婉劝阻。如此一来，不少有意向参选的村民就会出于各种顾虑而主动弃选，这使得村委会主任选举的竞争性大大降低。有村民认为，村委会主任选举就是过个场，既然书记主任要“一肩挑”，那选不选也没有什么区别。在缺少来自法律层面支持的情况下，如果长期仅仅依靠这样的策略手段选举“一肩挑”干部，很容易透支和损害群众对党的信任。如果选出来的“一肩挑”干部本身素质不过硬，群众就会对这一制度持怀疑态度并在实际生活中产生抵触情绪，这势必影响“一肩挑”制度的效能发挥。

2.适合“一肩挑”要求的人才较为缺乏

村级组织是最基层的政治组织、自治单位和经济单位，其作为基层最小单元的特性决定了村级事务琐碎而复杂，很难进行清晰的职责划分，许多工作都需要书记与主任通力配合才能顺利推进，一体化治理更符合基层运行规律。“一肩挑”干部同时担任村党组织和村委会的负责人，权力相对集中，责任也更重，能力素质上的要求必然更高。可以说，“一肩挑”在很大程度上被视为一种能人模式或贤人模式。但是，对“一肩挑”干部的高素质要求与当前农村人才外流的现实之间存在张力。长期以来，农村精英不断拥入城市，缺少好的“带头人”“接班人”成为当前一些较为落后的农村存在的比较普遍的问题。另外，农村干部的待遇不高使得农村基层很难留住人才。特别是在当前社会治理重心向基层下移的情况下，“一肩挑”干部的责任更大、任务更重。由于农村人口的快速流动，有些地方的“一肩挑”干部能力堪忧，不能适应形势发展的需要，制约了“一肩挑”制度的效能发挥。

3.对“一肩挑”干部的监督不力

“一肩挑”制度在减少“两委”矛盾的同时，也改变了原有书记、主任互相制衡的局面，一定程度上起到权力聚集的作用。实行“一肩挑”制度后，“一肩挑”干部很大程度上掌握着村庄的政治、经济等方面控制权和话语权，甚至“集党、政大权于一身，大小事务由其说了算”。在这种情况下，如果缺乏强有力的监督制约，权力就有可能产生异化，从而导致一些“一肩挑”干部独断专横、以权谋私。一旦出现这些情况，“一肩挑”的制度设计就归于失败，制度不可能发挥应有的效能。目前，村级监督体系主要包括党组织内部监督和村务监督委员会监督两方面。从实际情况看，监督效果不尽如人意。一方面，一些村纪检工作的分工并不明确。调研发现，有些村干部不太愿意承担纪检工作，他们觉得做这块工作容易得罪人。另一方面，村监委形同虚设。有的村党组织书记不想被监督，想方设法安排自己人作为监委人选。有的村监委会主任责任心不强或出于老好人思想，对村“两委”干部的一些违规操作采取“睁一只眼闭一只眼”的态度。另外，有的村监委成员自身监督意识不强，专业知识缺乏，没有能力对基层干部特别是“一肩挑”干部进行有效监督。总之，监督乏力使得“一肩挑”干部不能很好地利用手中的权力为村民服务。

4.“一肩挑”干部的工作积极性受影响

在“一肩挑”制度下，村党组织书记通过兼任村委会主任对村委会进行直接而有效的领导，村党组织的领导核心自然地融入村民自治实际运行中，从而有利于扩大党的群众基础。但是，实行“一肩挑”制度后，村干部的任务明显加重，工作难度加大。目前，村里事务繁杂，工作涉及党建、民生、经济、综治等方方面面，村干部疲于应付。特别是推行“一肩挑”制度后，“一肩挑”干部兼顾各方面工作，由于精力有限，工作中难免顾此失彼。与工作量加大形成鲜明对比的是，“一肩挑”干部收入待遇虽然比以前略有增加，但是与工作强度存在明显不对称。与此同时，一些激励和保障机制不健全，导致“一肩挑”干部干事创业的积极性受到影响。此外，实行“一肩挑”制度后，基层干部还经常面临行政化与自治性双重角色矛盾所带来的“对上”与“对下”的协调难题，直面乡镇街道和村民的双重压力，容易陷入左右为难的困境。这也一定程度上影响了“一肩挑”干部工作的积极性。

三、促进“一肩挑”制度效能发挥的路径选择

针对制约“一肩挑”制度效能发挥的现实因素，需要通过构建一套与“一肩挑”制度相适应的制度机制，化解不利因素，使这一制度优势更好地转化为治理效能。

1.优化“一肩挑”干部选举制度

2.健全与“一肩挑”相匹配的权力运行机制

3.健全符合“一肩挑”要求的人才队伍培养制度

一是拓宽“一肩挑”干部的来源渠道。要利用当前农村环境持续优化、经济不断发展的良好时机，积极搭建各类人才引进平台，吸引年轻人回流。加大在优秀青年农民中发展党员的力度，实行发展党员全程纪实制、积分考察制。全面排摸在外乡贤、农村致富能手、“两新”组织带头人、返乡大学生、村医村教、退役军人情况，把他们中的优秀分子吸纳进党，引导非党员村副主任、村民代表、村民小组长等向党组织靠拢，为“一肩挑”干部梯队建设打好基础。二是抓实后备干部储备培养。重视源头培养、跟踪培养、全程培养，制订后备人才培养计划。每村必须储备2—3名有能力、有意愿、有群众认可度的青年人才组成“一肩挑”主职干部后备力量。让后备干部在村书记助理、团干部、村务协理员等岗位上承担民情走访、综治维稳、纠纷调解、环境整治等村务管理任务，在实践中考验和历练他们的能力并培养服务意识。建立后备干部定期列席村“两委”会议制度，使他们能够更全面地熟悉村级事务和决策流程，不断提升管理服务能力。三是实行“一肩挑”干部精准培训锻炼制度。坚持“实际、实用、实效”原则，通过党校理论培训、现场教学、书记比武等多种方式进行业务培训和实践提升，引导“一肩挑”干部熟悉业务、开阔眼界、提升能力。

4.完善“一肩挑”干部的监督机制

5.完善“一肩挑”干部的激励保障机制

一是提高薪酬待遇。根据“一肩挑”制度实施后干部岗位、职责、任务的变化，按照报酬水平与承担职责相匹配的原则，在严格落实村干部绩效考核的基础上，大幅度提高“一肩挑”干部报酬，适当拉大“一肩挑”主职干部与其他村干部的收入差距。提高“一肩挑”干部年终考核奖在收入中的比例，树立实绩标准的鲜明导向，从而健全责权利相一致、绩奖惩相统一的薪酬保障机制。二是加大政治激励力度。积极推荐政治素质好、参政议政能力强的优秀“一肩挑”干部作为“两代表一委员”人选。在“千名好支书”“万名好党员”等先进荣誉评选中，要向“一肩挑”干部作适当倾斜。上级要多关心关爱“一肩挑”干部并加强思想引导，形成“高看一眼、厚爱三分”的良好格局。提高优秀“一肩挑”干部在考录乡镇公务员和事业编制人员中的比例，建立常态化面向优秀“一肩挑”干部选拔乡镇(街道)领导干部制度，打破晋升“天花板”，让这些优秀的“头雁”有发展前景。三是落实减负保障制度。严格执行村级工作事项准入制度，各级政府职能部门、乡镇(街道)自身职责范围内的事项不能转嫁给村，精简规范各类台账和报表。比如，杭州实行镇街“无会日”制度，明确条线会议一般不要求“一肩挑”干部参加，确保他们能集中精力抓党建、抓服务、抓治理。

四、结语

习近平总书记曾强调，要加强和改进党对农村基层工作的全面领导，提高农村基层组织建设质量，为乡村全面振兴提供坚强政治和组织保证。“一肩挑”制度正是新阶段加强党在农村全面领导的新模式，顺应了乡村协同性治理对基层组织建设的要求。“一肩挑”制度的全面推行有着深厚的现实基础和实践价值，实际上就是要确立统一的乡村治理权威，构建完善村党组织领导乡村治理的机制。当然，我们也应当注意到，“一肩挑”作为一项创新性制度，在实际运行中还存在一些需要破解的难题。我们要结合“一肩挑”新特点和“一肩挑”后乡村治理新格局系统谋划，逐渐形成一套与“一肩挑”相匹配的选举产生、权力运行、人才培养、监督激励制度，并实现与原有体制更好地衔接。只有这样，才能充分发挥出“一肩挑”的制度效能和优势，不断完善党建领导乡村治理的体制机制，加快乡村全面振兴和乡村治理现代化的进程。