政策工具视角下长三角人才一体化政策表征研究——基于2018～2021年的政策文本内容分析

王一博，朱雪锋

(1.苏州大学 政治与公共管理学院，江苏 苏州 215031；2.苏州市吴中区烟草专卖局,江苏 苏州 215008)

1 引言

长三角一体化发展为实现人才共享、人才互补带来了机遇与活力，也为区域人才政策的一体化制定与协同实施提出了新要求。虽然目前长三角已经聚集了大批人才资源，但区域间公共配套基础设施的差距、行政区域限制的壁垒和较高的产业结构相似性系数，削弱了人才政策的一体化的协同发展。为立足长远发展，需要促进人才开发供给侧与经济发展需求侧结构要素的全方位融合[1]，促进长三角地区产业与人才深度融合、充分流动，增加政策包容度与完善协调机制，以免失去跨区域人才共享与人才互鉴的良机。为此人才一体化事业需要具备更高的要求与视野，引领长三角地区产业链、价值链、创新链和资金链等方面的一体化发展[2]，解决“人企产”一体化发展过程中暴露出来的问题与困境，因此出台适宜的人才一体化政策成为推进区域经济一体化与转变经济发展方式的现实需求。

目前，在针对人才政策方面的研究中，通过对以往文献的归纳总结，可以发现：学者们将研究对象聚焦于特定的高层次人才或是科技创新人才群体中，研究主题讨论范围集中在区域间或多城市的人才政策对比分析，如李锡元[3]、顾承卫[4]、王振宇[5]等重在评估高新人才和海外引进人才政策效能及政策系统运行的有序性。在研究方法上，宁甜甜[6]、盛亚[7]、刘忠艳[8]、解佳龙[9]等较多采用文献计量或是政策文本内容分析法，从多种视角不同维度比较研究不同地区人才政策的变迁特点与政策效果，提出优化与完善人才政策的思路建议。关于人才一体化政策的研究则多基于一体化视角或背景分析人才政策的协同性[10]或是对于人才一体化政策的定性概述[11～13]，对于一体化政策的质性梳理与阐述则略显不足，本文借用已出台的12份一体化政策文件构建政策文献数据库，运用Nvivo文本分析法了解人才一体化政策的构成与关注点，发现政策的表征与倾向性，并针对政策工具的特性与应用现状提出了优化建议，以期对一体化政策起到进一步的完善作用。

2 分析框架与研究样本

2.1 政策分析框架

本文基于政策工具在政策研究领域的重要作用，根据Rothwell和Zegvold[14]对政策工具的分类，将人才一体化政策分为供给型政策、需求型政策和环境型政策三种类型[15]，在已有分析模型与框架研究的基础上，参考了宁甜甜[16]、杨艳[17]等对人才政策的研究成果，进而对三类政策工具做出具体划分(表1)。

表1 政策工具分类与解释

2.2 政策工具维度

供给型政策工具主要强调人才政策对人才事业建设的推动作用，政府通过颁布人才培养、基础设施建设、人才公共服务和资金投入等方面的政策为人才的留用、技能的施展提供具有服务保障意义的舞台。

需求型政策工具侧重政府对人才事业发展的拉动作用，具体指的是政府为了从根本上增加对优质人才的吸引力而优化整个人才市场的运作机制和秩序，积极寻找与外界协同合作的机会，注重人才的外向型发展，以产学研的结合深化育人空间，激发高层次人才创新创业活力，加速促进人才链、产业链与供应链向价值链的衔接实现和转化融合。针对不同的拉动举措，可将需求型政策工具分为人才引进、产学研合作、海外人才机构、人才管制四类具体方式。

环境型政策工具主要指对人才事业发展的影响意义，是以政府为主导者，立足长远，以出台法规管制的方式为人才队伍的可持续发展和长久留用给予充足的保障，维护人才工作成果和成长环境，使其可以安心专攻科研事业和本职工作。根据环境型政策工具的特性，可以将其细分为税收金融、知识产权、法规管制、策略性措施四类具体措施。

可更为通俗地解释三类政策工具为：需求型政策工具是以政府为龙头积极求才，采取措施对接各类国内外引进人才的平台，主动吸纳人才，为人才引入增设和创造机会；供给型政策工具重在助才、用才与留才，为人才落地提供保障性的条件和发展的机会，推动精英人才之间的交流学习、施展才华、成就事业，起到激励作用；环境型人才政策工具就则更加偏重防御风险，用知识产权保护、法规管制、税收金融等政策和制度规避人才可能会面临到的风险，减少人才流失，谋求人才的长久发展，为人才巩固良好有序的市场环境以求后顾无忧展开作为。若是以心理学中的激励理论来阐明，可以简单认为供给型政策工具与环境型政策工具分别对应的是促进人才建设的激励因素和保健因素，便于后续更透彻地对人才一体化政策进行分类和探研。

2.3 研究样本

《规划》于2019年出台后，上海市和其他三省纷纷出台长江三角洲区域一体化发展规划纲要，之后长三角内各市也纷纷响应省上级发展要求，作出关于长三角一体化发展规划的工作安排和实施方案。本研究采用内容分析法构建政策工具分析框架，使用《中国法律检索系统》(北大法宝)以及长三角三省一市四地的政府网站，检索《长三角一体化发展规划纲要(2010-2020年)》(以下简称《纲要》)、三省一市各地出台的一体化实施方案以及2018年之后出台的其他能够体现人才一体化的相关政策，对每条政策内容包含的政策单元进行编码，经过层层分析剔除与研究时间范围、人才一体化主题相关度不高的政策文献得到12份，包括9份三省一市一体化发展规划实施方案，1份长三角一体化发展示范区总体方案，1份《长三角G60科创走廊建设方案》，1份《长三角科技创新共同体建设发展规划》，最终遴选出与人才一体化高度相关的277条信息作为研究分析的依据样本搭建人才一体化政策文献数据库。

通过Nvivo软件对政策文本的内容进行编码，文本内容编码的方式分为两种：一种是根据研究主题的编码，另一种是根据扎根理论的开放式编码[18]。本文的编码方式选择的是根据研究主题对政策内容进行编码，首先根据上文理论分析框架，形成了一级编码节点和二级编码节点，也就是三类政策工具和每类政策工具的具体分类，然后根据二级编码对政策文本内容进行更为细致的子节点编码，形成三级编码内容，也就是政策文本中每个具体的条款,具体编码内容见表2～表4。

表2 基本政策工具分布情况一览S(三省一市与《规划》)

表3 基本政策工具分布情况一览(安徽五市) 份

表4 基本政策工具分布情况一览表(区域性) 份

基于政策工具的编码分类来看，三省一市之间以及四地与《规划》之间政策文本的结构相似性较高，通过Nvivo聚类分析探索五个政策之间的编码相似性，可以发现三省一市的一体化实施方案与《规划》都保持了高度一致，相似性系数均在0.65以上(表5)，其中上海市与江苏省一体化实施方案相似程度最高，系数值达到了0.875。此外，长三角区域各省市级政府作出的规划方案其行文结构与《规划》大体一致，主要围绕区域协调发展新格局、协同创新产业体系、科教创新共同体、基础设施互联互通水平、生态环境共保联治、公共服务便利共享、高水平协同开放、一体化发展体制机制、高水平建设长三角生态绿色一体化发展示范区这几个方面重点展开，规划中有多处特地提到人才资源一体化的相关工作，反映出对长三角人才事业一体化发展的高度重视。

表5 聚类分析编码相似性

依据表2～表4的内容分析结果可以观察出，各省市一体化方案及《规划》综合运用了供给型、需求型和环境型政策工具。就3种政策工具的应用程度而言：应用最多的当属供给型政策，上海市、江苏省、浙江省、安徽省人才一体化供给型政策分别占政策工具整体的40.91%、52.38%、56%、52%，沪苏浙的环境型政策工具与需求型工具均低于供给型工具，且环境型工具略高于需求型工具，所占政策文本条数持平。安徽省的政策工具应用情况恰恰相反，需求型政策工具明显多于环境型工具，基于表3安徽五市的政策工具结合分析，这种特征更为明显，这也与当下各地人才流动情况相符，安徽省较沪苏浙相比，人才吸引力较弱，马太效应与虹吸效应导致的人才净流出的现象更加明显。表4作为区域性政策工具应用情况，长三角一体化示范区的建设代表了沪苏浙一体化的共建先行探索，截至2021年7月份，示范区已经推出了包括规划管理、生态保护、要素流动、公共服务和体制机制等18项制度创新成果，具有极强的经验示范复制意义。G60科创走廊建设与科技创新共同体主要聚焦于长三角区域性的科创高地建设，对以高水平创新基地为主的人才基础设施建设更为看重。

3 研究结果与分析

3.1 供给型政策维度突出，行政性举措应用偏多

就政策工具大类而言，首先，在四地及区域性的一体化政策文本中，供给型政策工具以较大数量优势超越其他维度的政策工具类别，所占的数量比例在政策文本中最多，说明地方政府擅于使用行政举措而非市场手段的政策措施来推动人才一体化发展，这与地方政府竞争的政治锦标赛体制或许有关，抢人热潮在前期会迅速吸引地方政府决策者的注意力，将人才引进与地方政府绩效考核的高质量发展指标挂钩，在政治晋升锦标赛的压力和激励下，随着人才事业发展议题愈发深入，地方政府在人才培养和服务手段的问题上会增加投入并展开竞争，以期在不同领域和产业布局中培养出拔尖人才，为经济发展注入活力。不过若是长此以往，此种行为方式对一体化事业的市场发展势必会形成一定程度的制约阻遏，毕竟人才要素的长远发展终究要靠产业完成集聚，将引智与经济发展战略紧密结合，谨慎度量各类要素的市场化配置[19]。其次，在《规划》的指导作用下，四地于都市圈一体化发展、基础设施互联互通水平、公共服务便利共享几个板块中都有所体现，从政策工具使用的比例上来讲，规划实施方案在交通、科创、环保、公共服务一体化方面着墨较多，这些都属于公共服务的范畴，为人才提供医疗卫生、住房、交通、子女入学等公共事务的配套服务措施，公共服务体系一体化建设的快步推行体现长三角人才事业的发展正走向营造人才生态的新时期，以健全的人才服务体系构筑宜居乐业人才生态，让人才能够真正“引得来，留得住”。同时各政策文本在使用人才培养和基础设施建设政策工具的数量相差不大，基本分布在共建科技创新共同体与区域协调发展模块中，均有提到建设长三角科学仪器设备共享平台、技术研发平台等科技创新载体以及共建人才信息市场，安徽省虽然没有参与示范区建设中，但在规划中积极强调推进“一圈五区”的建设，在合芜蚌国家自主创新区、强化创新能力建设部分中多次强调国家实验和重大科技基础设施的集群建设，从中能够看出安徽省积极融入长三角一体化建设，打造科技创新策源地的热情与决心。

3.2 环境型政策维度稍显不足，宏观支持性举措所占比重较少

环境型政策工具对引才引智起到一个兜底保障的作用，多是一些风险规避性的法律法规，通过筹划支持性的宏观举措，为人才的留用构建和谐安心的社会生态系统，奠定安稳的人才发展环境。从文本内容的分析结果可以发现一个有趣的现象，三省一市中除了安徽省，其他三地的环境型政策工具均略高于需求性政策工具，且这一发现与区域性政策工具运用情况不谋而合。对于知识产权的相关政策出台不多，大多维持在1～2条，《规划》中有提到“加强长三角知识产权联合保护，支持地方探索建立区域创新收益共享机制”，各省市颁布的政策中在打造高水平科创平台模块中也有提到过“建立健全知识产权保护的科技服务链条”相关字眼，不过多是一句话带过，没有详细展开说明。与此不同的是各省市在强调“推动科技成果转移转化”的频率要高于对知识产权的提及，说明现在更加偏向于对科技成果的投入使用，由知识形态转化实现经济价值。而关于法规管制的人才政策各省市情况相差不大，多是分布在最后一部分“做好实施保障”中的“健全推进机制”与“抓好督促落实”板块，从责任主体与监督考核两方面进行说明。关于税收金融的政策内容，由于是各省市对一体化政策的实施推进方案，税收政策在对产业的扶持和发展方面应用较多，提出要探索出台“区域创新收益共享的财税政策”，安徽省5市对于人才政策税收金融方面直接给予的支持不多，多是偏向产业政策方面的税收优惠。

综上看来，环境型政策工具在人才一体化建设中尚有不足。在现已分析的这些政策中，除了安徽省的各省市，其他地区反映在环境型人才政策工具的数量低于供给型政策，高于需求型人才政策，而安徽省及各市对于人才政策工具的运用明显更加偏好供给型人才政策与需求型人才政策，各地产业环境、经济发展情况参差，环境型政策工具为人才一体化发展提供良好的影响因子，但是一体化政策中直接体现和相关政策的描述不多，所占比重较少，尤其是对于知识产权、税收金融与法规管制的相关政策工具的应用，以一些模糊性概括类语言为主，对应用该政策工具的关注度有待提高。

3.3 需求型政策维度短缺，市场资源力量运用欠佳

需求型政策工具不同于环境型和供给型政策工具的作用深远悠长，在吸引人才、集聚人才方面表现得更为直接和敏捷。人才管制首先引入最先进的资格认证和人才管理制度，产学研合作以柔性引才，巧妙通过多种形式促进人才合作交流与共享，完善人才发展体系，各类政策工具均在通过种种办法开展双创活动或是建立研究机构扩大引才引智的概率，全面挖掘人才引进的潜力和空间。

根据对各政策文本的内容分析结果来看，各省市、区域均强调供给型政策工具的应用，相较之下沪苏浙对于环境型政策工具更为依赖，与需求型工具的使用程度达到基本持平，在规划里都只有一两条的存在，不过三地对于人才管制工具的使用达到了3条，这也是长三角示范区关于人才建设的主要方向之一，在参与国家建立一体化人才保障服务标准，实行人才评价标准互认制度，争取地方高校自主开展人才引进和职称评定这些方面，三省一市做出了较为统一的规定。《规划》在此处突出重点，在多个部分章节均提及人才管制工具的使用，在打造国际一流环境时，表示要“推动国际人才认定、服务监管部门信息互换互认”，在“创新重点领域一体化发展制度”中提出要打破户籍、身份、人事关系等限制，实行专业技术任职资格、继续教育证书、外国人工作证等互认互准制度，以及在“推进投资贸易自由化便利化”“加强协同创新产业体系建设”中都有提过相关内容。这符合当前我国人才事业发展的轨迹方向，从“释放人才活力”“优化人才体系”到“营造人才生态”积极演变，正逐步尝试打破人才壁垒、实现资源流动，从制度一体化，人才管制一体化入手真正破除一体化行政壁垒，打破属地化管理的桎梏和体制机制障碍，加强政策扩散与创新，探索建立户口不迁、关系不转的长三角人才柔性流动机制，构建起人才发展的一体化治理体系，为长三角人才一体化高质量发展模式和路径注入新动能。

与其他地区不同，安徽省及各市在一体化规划中，对需求型政策工具的使用多于环境型政策工具，相对更加重视对人才的主动引进及市场化手段的运用，在人才引进、产学研合作与人才管制三类政策工具的分布较均匀，提出要大力发展“星期天工程师”“云端工程师”和“轨道人才”等人才共享模式。推动人才资格认证标准统一，逐步建立互认共享的人才评价和培养体系。不难理解，近些年在人才争夺战中，相比长三角其他发达地区，安徽省处于下风地位，必须采取更加积极的引进策略拉动人才资源的需求，缓解人才流失的窘境，谋求人才聚集的创新发展，不过各市的使用情况不同，相对于供给型工具而言仍旧有所欠缺。

4 讨论与结论

本研究基于政策工具视角出发，运用Nvivo质性研究软件针对选取的12份长三角省市和区域一体化政策文本展开文本内容分析，以供给性、环境型、需求型三类政策工具入手分析阐释长三角一体化政策文本的特征与倾向性，发现其中存在的缺失及不足，为推进人才一体化政策进程提供支持依据和切实建议。

4.1 研究结论

当前长三角地区区域一体化进程不断加快，三省一市围绕人才共享和人才流动已进行了有益探索，取得了初步成效。从各省市出台的一体化发展规划可以看出目前在着力推动基础设施和公共服务环境方面的利好，通过交通、科创、教育和环保一体化四条主线的共同发力推进一体化事业发展，对长三角人才一体化的出行、教育、安居方面提供了支持和保障，为长三角区域人才的自由流动和高质量聚集创造了先行条件。针对当前政策文本表现出的政策工具使用不平衡的问题，结合长三角人才一体化发展现状，提出如下建议：①推进长三角人才治理机制的一体化，有序加快示范区制度创新成果的转移转化；②立足实际，由片到面，以城市群为主优先探索构建一体化人才发展格局；③竞合发展，构建以邻为伴的创新合作关系；④增强政策工具间的平衡性与协调性。

4.2 讨论

本研究也存在一定的局限性：①在案例样本的获取上选择可以公开查询的一体化政策文本资料，虽通过仔细甄别与检验，但涉及人才一体化政策的内容不多，仍可能存着一定的选择性偏差;②本文主要的梳理目标是长三角人才一体化规划或方案文本的特征与政策倾向，但缺少考虑规划中其他未直接提及人才一体化发展的区域协调发展、创新产业体系、营商环境等内容对人才一体化的推动意义，可能会引起偏狭与争议;③本文主要根据政策工具视角的维度展开政策文本内容分析，以单一的工具分类剖析政策文本，难免会疏忽人才政策的效益、创新等其他维度，因而，未来仍需拓展人才一体化的多维度研究，从而进一步完善研究结果的成熟度。