回顾与前瞻：近年来关于党和国家监督体系的研究述评＊

罗 星 蒋 晶

提 要：党和国家监督体系作为党在长期执政条件下自我革命的重要途径，是权力监督的中国话语表达形式。党的十八大以来，党中央在强化权力监督与制约的过程中，提出了“健全党和国家监督体系”的重大命题，迅速成为了当前学术研究的热点问题。学者们围绕党和国家监督体系基本内涵和主要目标、历史脉络和经验总结、重大意义和鲜明特征、内部要素和耦合机制、存在问题和完善路径等进行了深入研究，但在研究中还存在一些短板，需在下一步的研究中加强。

监督是治理的内在要求，是防止权力异化的重要手段。世界上许多国家都结合自身的政治发展道路、历史文化传统和社会发展的需求建构相应的监督体系和监督制度。中国共产党在继承马克思主义经典作家关于权力监督理论与实践的基础上，结合世情、党情、民情，在革命、建设、改革开放和新时代的进程中对监督制度又进行了与时俱进的探索和创新，在监督的理念思路、领导体制、依靠力量、重点对象、工作机制、制度保障等方面形成了重大创新。党的十九大报告第一次提出“健全党和国家监督体系”的命题。党的十九届四中全会通过的《决定》专设一章，对完善党和国家监督体系的重大问题进行深刻阐释，党的十九届六中全会通过的《决议》再次强调，要完善党和国家监督体系，依纪依法设定权力、规范权力、制约权力、监督权力，“党和国家监督体系”已经成为新时代党的建设与国家治理的重大议题。为推动对这一问题的研究更加深入，笔者广泛搜集国内学术界关于这一议题的研究成果，系统回顾和梳理目前学术界对这一问题研究的最新成果，并对研究中存在的问题和下一步研究思路作出展望，为深化该议题研究提供借鉴。

一、党和国家监督体系的基本内涵与主要目标

（一）党和国家监督体系的基本内涵

习近平总书记在哲学社会科学座谈会上的讲话中指出：“要加强话语体系建设，着力打造融通中外的新概念、新范畴、新表述，努力构建全方位、全领域、全要素的哲学社会科学体系。”党和国家监督体系是马克思主义监督理论在中国的话语体系和表达方式，是中国共产党在长期执政条件下，为加强对权力运行的有效制约和监督，整合执政体系内的各种监督资源，构建起来的以党内监督为主导、各类监督主体贯通协调的监督制度和执纪执法体系的总称。学者们普遍认为，相比于过去的党内监督、国家机关监督、社会监督等的提法，党和国家监督体系是一种体系化、系统性的监督模式。黄晓辉认为，党和国家监督体系指的是在党的集中统一领导下党内监督和国家监察相互贯通、融为一体的监督体系，可以从狭义和广义两个层面理解。从狭义上来看，指的是党和国家内部专职监督机关，如：纪委的纪律监督、监委的监察监督、检察院的司法监督，审计机关的审计监督等，从广义上来看，还包括人大监督、政协民主监督、舆论监督等。张桂林认为，党和国家监督体系从监督性质上看，属于集中型的监督体系，不仅横向到边，贯穿纪检、监察、刑事调查、人大监督、审计监督等不同领域，同时又纵向到底，贯彻中央到地方各个层级，是当代中国国家治理体系的重要组成部分。宋伟、过勇认为党和国家监督体系是基于中国特色社会主义制度建构的党内监督和国家监督有机统一的监督体系，是监督理论、监督制度、监督实践方面的集合。

（二）党和国家监督体系的主要目标

王希鹏从监督体系和监督能力两个维度去分析，认为监督体系的目标是实现党统一领导、全面覆盖、权威高效，监督能力的目标则是增强监督的严肃性、协同性、有效性。任建明等把党和国家监督体系的目标分为两个层次，即基本目标和高级目标，监督体系构建的基本目标是实现对所有权力行使主体的全覆盖，监督体系构建的高级目标是通过监督工作的开展，促进公权力行使者践行德才兼备的时代要求，推动将制度优势转换为治理效能。为了评价党和国家监督制度的有效性，牛朝辉从衡量有效监督制度的标准出发，提出了影响党和国家监督制度运行5 个一级指标，即独立性、权威性、廉洁性、专业性、责任性等，并在每个一级指标下又设立了二级指标以评价监督制度的有效性。

二、党和国家监督体系发展的历史脉络与经验总结

（一）党和国家监督体系演变的历史脉络

党和国家监督体系虽然是近年来提出的概念，却是基于中国共产党长期实践探索中逐渐形成和确立的制度体系。学者们全面系统回顾了党和国家监督体系的历史发展脉络，提出了不同的阶段划分方式。张桂林认为，党和国家监督体系是党的十八大以来随着监督实践的丰富而逐渐确立的，其将党和国家监督体系的演变划分为两个阶段，一个是“治标”阶段，即为确立完备监督体系而争取有利形势的阶段；一个是“治本”阶段，即开展监督制度建设的阶段。

有学者认为，党和国家监督体系是在改革开放40 多年来的实践中发展形成的。李景平等将改革开放以来党和国家监督体系的发展划分为3 个阶段，认为其经历了以制度框架建设为重点的恢复发展阶段（1978—1995），以综合治权为重点的继承发展阶段（1995—2011），以全面从严治党为重点的改革创新阶段（2012 年至今），并对这三个阶段的主要特点作出概括。谢撼澜等将改革开放以来党和国家监督制度的发展划分为5 个阶段，即恢复重建阶段、初步发展阶段、强化巩固阶段、纵深推进、完善提升阶段。侯通山梳理了改革开放40 多年党和国家监督制度演变的历程，认为党和国家监督制度在监督方式、控权机制、监督目标和监督手段上取得了长足进步，从依靠运动到依靠专门监督机关转变，从单一监督向制约与监督并重的系统控制转变，从单纯强调约束权力向约束权力与保障权利（权力）统一转变，由传统监督向“监督+科技”转变。

有学者认为，党和国家监督体系是伴随着新中国成立以来70 多年的实践中逐步确立的。吴建雄认为，新中国成立以来，权力监督体系的发展先后经历了新中国成立初期的主要依靠政党内部监督的“一元监督”，再到改革开放初期党的纪检和行政监察为主的“二元监督”，再到深化改革开放时期多元主体参与的“多元监督”，最后到新时代新阶段的“体系化”监督。罗星等对新中国成立初期的党和国家监督体系进行研究，指出这一时期的监督体系起初呈现出党内监督、行政监察、司法监督、社会监督“四位一体”格局，后来又经历了调整与变迁，为当代党和国家监督体系的形成奠定了基础。

（二）党和国家监督体系演变的经验总结

我们党在长期实践探索中，不断注重对加强自身建设的经验进行总结。在梳理历史演进的基础上，许多学者也尝试对党在历史上健全党和国家监督体系形成的历史经验进行系统总结。谢撼澜等回顾了改革开放以来党和国家监督制度的建设历程，将其中形成的规律性做法概括为四个方面：一是必须坚持党内监督和党外监督相结合，二是必须围绕整合监督力量不断修订国家法律和党内法规体系，三是必须整合各类监督力量完善党和国家监督机构，四是必须加强对关键少数的监督。王希鹏梳理了党的十八大以来健全党和国家监督体系的实践总结，把党和国家监督体系的实践经验总结为坚持社会革命与自我革命的有机统一、抓“关键少数”与管“绝大多数”有机统一、监督体系和监督能力有机统一、依法治国和依规治党的有机统一等方面。管素叶等将新时代党和国家监督道路的历史经验概括为坚持党委集中统一领导、坚持以党内监督为主导，各类监督方式有机贯通、坚持依法治国和依规治党相结合、坚持把权力关进制度的笼子里等几个方面。冯新舟总结建党百年来加强权力监督体系建设经验的基础上认为，加强党的全面领导是健全党和国家监督体系的逻辑起点和落脚点，以人民为中心是党和国家监督体系的核心价值，提升国家治理效能是党和国家监督体系的重要目标。

三、党和国家监督体系的重要意义与鲜明特征

（一）健全党和国家监督体系的重要意义

从权力监督的角度看，张勇认为，完善党和国家监督体系的根本目的，在于加强对权力的制约监督，确保权力在正确的轨道上运行。从党的自我革命的角度看，黄晓辉认为，健全党和国家监督体系，是增强党长期执政条件下自我净化能力的重要途径，是跳出历史周期率的必由之路。从治理现代化的角度看，吴健雄认为，世界各国治国理政的实践表明，国家治理现代化内在包含着腐败治理的科学化、民主化，健全党和国家监督体系，有利于增强党自我净化的能力，进而推动治理腐败现代化。

（二）党和国家监督体系的鲜明特征

祝灵君通过梳理改革开放以来健全党和国家监督体系的实践，认为和世界其他国家监督理论和实践相比，新时代建构的党和国家监督体系，体现了坚持和加强党的全面领导的思想，坚持党内监督是第一位的原则，强调分工和协调配合的理念以及民主与法治的精神。谭中等认为，党和国家监督体系具有三个方面特征：一是一体型，党的监督体系和国家的监督体系是紧密联系不可分离的。二是人民主体地位，即任何一种监督行使都是代表人民行使的，人民是权力行使的监督主体。三是全面复合型，党和国家监督体系是由不同的监督主体、监督形式、监督内容所构成的，既有自上而下的监督，也有自下而上的监督。王宏哲认为，党和国家监督体系有四个方面的特征：一是坚持党的领导，二是实现了党内监督和国家监察的高度统一，三是监察具有主导性，四是监督体系的法治性。贺洪波认为，党的十八大以来党和国家监督制度的优势主要体现在实现了赋权与限权的平衡，实体与程序并重，执纪与执法相贯通。

四、党和国家监督体系内部要素与耦合机制

（一）党和国家监督体系构成要素

党和国家监督体系是由各类监督主体、监督方式、监督制度等构成的系统化监督体系，学者们对监督体系内部各要素之间的逻辑关系进行研究分析。代表性观点有“二元机构说”和“三元机构说”。张梁认为，党和国家监督体系是由党内监督和国家监察两个板块共同组成的。任建明等通过回顾梳理官方的文献和学界对监督体系论述的现状，把其分为三个层次立体性结构：政党监督、国家监督和社会监督，并提出了在三个主体下还有七类要素。政党监督主要指的是党内监督，国家监督包括人大监督、国家监察、司法监督等，社会监督则包括民主监督和舆论监督两种形式。在这些要素中，政党监督居于统领的地位，民主监督处于基础层，国家监察、人大监督等处于支柱层。张晋宏等也持有相类似的观点，认为党内监督、国家机关监督和社会监督共同构成了党和国家监督体系，三者在理论逻辑上体现为统领与互补的关系，在实践逻辑上体现为高效协同的三维立体监督模式。

在研究中，学者们始终秉持了“两点论”与“重点论”的相统一，既看到党和国家监督体系中存在不同的监督主体，又看到了这些监督主体之间并不是并列与平行的关系，而是有主有次。黄晓辉认为，在所有监督主体中，党内监督在党和国家监督体系中居于核心地位，主要由三个方面原因：一是中国共产党长期执政，监督体系首要的任务就是对执政党全体党员的监督；二是党员占公职人员大多数，党内监督和国家监督在监督对象上高度重合；三是党对一切工作领导，就内在包含了对监督工作的领导。张桂林认为，纪检监察能够成为党和国家监督体系的主干，主要原因有三个方面：一是相比于其他监督方式，纪检监察监督是一种专责监督；二是相比于其他监督机构，纪检监察机关拥有更多的监督调查权限；三是纪检监察监督拥有更高的权威性。

（二）党和国家监督体系的耦合机制

权力监督体系作为一个系统工程，各监督主体力量的发挥，既取决于各监督主体自身的力量，更依赖各监督主体之间的协调和配合，而提高监督体系的整体效能。党和国家监督体系绝不是各类监督的简单叠加，要通过建立相应的耦合机制，促进各类监督有机贯通，既发挥各自功能，又实现深度整合，同频共振、同向发力，形成监督合力。学者们对如何实现各类监督有效贯通进行了研究。在党和国家监督体系各构成要素中，党内监督、国家监察是最重要的因素。关于如何实现党内监督和国家监察二者融合，罗星等认为要通过实现监督机构合署办公、监督理念相统一、监督职能深度融合、监督对象有机互补，监督法规有效衔接来实现二者的统一。王宏哲认为，党内监督体系和国家监督体系在主体、规范、程序等方面有明显的差别，要在监督规范方面实现融合，监督主体上实现融合，监督对象和事项上实现融合，监督方式法治化方面实现融合。陈征等认为，审计监督和人大监督作为党和国家监督体系的重要组成部分，为了实现二者的有效衔接，应该在人大常委会预算工作委员会内部组建审计工作小组，聘请高水平审计人才，优化人大常委会对接审计机关的工作机制。

五、党和国家监督体系运行中的亟待提升之处

（一）党和国家监督体系运行中尚待完善之处

关于目前党和国家监督体系中存在的问题，李景平等认为主要有以下几个方面：（1）各不同监督主体内部发展存在失衡，党内监督、审计监督、司法监督等发展较为成熟完善，人大监督缺乏可操作性和专业化程序保障，群众监督、民主监督局限于文件规定，难以达到预期目标；（2）对“一把手”监督较为薄弱，成了监督体系的短板；（3）监督法律与监督实践匹配度不高，一些法律规定难以适应新形势下反腐败斗争需求；（4）监督成本估算与评估制度缺失。张晋宏等认为，新时代党和国家监督体现已经实现“党统一领导”和“全面覆盖”，但距离“权威高效”还有一定的距离，比如：人民群众的监督尚未充分发挥，自下而上的监督还比较薄弱、同级监督难的问题依然存在。梅少粉认为，目前党和国家监督体系中存在的主要问题，是不同监督主体因为地位、职责不明晰而出现的信息沟通不畅、协调不顺的情况，另一方面是监督意识的缺失。从监督的理念层面存在的问题分析，任建明等认为还存在四个方面的问题：一是重视单向监督理念、缺乏双向监督理念；二是强调组织监督，忽视民主监督；三是重视自身监督，忽视外部监督；四是重视被监督者的监督，忽视监督者自身的监督。

（二）党和国家监督体系的完善路径

关于完善党和国家监督体系的基本原则。张晋宏等认为，新时代党和国家监督体系建构理路，要坚持党集中统一领导的原则，构建程序合理、运行高效的群众监督制度、建立系统联动的再监督制度。张桂林认为，党和国家监督体系作为政治体系的重要组成部分，根本目的在于防止政治衰败，推动政治发展，在未来的优化过程中，要遵循以下四个原则：一是与国家治理体系各部分相匹配；二是实现政治健康与治理效率均衡；三是积极回应社会；四是监督权形式规范、透明。

关于完善党和国家监督体系的实践要求。冯新舟认为，新时代推动完善党和国家监督体系，一是要强化政治监督，二是要以党内监督为主导、推动各类监督有机贯通、相互协调，三是要统筹推进纪检监察体制改革，促进专责监督职能的发挥，四是完善权力配置和运行机制，五是一体推进不敢腐、不能腐、不想腐体制机制建设。任建明等认为，要通过破解“一把手”监督难题、克服“盲点”，以有效监督顶层权力、加强对监督者的监督，尽快实现监督体系的初级目标，同时把权力监督与权力制约，权力监督与民主法治建设等结合起来，进而实现监督体系构建的高级目标。马雪松等从构建监督体系中有效监督机制的角度出发，提出从监督主体、监督对象、监督责任、监督内容四个维度去探索构建有效监督机制。在监督对象上，要善于处理好监督“关键少数”与监督全覆盖之间的关系。在监督内容上，要以有关权威性规范为指导原则，通过不断完善巡视巡察制度来丰富监督内容。在监督责任上，要从政治体系的权责结构、职责界定、纠责机制、督责举措四个维度进行推进。王寿林认为，一是要以健全体系为契机增强监督的协同性，二是要以改革体制为根本增强监督的独立性，三是要以创新体制为牵引增强监督的权威性，四是要以异地任职为准则增强监督的超然性。在党和国家监督体系的系统要素中，纪检监察机关发挥了枢纽和支柱的作用，党的各级纪律检查委员会作为党内监督的专责机关，各级监察委员会作为国家监督的专责机关，因此在完善党和国家监督体系发挥了主干作用。吴建雄认为，坚持和完善党和国家监督体系的重要抓手就是推动纪检监察工作的规范化、法治化，要以深化纪检监察体制改革为切入点，推动党和国家监督制度的完善。

六、总体评析与未来展望：党和国家监督体系研究的发展

从整体上看，在党的十九大提出“党和国家监督体系”这一命题后，理论界以极大的热情对此开展了研究与阐释，在多个方面取得了重要成果，深化了对这一问题的认识和理解。从理论建构上看，学界从党和国家监督体系的基本内涵、发展历程、构成要素、主要特征、完善路径等方面进行了一些研究，取得了初步成果。从核心概念上看，学界对党内监督、监察监督、人大监督、民主监督、审计监督、群众监督等监督制度的基本范畴、功能定位、内在逻辑、工作流程、方式方法创新进行了研究探讨，对各项监督主体之间的贯通协调进行了初步分析。从研究视野上看，学界对党和国家监督制度从政治学、法学、管理学、党史党建等不同角度进行研究，且跨学科的研究越来越多，研究方法越来越丰富，学科视域不断扩展。但与新时代的实践相比，理论层面的研究仍存短板，尚待深化。

第一，坚持整体思维，把党和国家监督体系作为一个系统工程去研究。系统论的观点认为，系统整体不是它组成部分性质的简单“拼盘”，而是系统整体涌现的结果。正如有学者所指出的，“监督体系的整体性不仅在于其内部各部分之间的联系性、依存性，更重要的是各个不同的特性、不同功能的组成部分之间的相互作用产生的叠加效应，超过了各监督主体简单叠加的总和”。目前学术界对党内监督、国家监察、人大监督等类监督的单独研究比较集中，但将党和国家监督体系作为一个整体性对象的研究成果较少，研究成果存在碎片化倾向，特别是从推进国家治理现代化的角度阐述监督体系与治理体系、监督能力与治理能力关系的研究成果尚不多见。在下一步对党和国家监督体系的研究中，不能仅仅停留在对其内在构成要素分门别类的研究，而是应该建立整体思维、树立系统观念，对其历史渊源、价值意义、结构层次、运行机理、功能定位进行系统、全方位研究。

第二，立足监督的历史与实践，构建中国特色监督话语体系。中国共产党自成立以来，就不断探索适合中国国情的监督道路和监督制度，创造了一系列生动形象、喜闻乐见的话语体系。长期以来，对党和国家监督方面的研究混杂于其他学科知识体系中，没有形成具有中国特色的党和国家监督特有的专业术语、知识结构、方法路径、话语体系，缺乏理论话语权和理论引领力，很多研究成果过多借鉴西方权力监督的话语，无法很好解释中国实践。党的十八大以来，党和国家监督制度与实践发生了战略性变革，取得了历史性进展。各地区、各部门结合自身实际，在健全党和国家监督体系的领导体制、工作机制上有了许多探索，对实现各类监督统筹衔接有一些新的做法，要在研究中系统总结近年各地方互动联动、增强监督合力的探索实践，构建具有中国特色的监督话语体系。

第三，注重中外的比较，在中西对比中坚定对中国特色监督体系的自信。一个国家监督体系的构建，绝非一个孤立的技术问题，需要从社会运行的规律与国家建设的要求出发，深深根植于这个国家的政治发展道路、历史文化传统，契合社会发展基因，绝不能仅凭想象突然就搬来一座监督制度上的“飞来峰”。世界上没有完全相同的权力监督体系，权力监督制度也没有“放之四海而皆准”的制度。目前学界的国际视野还不够广，对中外监督体系之间的比较研究成果还不多。在下一步的研究中，要突出国际视野，善于从中西政治发展道路中阐释当代党和国家监督体系生成、发展的历史必然性，在中西监督体系比较中凸显我国监督体系的优越性。此外，西方一些发达国家和政党对权力监督体系的探索由来已久，要借鉴其在监督体系构建上有哪些成功实践，有哪些好的监督手段和模式值得借鉴。

第四，细化研究议题，要加强对各类监督贯通协调的体制研究。“健全党和国家监督体系，已由前期的夯基垒台、立柱架梁，中期的全面推进、积厚成势，进入到系统集成、协同高效的新阶段。”目前，党和国家监督体系中各监督主体运转良好，但由于协作配合机制不够完备，职能交叉重叠，重复监督和无效监督并存的现象依然存在，监督合力尚未得到最大发挥，这印证了习近平总书记所指出的，“目前，各方面监督总体有序，但协同衔接不够顺畅的问题比较突出”的重大论断。党的十九届六中全会提出了构建以党内监督为主导，各类监督贯通协调的机制的要求。纵观学术界对贯通协调的必要性和可行性的论证较多，对于如何实现贯通协调的研究较为不足，特别是尚未深入到深层次的组织体系、运行机制和制度建设等层面。深化对这一问题的研究，要聚焦探索体制机制，进一步明确贯通衔接的方式、渠道，以纪检监察机关监督为主干，找出不同监督联合的结合点，关键点，推动现有各类监督法规制度相互衔接，构建上下贯通、左右衔接、内外联动的“一盘棋”监督格局。

第五，坚持问题意识，深入研究监督体系中存在的盲区和短板。新时代健全党和国家监督体系的一个重要目标是要实现公权力运行的全面覆盖，监督权本身作为公权力的重要组成部分，也应该被纳入到监督体系研究的视野中。前些年，有学者指出，为了消除党内存在的腐败现象，不仅要加强权力监督者对权力行使者的监督，也要加强对权力监督者的监督。纵观学术界的研究成果，虽然对此也有所涉及，但许多研究都没有将对监督权的再监督纳入到党和国家监督体系中去。此外，关于“一把手”和同级监督难题，基层“熟人社会”监督难题，如何做好长期监督和日常监督问题，都是目前监督实践中亟待解决的问题，需要在下一步研究中去着力关注。