新规下高校中层领导干部经济责任审计现状及优化对策

畅蓓

（天津中德应用技术大学 审计处，天津 300350）

依托于近年来国家政策的大力扶持，我国高校发展突飞猛进，财政拨款不断补给，学校大力增加配套自筹资金投入等，都促使高校办学规模日渐扩大，多方位资金的支持致使高校经济活动和专项财务核算日趋复杂。高校中，各职能处室及二级学院的负责人有一定的财务审批权限，其管理责任也相应增加，对其的经济责任审计工作也提上日程。经济责任审计是指由具有独立性的内部审计机构和专业审计人员，根据国家政策法规、上级规定以及高校内部管理制度等的要求，结合相关审计资料与数据，对经济关系中涉及到的主要负责人或者特定个体进行监督、检查与评估的审计过程[1]。本文所述的经济责任审计，是高校内部的一项重要审计工作，由学校内部审计机构或委托社会第三方中介机构评估中层党政领导干部在其任职期内所开展的经济情况，监督中层领导干部履职履责过程，维护国有资产监管，防范高校经济风险。

教育部2016年出台的《经济责任审计规定》指出，开展经济责任审计在监督高校领导干部行使权力、负责人履职履责和完善学校治理体系等方面至关重要[2]。近年来随着高校建设发展，高校经济责任审计在大环境下愈发重要，在2019年7月国家又出台新规定，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《党政主要领导干部和国有企事业单位主要领导人员经济责任审计规定》（以下简称《规定》）提出审计新思路，强调内部审计工作新的侧重点，更加契合高校管理治理统筹规划。《规定》将原有的关注单一财务收支的经济职责，调整为对党和国家经济方针政策的贯彻执行、国有资源及国有资产管理、预算经费科学分配使用、重大经济风险防控等的多方位全覆盖监督，审计视角区别于以往的经济类业务的切入点，更新为全面覆盖类型经济责任[3]。基于此，高校管理层应更加关注新政策下对于领导干部权利与责任的划分。目前高校行政管理推行“放管服”模式，将管理权限逐级下放，增加了中层领导干部在经济业务活动领域资金支出金额审批的权限，基于“权责对等”原则，也相应要求承担更多责任，在做出审计评价时就需要综合考虑，衡量的内容和范围更全面、更细化，赋予了经济责任审计新的使命。这就意味着高校经济责任审计工作要有质的提升，内部审计人员应以高校内部控制为主导，通过分析内部审计机制、审计主要流程、审计内容范围、审计结果运用、审计信息化建设等方面，深挖高校各职能处室与二级学院存在的管理风险点，发挥内部审计监督与服务并重的作用，进一步促进高校内部控制制度的完善，以便跟上新要求、新规定的步伐，对于防范学校内部的经济类业务风险，提升学校的综合管理水平有着重要的意义。

一、高校中层领导干部经济责任审计工作存在的问题

1.内部审计机制不完善，缺乏内部监督资源整合

从宏观高校治理层面来看，造成经济责任审计工作难以顺利实施和推进的主要原因之一，是高校内部审计机制尚未完善。首先，有些高校仍然缺少主管领导抓审计，并未由学校主要负责人分管内审部门，缺乏对于经济责任审计工作的直接领导，分管负责人不是领导班子成员，审计工作得不到重视，削弱了内部审计的权威性。其次，部分高校仍然存在审计主管部门不独立的情况，财务和审计不分家，内审部门下设在财务处，缺乏审计独立性，欠缺审计公信度。再次，很多高校没有建立经济责任联席会议制度，各相关职能部门各自的权责划分不清、沟通不及时，内部监督资源整合受到制约，具体体现为审计项目计划相对滞后、无法接收基层审计线索、未建立审计项目公告、整改情况未纳入干部聘任考核等，部门间的协调与配合难以在制度层面推进，减缓了审计工作的开展[4]。

2.审计流程不规范，内容单一

伴随着国家新审计政策出台，日趋完善的高校治理对内部审计流程也提出了规范化的新要求，但在现阶段的执行中仍然存在“先离任后审计”问题，如果干部未调离学校，审计工作可以正常开展，但部分干部调离原岗后去了其他高校，审计需要了解其任职情况则阻碍重重。在审计内容方面，目前很多高校依旧沿用针对财会问题的现场审计，即抽调会计原始凭证，侧重于对财务收支进行审核，覆盖面很窄。如果仅将落脚点放在查看财务凭证上，不仅流程过于简单，内容也相对单薄和笼统，纸质材料能够反映出的信息流于表面，描绘不出复杂经济业务的背景和产生原因，重点不突出，没有针对性，无法全面体现经济责任的具体落实情况。从宏观层面看，不规范的审计流程会给内部审计工作带来评价结果的片面性，导致审计目标不明确、内容不清晰、评价失水准、整改不达标等多方面的负面影响。从微观层面来看，传统的账务审计方式已经无法满足经济责任审计全覆盖的新视角。

3.审计结果未受到重视，使经济责任审计流于形式

高校内审部门在开展中层领导干部经济责任审计工作过程中，付出了很多时间和精力，但形成审计报告后，往往受关注点只停留在问题是否严重、行为是否违规层面，没有深挖审计结果背后的管理漏洞，出现“审计走形式、报告当摆设”的情况，忽视了审计结果在提升学校管理治理水平方面的重要意义。既没有将审计结果在全校范围内公告，也没有将审计整改工作常态化，缺乏后续跟踪和制度保障的支撑。大部分高校目前仍未建立健全经济责任审计结果通报、责任追究、落实整改等相关制度，也没有将经济责任审计结果和审计整改落实情况作为领导干部年终考核、人事任免的重要依据。只提问题不问责，没有实质整改，审计工作流于形式，审计结果受到忽视，削减了经济责任审计在监督领导干部、规范干部行为、促进廉政建设方面的警示作用。

4.审计信息化建设滞后，削减审计工作效率

经济责任审计覆盖面变广，业务量增加，审计手段应顺应新规定有所创新，审计信息化建设刻不容缓。目前大部分高校仍然采用传统手工查账和系统筛选的审计手段，需要人工投入大量时间和精力搜集数据。已经实施信息化建设的高校，由于技术原因，信息化程度仅停滞在初期，硬件设施尚未完善，软件程序无法定期更新，各个协作部门之间无法达到数据共享，降低了工作效率。例如，在经济责任审计初始阶段，需要调取被审计时间段内全部的经济业务收支数据，学校的信息化共享平台框架已经搭建，但是财务查询功能未完善，审计项目需要多个年度的预算数据、项目明细账、党费明细账等无法第一时间通过财务系统筛选，基础数据提取速度慢、效率低，阻碍工作进度。当审计内容涉及多个部门时，往往需要耗时耗力进行多方沟通，削弱了数据综合分析的力度，降低了经济责任审计覆盖面和工作效率，发挥不了内部审计的作用。

二、高校中层领导干部经济责任审计优化对策

1.完善内部审计机制，优化内部监督资源整合路径

为规范领导干部经济责任审计工作，各个高校应结合本校实际，制定相关制度，完善内部审计机制。高校应严格落实国家政策，由学校“一把手”分管学校内部审计工作，既确保党政领导的指导思想始终贯穿于审计工作全程，又为经济责任审计树立权威，便于顺利开展工作。单独设立内部审计主管部门，科学合理地部署审计工作，保证审计的独立性和公信度，能够较好地实现内部审计监督职能。如图1所示，由于对中层领导干部进行审计需受高校党委组织部委托，基于这一委托与受托关系，顺利开展审计工作需要各部门之间互相协作配合，例如高校的组织、财务和资产管理等部门。因此为了规范中层领导干部经济责任审计工作，应出台经济责任审计工作联席会制度，各部门依据制度要求展开审计工作，明确各自权责，增强相关部门之间的协作沟通，遵循“信息共享、优势互补”原则，优化内部监督资源。学校建立经济责任审计工作联席会议（下称联席会议），由组织部、审计处、财务处、资产管理处等部门主要负责人组成。根据工作需要，联系会议可以适当增加组成部门和邀请有关部门负责人参加会议。每年，联席会议依据组织部门提出的下一年度经济责任审计委托建议，结合拟委托审计人员在财务、资产管理等方面的具体履职情况，研究确定年度经济责任审计的对象、范围以及重点，形成经济责任审计计划草案，报请学校主管审计工作校领导批准后，作为审计部门年度审计工作计划并组织实施。

2.规范经济责任审计业务流程，提高审计工作效率

国家相关部门在2011年出台《关于贯彻实施党政主要领导干部和企业领导人员经济责任审计规定意见的通知》（审经责发[2011]92号），明确了经济责任审计的程序，即先进行审计，再办理离任手续[5]。首先，高校应落实这一规定，不断完善内部经济责任审计制度，依照制度执行，科学合理部署审计工作，强化离任审计的流程设计，尽量做到“先审计后离任”，便于被审计对象合理安排时间提供相关审计资料，同时在审计项目立项、审计方案制定、审计整改以及结果应用方面协调统筹，实现审计监督职能。其次，结合学校治理和党政干部任期的履职履责情况，有计划、有目标地进行跟踪式审计工作，合理安排“任中经济责任审计”，保存相关审计结果，为将来的离任审计奠定良好的基础，促进审计流程的科学化，提高审计工作效率，降低管理风险。

3.扩大审计范围和深度，实现履职履责全覆盖

单一的分析财务收支而得出的审计结果，缺乏分析其任职部门职责，没有考虑全局，忽视了部门和院系在学校综合管理层面承担的重要职能职责，未能做到对干部履职履责的全覆盖，也无法形成对领导干部综合评价的精准画像。《规定》强调新时代背景下经济责任的范围更广，涵盖了贯彻落实国家和省市政策、国有资产管理、推动学校发展建设、管理制度建设和执行、任期内重大经济事项决策和执行、年度预算执行及财务收支情况以及领导干部个人廉洁从政等各个方面。在进行审计工作时，应扩大审计范围，提出科学、合理的经济责任审计考核评价指标体系，不局限于经济业务方面的财务收支，也应当考虑被审计对象所经手的学校基建工程、科学研究项目、环境治理、重点学科建设以及科研项目资金使用绩效等非财务审核指标[6]。通过增加经济效益审计、预算绩效审计等重点内容，适当增设内部审计量化评价指标，系统性、科学化地提高中层领导干部综合评价画像的精准度，透过履职履责的评价结果看本质，深挖学校管理风险漏洞，提高风险防控，发挥审计监督职能，促进高校管理规范化，从而达到配合高校宏观管理的目的。

4.提高对审计结果的重视程度，落实审计整改常态化

如图2所示，高校应对审计结果给予足够重视，强化审计结果的运用，将中层领导干部经济责任审计的评价作为一项重要参考标准，纳入干部任职、升职、考核、罢免、奖励和惩罚等考察的过程，使领导干部对审计工作产生敬畏之心，促进学校廉政建设与干部的规范化管理。与此同时，可以为高校政治巡查和纪检监察提供审计线索，与之有机融合，充分发挥内部审计在高校综合管理中的作用，助力学校治理能力的不断提升。高校内部审计的目的是在纠错的同时，通过现象看本质，透过现存的问题去分析管理中的风险点，防范类似的问题再次发生。在对中层领导干部进行经济责任审计时发现的问题中，有个别特殊问题，也有共性问题。促进其在个人履职过程中积极采纳审计意见，切实加强整改工作，避免再次出现类似问题，才能降低领导干部的管理风险。共性问题往往出现在学校有关业务主管部门上，在日常业务管理、制度制定和监督执行方面尚有不足，需要从源头上完善管理。发现问题，追溯根源，不断修正管理和完善制度，最终落实到整改层面才有意义。为推进审计整改工作的规范化、制度化，根据需要建立审计整改工作规章制度，督促被审计对象和相关业务归口主管部门通过对审计中发现的问题予以纠正、对审计提出意见及建议进行采纳，以达到促进机制优化、制度完善、管理规范的目标。强调落实整改的时效性，要求在时间节点内报送审计整改工作反馈报告，内容包括自行纠正事项的落实措施、提出问题的整改计划以及整改工作完成的时间节点等，将经济责任审计结果与内部控制相结合，改革管理机制，从高校管理层面严防风险点，透过整改机制严抓风险防控，不断完善学校内控体系。

图1高校中层领导干部经济责任审计准备和实施阶段流程图

图2 高校中层领导干部经济责任审计结果反馈与应用图

5.推进审计信息化建设，提升审计监督效率

大数据时代，电子科技逐步替代人工已经成为趋势。编写审计底稿需要跨年度的大量财务数据、合同数据、资产数据等，底稿作为所有审计项目的基础，需要投入大量的时间和精力。目前高校普遍施行“过紧日子”政策，预算经费减少的同时也削减编制，有的高校内审部门仅设1-2人。在按时完成年度审计计划之外，由于上级审计开展的时间不固定，随时要面临上级单位的各类专项审计项目检查，人少任务重，为了提高工作效率，这就更加凸显信息化建设的重要性。教育部2017年出台《关于推进直属高等学校内部审计信息化建设的意见》中指出，推进高校审计信息化建设，依托“大数据”管理，既可以减少各部门之间重复的沟通时间成本，又能增强审计监督效率。应根据本校实际需求，开发建立综合信息共享平台，集合审计系统、财务系统、资产系统的数据资源匹配，统一数据格式，建立各部门数字化信息的综合比对和关联分析，真正意义上实现数据共享，使数字化审计方式得到有效应用，提高经济责任审计质量。