生态文明视域下新《森林法》基本原则与制度建构

朱凤琴

(合肥学院环巢湖文化与经济社会发展研究中心，安徽合肥 230601)

自2020年7月1日起,新修订的《中华人民共和国森林法》(以下简称新《森林法》)实施。新《森林法》坚持以习近平生态文明思想为立法指导思想，充分吸纳了我国生态文明建设和林业改革发展的成果，确立了保护、培育、合理利用森林资源基本原则及其一系列制度，为我国维护森林生态安全，实现森林资源永续发展提供了坚实的法治保障。

1 新《森林法》基本原则的理念基础

立法目的是法要达到的境地或者是要得到的结果，是对法所要追求价值最直接的表述。《森林法》立法目的同样是对森林法所追求价值理念最明确的表达，《森林法》价值理念即关于理想中《森林法》价值追求的系统理论和表述，新《森林法》第1条明确规定：“为了践行绿水青山就是金山银山理念，保护、培育和合理利用森林资源，加快国土绿化，保障森林生态安全，建设生态文明，实现人与自然和谐共生，制定本法。”这为森林生态保护确立了生态安全、和谐共生、可持续发展的价值追求目标。

新《森林法》立法目的表明，新《森林法》是以保障生态安全为基本价值追求。森林生态安全是指森林生态系统的健康、完整性和持续性，森林生态系统是维护我国自然生态安全的边界，对生态文明建设具有根本性作用。纵观新《森林法》的全部内容，森林资源不再是森林、林木、林地等零碎孤立的单个要素因子，也不是这些要素因子的简单集合，而是森林生态系统的各个要素因子之间以及这些要素因子与环境之间相互作用，并进行着能量转换和物质循环。为此，新《森林法》“附则”在规定森林、林木、林地等用语的含义时，并未吸纳尚未修订的《中华人民共和国森林法实施条例》关于森林资源包括森林、林木、林地以及依托森林、林木、林地生存的野生动物、植物和微生物的外延列举。同时，在第1～6章中对提升森林生态系统的质量和稳定性，保障森林生态系统的完整性和生态功能作了一系列规定。

新《森林法》立法目的阐明，新《森林法》是以追求“人与自然和谐共生”为核心价值。正如习近平总书记所说：“人因自然而生，人与自然是一种共生关系，对自然的伤害最终会伤及人类自身。只有尊重自然规律，才能有效防止在开发利用自然上走弯路。”因此，要树立尊重自然、顺应自然和保护自然的生态文明观，在正确认识自然、充分考虑自然、恰当利用自然、合理改造自然、更好地保护和美化自然的基础上实现人与自然和谐共生，新《森林法》在立法中坚持了人与自然和谐共生这一价值取向。

新《森林法》第1条提出以践行绿水青山就是金山银山为立法目的，明确表达了新《森林法》的根本价值追求。即处理好保护与发展关系，确保可持续发展，不仅满足现代人需要，而且不损害后代人满足自身需要的能力。经济发展与生态保护是辩证统一的，“绿水青山”是人类永续生存与发展的基础，守住“绿水青山”是发展的前提和底线，在保证森林资源可再生能力和森林生态功能不降低的前提下，追求“金山银山”，在保护“绿水青山”的基础上实现可持续发展。

2 新《森林法》基本原则的内涵界定

基本原则是指《森林法》所确立或体现的、贯穿森林法整个体系的、具有普遍指导意义的根本准则。新《森林法》第3条对其基本原则进行了明确表述：保护培育利用森林资源应当尊重自然、顺应自然，坚持生态优先、保护优先、保育结合、可持续发展的原则。充分体现了生态安全、和谐共生、可持续发展的价值取向，是习近平生态文明思想在新《森林法》当中的具体体现。科学准确地挖掘其内涵，是正确理解和实施新《森林法》的“金钥匙”。

“生态优先”原则是指在处理经济增长与生态保护关系问题时，确立生态保护优先的法律地位，作为指导生态社会关系调整的法律准则。其核心是生态保护优先于经济发展。新《森林法》第6条明确要求以培育稳定健康优质高效的森林生态系统为目标，同时，在开展森林资源经营和利用活动时，要求必须确保生态安全，不仅不破坏生态，而且还不影响森林生态的正常功能，规定将以发挥生态效益为主的防护林和特种用途林置于用材林、经济林、能源林之前。在新《森林法》中，“生态优先”原则是一条贯穿始终的主旨红线，其核心要义是高度重视森林生态系统对维护生态平衡的重要作用，加强森林生态系统的保护和修复，切实保障生态安全。

“保护优先原则”明确提出，当经济利益与森林资源保护发生冲突时，应优先保护森林资源，使经济发展控制在森林生态系统承载能力范围内，确保发展的可持续性。在新《森林法》里，“保护”一词频繁出现的地方多达62处，除第4章专门规定外，其他各章甚至每个条款均有涉及森林资源的保护。“总则”关于立法目的、适用范围、目标责任制、考核评价制度等规定，都将森林资源保护放在首要位置。作为一项原则，“保护优先”在新《森林法》中2次明确提出，并成为贯穿整个法律的主线，这意味着保护是森林资源发展和生态安全的基石，是人们从事一切与森林资源相关活动的前提。保护优先不仅是对“生态优先”原则的重申和强调，也是对“生态优先”原则的诠释和深化。没有保护优先，生态优先无法得到保障和实现。为了实现森林资源全面、严格的保护，新《森林法》对森林资源保护制度设计是非常严格的。

“保育结合”原则是在严格保护森林生态系统的同时，采取科学措施恢复退化的森林生态系统。笔者认为，新《森林法》提出的“保育结合”原则，与以往的“采育结合”原则有着根本的区别，所蕴涵的意义非常深刻。第一，森林资源保护并非片面单一、简单粗暴、消极被动的保护，而是与森林培育紧密结合、与森林资源合理利用相协调、与森林资源高质量发展有机统一。第二，森林资源保护与培育、保护与发展是相辅相成的，是在提高森林生态系统质量和稳定性基础上的有机结合，与确保生态安全和林产品供应安全高度契合。第三，针对我国森林资源总量不足、质量不高的现实，解决我国森林资源所有问题的关键，就是实行保育结合，统筹推进森林资源保护与培育。

新《森林法》提出为了“实现森林资源永续利用”，理应坚持“可持续发展”原则。笔者认为，“法正林”理论的永续利用，对森林资源的利用目的和利用方式比较单一，人们对森林的利用仅仅局限于满足对木材需求。而“可持续发展”原则不同，一方面基于人与森林资源的辩证关系，可以得出结论，没有森林资源可持续发展，也就无法实现对森林资源可持续利用；另一方面作为一种特殊自然资源的森林资源，不仅可以提供木材和多种林产品，还具有生态和社会多种功能，维护并支持生态、经济、社会持续发展，包括保障生态安全、木材供应安全、生物安全等。故这一原则注重从森林资源多功能性出发，处理好资源、环境、经济、社会等系统之间的关系，同时兼顾眼前利益和长远利益、当代发展与后代发展的关系，确保森林资源的生产方式可持续、生产目的多样化、利用方式适度、利用过程持续。

3 新《森林法》基本原则的制度建构

新《森林法》基本原则与其具体制度息息相关，基本原则统领和指导制度建构，并贯彻到具体制度当中，具体制度受基本原则理念的制约，为保护培育利用森林资源提供系统性制度保障，新《森林法》对基本原则的规范表达主要体现在以下3个具体制度的建构。

新《森林法》把森林资源视为最紧要的生态资源，坚持“生态优先、保护优先”原则，建立了最严格的森林资源保护制度。

实施森林资源整体性保护。新《森林法》以山、水、林、田、湖、草、沙为生命共同体的整体观为指导，在充分发挥森林多重功能基础上，对森林资源实行整体性保护。在森林生态系统稳定性与生物多样性保护方面，第28条规定加强森林资源保护，充分发挥森林蓄水保土、调节气候、改善环境、维护生物多样性、提供林产品等功能；在加强森林、林木和林地资源保护方面，第26条规定应编制林地保护利用规划，第34、35条规定做好森林火灾的科学防治和处置工作，强化对林业有害生物的监测、检疫和防治，以保障森林生态安全；在强化森林资源产权的保护方面，第15条规定登记保护林地和林地上森林、林木的所有权和使用权，森林、林木、林地所有者和使用者享有的合法权益受到保护，不可侵犯。这些规定体现了对森林资源全方位保护的思路，反映了新《森林法》对森林资源整体性保护的高度重视和深切关注。

实行严格的森林资源分级分区保护制度。新《森林法》在坚持加强森林资源整体性保护的同时，还注重建立覆盖全面、层级分明、重点明确、分区施策的森林资源严格保护制度。

首先，从国家层面看，地方政府代表国家行使管理权，履行其保护发展森林资源的主体责任。一是要求地方政府实行目标责任制，将森林资源保护发展目标实现情况纳入地方政府目标考核体系，严格监督考核。提出建立林长制，具体落实地方政府对本行政区森林资源保护发展责任。二是明确地方政府在合理规划森林资源保护利用的结构与布局前提下，实现提高森林覆盖率和增加森林蓄积量等森林资源保护发展目标。三是明确要求建立护林组织，组织群众护林，配备专兼职护林员。上述规定表明，国家履行了森林资源保护发展的法定职责，确保了地方政府重视森林资源的保护发展。

其次，从社会层面看，要求公民、林业经营者和国有林业企事业单位履行保护森林资源的义务。第10条规定公民应当履行植树造林、保护森林的义务。第35条明确在政府支持引导下，林业经营者在经营管理范围内有防治林业有害生物的义务。第41条提出国有林业单位应加强森林防火和林业有害生物防治，防范和制止对森林资源的破坏，明确了国有林业单位的森林保护义务。第65条强调木材经营加工企业应对原料、产品建立出入库台账，实现源头可追溯，打击非法木材的收购、加工、运输。这些规定要求公民、林业经营者、国有林业单位、木材经营加工企业等等各自承担森林资源保护发展义务，突出了森林资源在生态保护和安全方面的功能。

再次，从重点区域看，将重要保护区划入生态红线，用最严格的制度使森林资源得到保护和发展。一是国家支持重点林区转型发展，支持以森林资源保护修复为重点的发展。并给予重点林区享受生态功能区转移支付制度、森林生态保护区的生态效益补偿制度等政策，在注重森林生态效益的同时，切实保护森林权利人和地区的利益。二是以国家公园为主体构建自然保护地体系。确保对于不同地带典型森林生态地区、不同类型的珍贵动植物生长繁殖林区、不同区域天然热带雨林区、有着特殊保护价值的不同天然林区得到相应的保护和管理。三是实施天然林全面保护制度，严格限制天然林采伐。明确要求保护和修复天然林资源，保护恢复天然林的具体办法，由国务院规定。上述规定充分体现了人与自然和谐共生，贯彻了“生态优先、保护优先”的原则，为生态文明建设和可持续发展给予了生态保障。

新《森林法》把森林资源视为重要的生物资源，坚持保育结合的原则，建立了科学的森林资源经营管理制度。

遵循森林资源内在规律。新《森林法》要求人们在从事与森林资源有关活动时，应当遵循其内在规律，顺应其自然特性。一是森林的可再生性，森林具有连续演替和自我修复的能力，当然如有必要，也可以进行适当的人为干预，以促进其持续恢复。第46条就提出科学保护和修复森林生态系统，既要坚持以自然恢复为主，又要注意自然恢复和人工修复相结合。二是森林在长期生长过程中容易遭到破坏，难以恢复，还会受到自然和人为因素的干扰，为此，必须加强森林保护和培育。三是森林可以广泛分布在陆地、城市和乡村的不同自然区域，与人们的生存、生活环境和生产条件密切相关。由此，第42条规定国家统筹城乡造林绿化，实施全国大规模国土绿化，是完成乡村振兴战略、生态文明建设的重大举措。四是森林具有适宜的区域性和构成的多样性，故此，第45条规定组织造林绿化,各级人民政府要遵循自然规律，坚持宜地宜树原则，优化林种树种结构，培育乡土树种和林木良种，营造混交林，为科学造林提供基本指导。上述规定均是遵循自然规律，建立稳定健康完整的森林生态系统，而开展的保护培育森林的经营管理活动。

全面推进国土绿化。新《森林法》第5章以法律形式规定了动员全社会力量、鼓励公民开展国土绿化的内容，体现了对森林资源的保护和培育。它主要包括：一是应组织全民义务植树活动，建立全社会参与造林绿化的体制机制。肯定公民履行义务植树形式的多样性，即可通过植树造林、抚育管护、认建、认养等方式，参与造林绿化。二是在造林绿化方式上，规定地方政府、有关部门、相关企事业单位和城乡居民必须履行的责任，要求宜林荒山荒地荒滩，应当尽可能地造林绿化。三是统筹国家、城乡各级造林绿化，鼓励单位或个人对宜林荒山荒地荒滩上承包造林。以上规定通过科学的保护与培育措施，促进了森林资源增长，提高了森林覆盖率，是进行生态文明建设的重要途径之一。

实行森林分类经营制度。作为一项基本制度，森林分类经营制度兼顾了森林生态效益、经济效益和社会效益，为公益林和商品林提供了不同的管理、经营和保护制度。对森林如何分类、谁将其分类、怎样分类经营等做出具体规定：一是依据不同生态区位与主导功能，对公益林和商品林进行划分。二是明确公益林划定对象是国务院和省、自治区、直辖市人民政府，规定森林生态区位重要、生态状况脆弱的林地、林地上的森林，应划为公益林，并界定了8类应划为公益林的区域。公益林之外的林地和林地上的森林，均为商品林。三是规定应严格保护公益林、发挥其生态效益，合理利用其经济和社会效益。商品林则应以不破坏生态为前提，以发挥经济效益为主，由林业经营主体依法独立经营。公益林和商品林采取不同的经营方式，来建立稳定的森林生态系统，增强森林的各项功能，以达到保护和培育森林的目的。

新《森林法》把森林资源视为多种功能的自然资源，坚持可持续发展原则，建立了高效的森林资源永续利用制度。

实行森林资源适度利用。森林资源是可再生的自然资源，适度利用符合再生资源的特点，适度利用森林不仅是森林法的重要职能，而且是森林资源永续利用的关键。首先，实行森林限额采伐。依照新《森林法》第54条规定，严格控制年森林采伐量，遵循消耗量低于生长量、分类经营的原则；采伐限额则由省级人民政府批准，报国务院备案后公布实施。可见，新《森林法》下放了采伐限额审批权；与此同时对公益林和商品林采伐要求分别作出了规定，原则上，公益林只能进行抚育、更新、低质低效林改造性质的采伐，商品林则根据具体情况采取相应的采伐方式。其次，实施林木凭证采伐。第56条规定在林地上采伐林木必须申请采伐许可证，并按照采伐许可证的规定采伐。缩小了申请采伐许可证范围，放活了非林业部门管理的林地上的林木采伐。再次，实行占用林地总量控制。为了保护现有的林地，第36条明确规定，严格控制林地转非林地。应建立占用林地总量控制制度，确保林地保有量不减少。各类建设项目占用林地的数量，不能超过本行政区占用林地总量。

实现森林资源高效利用。森林作为陆地生态系统主体，具有不可替代的生态、经济、社会效益和服务功能，为了实现多效益、多功能的高效利用，新《森林法》第49条规定，在不影响公益林生态功能属性的前提下，通过科学论证，合理利用公益林的林地资源和森林景观资源，适当发展林下经济和森林旅游。经营商品林，林业经营者应适当利用森林、林木和林地，虽然包括皆伐在内的所有采伐方式都可以采用，但皆伐方式必须严格控制，并按规定完成更新造林。发展速生丰产、名贵树种、大径级用材林，也必须在保证生态安全的前提下进行，加强森林储备，确保木材安全,实现高效利用。

4 结语

综上所述，新《森林法》基本原则上承习近平生态文明思想理论，下接生态法治的具体制度和实践，基于习近平生态文明思想凝练出的基本原则和具体制度，集中反映了法律所遵循和追求的价值、理念和精神，可以在新《森林法》立法、执法、司法实践中发挥最根本的指导作用，将对确保森林生态资源安全，推进构建现代林业治理体系，促进生态文明建设等方面产生根本性、全面性和长远性的影响，并发挥重要作用。