甘肃省农村人口稳定有效转移对策

何 剑

(甘肃省社会科学院农村发展研究所，甘肃兰州 730070)

2020年，中国已彻底消除绝对贫困，全面建成小康社会，进入到推进乡村振兴的新发展阶段。实现由脱贫攻坚到乡村振兴的战略转变，是一个长期循序渐进的过程，不可能一蹴而就。目前多地都在实施乡村建设行动，打造以特色资源为依托的各类新型乡村，如产业带动型、文化传承型、生态保护型、农旅融合型等。需要明确的是，乡村是区域的一部分，乡村振兴说到底要靠区域的整体振兴来实现，建设高品质的新型乡村必须有发达的区域经济作支撑。当前我国仍处于城镇化快速推进的时期，乡村建设尤其不能同城市的发展相剥离。历史经验证明，城市的繁荣带动乡村的兴旺是经济社会发展的客观规律。在已经实现农业农村现代化的国家当中，没有一个是在落后的工业、萧条的城市基础上实现农业发达和乡村振兴的。因此必须认真审视农村与城市、农村与区域整体之间的联系，将农村发展纳入区域发展大局，坚持走城市支持乡村的路子，在城乡统筹的框架下谋划乡村振兴总体思路。

1 现阶段推进乡村振兴务必要加快农村人口市民化

全面建成小康后，我国仍处于并将长期处于社会主义初级阶段，仍面临着较为突出的发展不平衡、不充分问题，主要表现在城乡发展不平衡和农业农村发展不充分。一是小规模经营下农业劳动生产率不高，农村经济发展受限。目前我国农户户均经营耕地不足0.5 hm，远低于国际平均水平。二是城镇化进程滞后，城乡差距缩小步伐缓慢。2020年我国人均GDP为1.05万美元，城镇化率为60%，而发达国家人均收入在10 000美元左右时，城镇化率均超过 65%。三是县域发展不均衡。我国近70%的百强县分布在东部沿海省份，广大中西部地区县域民营经济发展不快、工业化程度低、公共服务保障不完善，对农业剩余人口吸纳能力有限。现阶段乡村振兴的实施重点，仍是基于发展不平衡不充分的现实国情，着力解决好农业效益不高和城乡差距过大的问题；而解决路径是通过城乡融合、以城带乡，加快农村人口的市民化进程，形成经济规模效应和聚集效应，促进农地集中并实现规模化经营，提升农业劳动生产率。

2 甘肃农民向城镇转移存在不彻底、低效和无序的问题

作为西部欠发达地区，甘肃省城市化水平与全国相比尚有不小的差距，目前城镇化率比全国低近10百分点。虽然近年来农村人口向城镇转移步伐加快，但由于城市化的产业支撑能力不强、省域间经济发展差距大，以及户籍、产权制度改革滞后等原因，目前甘肃农村居民向城镇的转移存在不彻底、低效和无序的问题。首先，转移主体是单个劳动力而非家庭；其次，转移动机主要是务工增收，定居式迁移较少；第三，转移目的地以区域大中城市以及东部发达城市为主，向本地中小城市转移较少。随着我国进入高质量发展阶段，强调城乡与区域协调发展，这种受经济利益驱动的人口转移模式虽符合市场配置要素原则，但长此以往必然会阻碍农民市民化的进程，偏离以人为本的新型城镇化目标，进一步拉大甘肃与发达地区的差距，亦不利于城乡一体化建设的推进和乡村振兴战略的实施。据第七次全国人口普查数据显示，2010—2020年，甘肃省常住人口净减少55万，是全国6个常住人口净减少的省份之一，其主要原因是农村人口外流。此外，2010—2020年，全省市辖区内人户分离的人口数年均增长达到14.6%，表明居民居住的不稳定性在增加。

从城市发展的角度看，人口集聚能力是衡量城市经济活力与潜力的重要标志。甘肃城镇经济实力偏弱、二三产业滞后，对人口的吸纳能力不足，而非定居、不稳定的人口转移难以形成可观的规模经济和集聚经济，反过来制约了城镇的发展；从乡村发展的角度看，“钟摆式”的人口流动使得农村地区形成大量主要劳动力已脱离农业生产，但仍然保留土地权利的兼业农户，从而加剧了土地的细碎化与分散化，制约了农业规模经营的发展；从农民个人发展的角度看，家庭是社会的细胞，是农村地区生产、消费的基本单元，个人无法与之发生分割。目前甘肃大量进城务工的农民，由于其家庭和主要社会关系在农村，他们在生活方式、观念习俗上便依旧保持着农村传统，较难深度接受城市文明、融入城市圈子，实际并未实现向市民的转化。

城镇化与乡村振兴具有一致目标，不可分割。现在有一种观点认为，农村空心化是由于城市的过度发展造成的，主张乡村振兴就是要以城市的标准和模式建设农村，以此吸引进城人员回流返乡。这其中存在一个明显误区，即认为进城农民已经完全脱离了农业，忽视了农村家庭普遍的兼业性质以及大部分进城务工者仍与土地保持着重要联系的现实。农村空心化问题的根源绝不在于城镇化本身，而在于粗放的、不彻底的城镇化模式；其实质是土地向规模经营主体集中不畅导致的资源错配：小块分散的土地难以吸引到城市的资金、人才与技术，城乡要素单向、不合理流动趋势加剧，造成农地闲置增多，甚至出现撂荒现象。

3 促进甘肃农民稳定有效转移的对策建议

对甘肃省而言，要坚持走以人为本的新型城镇化道路，转变一些地方“圈地造城”的城镇化逻辑。通过培育城市产业基础，改革户籍制度，提升公共服务水平，增强城市“拉力”；通过提高农村劳动力素质，培养新型职业农民，完善产权制度，加大农村“推力”。在城乡共同作用下，推动农村人口以家庭为单位，稳定、有效地向城镇聚集，让农民不仅从农村“转出来”，更要在城市“聚起来”，实现高质量的城镇化。

一是加快推进县域产业集聚，扩大县域就业容量，为人口有效转移提供产业支撑。要将工业园区建设作为提振县域工业的重要抓手，进一步优化园区产业布局，提升园区内企业的产业关联度和聚集水平，鼓励引导全产业链招商引资，实现集约化发展，推动县域工业集群发展和块状发展。二是发展县域特色农业加工业。充分发挥甘肃特色农业资源优势和县域“联城带乡”的地域优势，大力发展以特色农产品为原料的农副轻工业产品生产，构建县域绿色、生态、可持续的新兴工业体系。依托县城及中心镇，创建农产品加工物流园区和农业产业化示范基地，积极引导农产品加工业向关键物流节点集中，推动农产品精深加工与产地初加工协同发展。

在对各级城市的空间布局、产业选择和功能定位上要有全局思维，进行统筹规划，使城乡生产要素在市场机制作用下实现自由流动和优化配置。要对市(州)和县域层面经济发展进行整体部署，重新审视和调整各市县支柱产业布局，统一整合资源，做大做强规模，切实打破产业发展上地区割据、各自为政的局面，避免同质化竞争消耗，提高经济效率。要在全省大中城市周边，依据比较优势原则，重点发展、壮大一批小城镇或卫星城镇，促进大中城市基础设施、公共服务和新兴产业向外围小城镇延伸，通过小城镇建设带动城乡一体化发展。要推进城乡之间交通、通讯、供水、污水处理及垃圾处理等设施建设一体化，着重改善县域生活环境和公共服务，借鉴江浙地区经验，积极打造县城、中心镇到乡村之间“一小时生活圈”。

一是建立城乡统一的户籍管理制度。逐步消除附着在户籍之上的住房、就业、医疗、教育、养老等方面的城乡福利差别，让户籍制度回归人口登记与管理的原本功能。除国家有明确规定的以外，取消现有与户籍挂钩的各项差别化政策；确实需要与户籍挂钩加以落实的，实行城乡统一的新标准。二是适当放开城市落户限制。根据城市规模大小、经济实力和行政级别，制定符合各自实际的落户政策。如小城镇达到一定居住年限和社保缴费年限的即可纳入城镇居民；中等城市则应兼顾有利于经济发展和保障居民自由迁徙权利，依据专业特长、有无住房、职业及收入状况等，制定相应的积分落户条件；大城市则应从其资源环境承载力和公共服务供给水平出发，严格控制居民迁入。三是推进社会保障制度的配套改革，建立全省统一的社会保障体系。推进城乡教育一体化，促进教育资源向农村倾斜，充分保障进城农民随迁子女受教育的权利。

目前甘肃大部分山区农村仍然属于因人口自然聚集而形成的传统村落，“一道沟就是一个村”的情况较为普遍。这种传统村落空间布局分散，人口聚集度不高，增加了基础设施建设、公共服务提供以及社会管理的成本，更不利于城乡资本的投入。要深入推进农村异地搬迁工程，按照统一规划、农民自愿、市场运作的原则，对一些偏远分散、生态脆弱、交通不便的村庄进行整体拆迁与合并，并在一定范围内选择若干自然条件及经济基础好的行政村，建设新型服务型社区，打造中心村，引导人口聚集，符合乡镇建制条件的中心村升级为镇。以新型农村社区为载体推动城镇基础设施和公共服务向农村延伸，逐步形成人口向社区和中心村集中、土地向规模经营主体集中的乡村建设新格局。

近年来，随着惠农政策实施力度的加大以及城市生活成本的上升，新进城务工农民落户城市的意愿有所降低，而更倾向于选择一边打工挣钱、一边保持着农民的身份。然而，处于城乡“两栖状态”的农民，无法专心从事农业生产；对于国家给予的惠农补贴，农民受经营规模所限，大多也只是用来发展一些传统的种养项目，很少用于引进新技术新方法、促进生产效率提升方面。同时，大量宅基地的闲置造成土地资源的浪费，更加剧了城市化进程中耕地保护的压力。从有利于农业集约化、农民市民化的目标出发，势必要构建完善的农地退出机制，在保障进城农民合法权益的基础上，引导和激励农民自愿、有偿退出承包地与宅基地。对于承包地的退出，可以借鉴成都温江、重庆梁平等地的经验，采取“农户退出、村集体集中管理”或“农户退出、规模主体进入”等方式，在自愿申请的基础上，对农民非农收入、城镇住房、就业能力、社会保障等情况加以严格审定，设置合理的农地退出条件。在此过程中，要发挥村集体的协调组织作用，通过村集体、退地农户、规模经营主体的三方协商，并考虑土地的生产条件、生产潜力等因素，制定相应的补偿办法和补偿标准。要做好土地整治、地块置换与集中等后续管理工作，为农地退出后开展规模经营创造条件。县、乡(镇)两级政府应出台对农地退出的支持政策，如建立土地收储制度、设立农地补偿专项基金等。对于宅基地的退出，要利用好城乡建设用地增减挂钩政策，结合当地城镇发展及乡村建设用地需求，宜垦则垦，宜工则工，宜商则商，积极发展新产业新业态，提升土地增值空间。要妥善处理好“地随房走”可能引起的地权退出与房权继承之间的矛盾纠纷，充分保障退地农户权益。在补偿金额设置方面，不仅依据土地现有价值，还应考虑土地未来增值潜力，适当提高补偿标准，提高农民退地的积极性。

一是完善农民职业技术培训的相关立法。通过立法，明确政府、企业和职业技术院校在农民技能培训中的责任和义务，对培训内容、培训方式、师资力量、经费保障等作出相应规定。二是建立农民职业技能培训的等级认证制度。由政府职能部门和技术推广单位组成农民职业技能鉴定及等级证书管理体系，尽快将农民培训认证纳入法制化轨道。三是构建多元化的技能培训投入机制。采取政府、企业、培训者和社会力量共担经费的方式开展培训工作：各级政府从财政支出中安排专项经费扶持农民技能培训；用人单位安排一定的资金对本单位进城务工人员进行培训，允许企业将培训费用中的一定比例冲抵税收；广泛吸收社会力量捐助。四是充分发挥职业技术院校及科研机构在农民技术培训中的骨干作用。建立职业院校、科研机构与农村基层组织的长效合作机制，将组织开展农民职业技能培训纳入日常教学与科研任务，定期选派教师及科研人员到农村开展培训讲座。