关于中央部门实施预算管理一体化工作的几点思考

| 王高峰

预算管理一体化是将统一的预算管理规则嵌入专用信息化系统，以实现对预算管理全流程的动态反映和有效控制，达到提高项目储备、预算编审、预算调剂、资金支付、会计核算、决算和报告等工作标准化、自动化水平的一项工作。财政部在住建部、地震局等8个部委试点开展中央部门预算管理一体化的基础上，全面推进该项工作进一步实施。笔者结合工作实际，谈谈对于中央部门实施预算管理一体化工作的几点思考。

一、实施预算管理一体化的重要意义

1.预算管理一体化是国家治理现代化的必然要求。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央作出了推进国家治理体系和治理能力现代化的战略抉择。现代化财政制度是提高国家治理体系和治理能力水平的重要基础，预算管理信息化是建立现代财政制度的重要标志, 预算管理一体化是预算管理信息化工作的重要手段，因此开展预算管理一体化工作是国家治理能力现代化的必然要求。

2.预算管理一体化是深入贯彻落实党中央、国务院决策部署的重要保障。预算管理一体化不是简单的建设或者更换一个信息系统，而是通过梳理业务和流程，形成系统集成，把制度规则嵌入信息系统，有利于规范各级预算管理，推动数据共享共用，动态掌握各级预算安排和执行情况，为更好统筹财政资源、调整优化支出结构提供有力抓手，保障党中央、国务院决策部署得到充分的贯彻落实。

3.预算管理一体化是深化财政预算改革的具体举措。2021年国务院印发《关于进一步深化预算管理制度改革的意见》（国发[2021]5号），明确预算项目要实行全生命周期管理，强调要用信息化手段支撑中央和地方预算管理。目前，地方已经基本完成了预算管理一体化工作，中央部门根据国家政务信息化建设同步推进预算管理一体化信息系统建设并力争2022年底全面运行，是深化财政预算改革任务的一项具体举措。

4.预算管理一体化是加强预算管理水平的有力手段。不论是财政部门还是预算单位，通过实施预算管理一体化，能够提升预算管理水平，助力加强预算管理。比如财政部门通过预算管理一体化系统可以把所有资金全部纳入预算，有利于做好预算统筹管理，防范财政风险。同时预算管理一体化财务数据集中统一存放，有利于各部委财务司（局）全面掌握预算编制执行、会计核算等信息，更好地提高预算管理或监督水平。

二、推进中央预算管理一体化的现实基础

1.实践基础。按照“先地方、后中央”的思路，财政部自2019年开始积极推进预算管理一体化系统建设。截至目前，地方所有省份已经上线运行一体化系统，实施范围覆盖了近3000个财政部门，40万个预算单位。2021年财政部又选择住建部、地震局、税务总局等中央部门，试点应用新的预算管理一体化系统开展2022年预算编制和执行工作。上述工作均取得了较好的效果，为中央部门全面实施预算管理一体化工作打下了实践基础。

2.制度基础。根据地方财政部门一体化实践经验，财政部2020年2月印发了《预算管理一体化规范》和《预算管理一体化系统技术标准》，系统梳理形成了中央和地方各级预算管理共同遵循、贯穿预算管理全流程的业务规范，并制定了相应的系统开发技术标准。近日，又印发了《关于推广实施中央预算管理一体化建设的通知》，明确了相关具体要求，为实施中央预算管理一体化建设提供了制度基础。

3.信息化基础。广电总局自2004年开始实施财务信息化建设，当时所有二级预算单位和部分省级单位都与总局联网，财务数据适时上传总局并集中存放，是财务管理信息化水平较高的部委之一。根据国办印发的《政务信息系统整合共享实施方案》，近年国家电子政务网建设工作取得了长足的进步，尤其是政务内网的建设完善从根本上解决了异地网络传输安全问题，为实施中央预算管理一体化建设提供了信息化基础。

三、推进实施中央预算管理一体化工作需要注意的几个问题

1.关于与国家电子政务网络连接的问题。前已述及，这次中央预算管理一体化系统是搭建在国家电子政务网上的。据了解，目前电子政务外网已经通到县级，有部分也通到了乡镇，但电子政务内网目前在很多县市预计年底才能开通，这对部分在京外有二级及以下预算单位的中央部门而言，顺利连接网络还存在困难。这就要求，一方面国家应该继续加强电子政务内网建设速度，同时对于部委所属部分京外二、三级预算单位，尤其是地理位置偏僻、离当地县城或乡镇都有一定距离的涉密单位，应积极采取措施加强与电子政务内网联结，保障今年年底完成一体化建设任务。

2.关于基础信息数据整理维护的问题。按照财政部要求，中央部门编制2023年“一上”预算必须使用预算管理一体化系统，各中央预算单位在6月底之前需将单位信息、用户信息、项目信息、支出标准、绩效指标、存量资产等基础信息数据向一体化系统导入，确保基础数据的真实、完整、准确。因此需要各预算单位强化组织领导，充分协调本单位财务、业务、人事、信息技术等部门，结合预算一体化推进实施相关要求，细化管理职责，确保本单位准确，稳定高效的接入一体化系统并做好压力测试工作。

3.关于现有财务管理软件与一体化系统软件匹配的问题。按照财政部要求，预算管理一体化管理系统主要规范预算管理业务流程、统一技术标准，但是不统一软件。目前中央部门的预算编制软件是兴财公司开发的，决算和资产管理软件是久其公司开发的，一体化软件开发除了财政部信息中心，还有博思软件公司等。另外各部门和预算单位在上线实施一体化系统后，还应将单位会计核算信息在一体化系统中集中反映，在线办理单位会计核算业务。据了解，各预算单位的使用的会计核算软件有用友、金蝶、浪潮等，还有单位是使用自行开发的会计核算软件，因此要与各软件公司在短短几个月时间做好一体化系统的相互匹配、充分融合，需要相关各方密切配合才能实现。

4.关于预算管理一体化系统涉密的问题。实现网络互联互通是一体化系统运行的重要基础与前提。在物理联网方面，一体化系统在国家电子政务内网和政务外网分别部署，其中政务内网处理机密级以下涉密业务，政务外网处理非涉密业务，因此需要严格制定内网和外网网闸方案，防止泄密事件发生。在软件使用方面，一体化系统有单机版，有内网系统，有外网系统，这些软件版本不能混淆。哪些数据涉密，哪些数据不涉密，各部门或单位要严格按照保密管理规定履行主体责任。对于一个部门或单位既有涉密业务又有非密业务，如何编制预算还没有明确的要求，也是目前预算人员最大的困惑。笔者认为将涉密内容在内网汇总后做脱密处理，然后在电子政务外网非密系统处理，是比较切合实际的做法。

5.关于今后一体化大数据充分运用的问题。在信息无处不在的时代，大数据就是生产力。实施预算管理一体化，从预算单位来看将大幅减少数据信息重复填报、人工对账等事务性工作，从而提高本单位预算管理和会计核算工作的效率；从中央部门来看可以将原来存放在各个预算单位的财务数据统一集中、统一分析，发现本部门预算管理问题所在，有利于推进部门预算管理工作开展和提高水平。从财政部门来看能够有效改变财政信息系统分级分散建设的局面，彻底解决各级财政预算管理长期以来存在的“信息孤岛”、“数据烟囱”等问题。一体化系统经过3—5年的运行，可望积累大量预算编制、支出、执行等数据，通过对这些大数据进行收集整理和量化分析，有利于科学制定项目支出标准，合理安排项目支出预算，从而加强本单位、本地区、本行业甚至全国预算管理工作。

6.关于一体化系统与审计对接的问题。审计监督是党和国家监督体系的重要组成部分，承担着“治已病、防未病”的作用。新修订的《审计法》第35条明确规定，“国家政务信息系统和数据共享平台应当按照规定向审计机关开放”；审计机关通过政务信息系统和数据共享平台取得电子数据等资料能够满足需要的，不得要求被审计单位重复提供。上述规定从两个方面对配合审计工作提出了要求，一是搭建在国家政务信息系统和数据共享平台上的预算管理一体化系统必须按照规定向审计机关开放，这是法定义务；二是审计机关通过政务信息系统和数据共享平台取得电子数据等资料能够满足需要的，被审计单位不再重复提供，从而减轻了被审计单位的工作量。因此，一体化系统建设与管理应当充分考虑与审计机关的数据共享与对接的有关问题，以利于审计机关获取有关数据资料，据以揭示被审计单位问题，做出相应的处理或提出更加合理的审计建议。

7.关于企业是否接入预算管理一体化系统的问题。根据财政部部署，目前中央国家机关及其所属的各级预算单位正在开展预算一体化工作，并且取得了一定的进展，比如纳入第一批一体化上线范围的部委已经确定，8月份开始2022年预算执行工作。但是对于使用国有资本经营预算的企业，目前还没有推进实施。我国政府预算体系，除了一般公共预算，还包括国有资本经营预算、政府性基金等，只有在预算管理一体化系统中全面反映所有预算收支，才是一本完整的预算。因此建议财政部在总结经验的基础上，逐步将使用财政预算的企业纳入预算管理一体化系统。