坚决遏制地方隐性债务蔓延

温来成

（责任编辑 胡秀荣）

地方隐性债务治理复杂艰巨，必须采取坚决措施、加大力度遏制其风险的蔓延发展

我国地方政府隐性债务问题，最早可追溯至20世纪80年代中期。2010年我国第一次大规模审计地方政府性债务，2015年，预算法修改后，进行大规模治理。总体来看，各项治理措施取得了一定成效，但隐性债务及风险仍在蔓延。今年5月18日，财政部监督评价局发布《财政部关于地方政府隐性债务问责典型案例的通报》，要求各地方和各单位要从中深刻汲取教训，举一反三，引以为戒。这也从一个侧面说明地方隐性债务治理的复杂性、艰巨性，必须采取坚决措施、加大力度遏制其风险的蔓延发展。

党的十八大以来，中国特色社会主义进入新时代。面对国内外新形势、新挑战，以习近平同志为核心的党中央强调高质量发展，统筹发展和安全，化解国民经济和社会运行中的重大风险。5月16日出版的《求是》杂志发表习近平总书记的重要文章《正确认识和把握我国发展重大理论和实践问题》提出，“对地方债务管理松弛，有的地方变相违规举债，债务负担持续增加”，“要压实责任，‘谁家孩子谁抱’，地方党政同责，负责属地维稳和化解风险”。在地方政府债务风险中，隐性债务是当前最突出的问题。首先，需要正确研判我国政府债务风险形势，坚决遏制地方政府债务风险蔓延。从目前数据看，我国国债、地方政府债券债务等显性债务余额占GDP的比例低于60%，在安全线以内，但如果加上隐性债务余额，形势就不容乐观了。因此，采取有效措施，坚决遏制隐性债务蔓延，是守住不发生系统性、区域性政府债务风险的关键。其次，放弃以隐性债务保增长、保稳定的幻想，维护国家财政金融稳定大局。当前，在国内疫情反复，国际市场因俄乌冲突、美国等西方国家围堵我国发展等不确定性增加的情况下，经济增长面临较大压力，国家采取了一系列的措施促增长、保稳定，增量政策工具的运用还有一定空间。因此，在当前形势下，不能再以隐性债务方式促增长、保稳定，那无异于饮鸩止渴，会给国家财政金融运行秩序带来更大的安全隐患。再次，坚持地方政府债务风险中央不救助的原则，压实各级地方政府责任。财政部等主管部门及时查处违规举借隐性债务的典型案件，正是这一原则的体现。

在目前地方政府各类隐性债务中，投融资平台债务是最大的种类，仅城投债余额就有13万亿元之多，加快投融资平台转型发展，遏制其债务蔓延，是隐性债务治理的重中之重。首先，在现阶段投融资平台转型发展的基础上，明确界定需要保留的地方政府投资平台的标准，建立全国地方政府投融资平台名单，以加强投资平台风险管控，促进投融资平台转型发展，防止出现监管真空现象。对于需要保留的投融资平台企业，可根据企业业务需要，适当增加其融资数量，并建立与一般国有企业相区别的公共企业制度，建立完善的法人治理结构，实行职业化经营、市场化运作。以其资产、信誉在市场上筹集生产经营需要的资金，面向市场开展经营活动，政府财政不对其负债承担偿还责任。企业承担政府性政策性业务所形成的亏损，由地方财政给予补贴。对于经营管理不善、资不抵债的企业，按照《中华人民共和国公司法》依法予以破产；对需要转型发展的投融资平台，在退出平台名单之前，严格控制债务增长，要求其债务逐年递减，只能发行还本付息的债券，不能扩大债务存量。其次，设定投融资平台转型发展的最后时间表。从2015年我国提出地方政府投融资平台转型发展要求至今已有7年时间，可考虑在“十四五”规划末期或2035年前完成这一历史任务，督促地方政府实现预期目标。

2015年后，除国债、地方政府债券等显性债务外，财政部、国家审计署等主管部门不再发布地方政府隐性债务的数据，有些统计也仅供内部使用。一些地方政府隐性债务的治理措施也不完全公开透明。目前，在隐性债务中，只有地方政府投融资平台发行的各类城投债的数据是公开的。这种状况在一定程度上不利于地方政府隐性债务的治理。从监督的角度讲，各级人大、媒体、投资者及社会公众，在信息不透明的情况下，很难对地方政府隐性债务进行有效监督。从学术研究的角度讲，在信息不透明的情况下，各类机构及学者对我国地方政府隐性债务的测算结果可能会与现实情况存在较大差距，甚至会产生误导。因此，财政部、国家审计署等主管部门需要建立地方政府隐性债务信息的统计、定期发布制度，包括债务的总额、结构、债务资金使用方向、资产负债率等债务风险指标信息，接受各级人大及社会舆论监督，为纳税人和投资者服务，稳定市场预期，这样也有利于加快隐性债务治理，维护国家财政金融秩序。

目前我国地方政府隐性债务涉及众多主管部门，管理体制较为复杂。以地方政府投融资平台债务为例，大部分地方政府投融资平台归口国资委管理，有一些归口交通、水利、财政等主管部门，还有一些直接隶属于市县政府管理，在此情况下，仅依靠财政部门清查、治理地方政府隐性债务，存在一定困难。因此，需要进一步改革地方政府隐性债务管理体制，建立以中央财经委员会等高层次机构领导，财政部、国家发改委、中国人民银行等主管部门参加的地方政府隐性债务管理领导小组，整合各方力量，统筹协调解决地方政府投融资平台转型和债务控制过程中的有关问题，加快地方政府隐性债务治理，促进我国经济社会安全发展。

在地方政府隐性债务治理中，追究有关人员责任，是重要措施之一。国务院也强调地方政府隐性债务治理“责任倒查、终生问责”。《中华人民共和国预算法》《党政领导干部选拔任用工作条例》《地方政府性债务风险应急处置预案》等法律法规都规定，对违法违规举借政府债务的责任人要问责。其中《中华人民共和国预算法》第94条规定，“各级政府、各部门、各单位违反本法规定举借债务或者为他人债务提供担保，或者挪用重点支出资金，或者在预算之外及超预算标准建设楼堂馆所的，责令改正，对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员给予撤职、开除的处分”。财政部通报的典型案例也在一定程度体现了这一点。但现行的法律法规和有关问责的制度还不够健全，需要逐步完善。首先，进一步明确问责的具体标准。如对违法违纪举借政府债务的直接责任人，是按照违规举债的金额还是其他标准处罚，如何在诫勉谈话、警告、撤职、开除，以及追究刑事责任等处罚等级之间划分等。其次，进一步明确问责操作程序。在现有干部管理制度以及问责制度的基础上，建立对地方政府隐性债务问责的程序，体现程序公正，处罚合理、准确和适度，使“终生问责、倒查责任”机制落到实处。