民营经济高质量发展政策现状与对策建议

石云鸣

(中共北京市委党校 领导科学教研部，北京 100044)

经过改革开放40多年的发展，民营经济已经成为中国经济社会发展的重要基础，贡献了50%以上的税收和60%以上的国内生产总值，创造了70%以上的技术创新成果，吸纳了80%以上的城镇劳动就业，企业数量占到全国90%以上。随着中国经济由高速增长阶段转向高质量发展阶段，如何推动民营经济实现高质量发展成为党政领导、企业管理者和学术研究者共同关注的问题。

1 民营经济高质量发展特征探讨

高质量发展是使创新成为第一动力、协调成为内生特点、绿色成为普遍形态、开放成为必由之路、共享成为根本目的的发展模式[1]。将高质量发展与民营经济相结合，提出5个表征民营经济发展质量的关键词。

1)较强的抗风险能力。质量是产品能够满足实际需要的使用价值特性[2]。因而，如同高质量产品具有较长使用寿命，高质量发展意味着能够在变化的环境中抵御风险，生存下来。一直以来，民营企业平均寿命短，生命周期呈现“侏儒症”的特征[3]，很多民营企业在创业阶段就流产或夭折。能够长期生存是高质量的第一特征，而抗风险能力不足将直接影响其生存发展。由此，较强的抗风险能力就成为民营经济高质量发展的内涵之一。

2)较强的创新能力。创新是未来经济发展的第一驱动力。经济社会发展阶段的转变根本上依靠创新和技术进步基础上的生产力变革。高质量的经济发展是全要素生产率不断提高的过程，而创新在这一过程中起决定性作用。因此，创新也是促进民营经济高质量发展的必经之路[4-5]。由此，较强的创新能力亦是衡量民营经济高质量发展的特征之一。

3)高度的市场参与。民营经济伴随改革开放而生，伴随社会主义市场经济体制的建立和完善而不断壮大。没有完善的社会主义市场经济，则没有高质量发展的民营经济。而完善的社会主义市场经济意味着各种市场主体充分参与，公平竞争。因此，高质量发展的民营经济必定是充分参与市场竞争的民营经济。

4)高水平的社会供给。为社会提供优质产品和服务是高质量发展的成果体现。社会需求和消费从“有”向“好”转变，是经济高质量发展在需求侧的重要体现[6]。民营经济是消费品生产领域的主力军[7]，其供给质量优劣直接关系到人民生活水平。高质量发展的民营经济需能够为社会提供有保障的产品和服务，不断适应和满足需求升级。

5)绿色发展。高质量发展意味着可持续发展，而可持续发展必须坚持绿色发展。传统粗放型生产方式过度消耗资源，污染环境，破坏生态，不符合绿色发展的要求。民营经济高质量发展意味着其产品和服务更为绿色、健康、节能、环保。这要求以民营企业为代表的民营经济在关注经济效益的同时，亦关注社会效益，树立正确经营观。

2 民营经济高质量发展政策现状

2.1 政策梳理

本文以党的十八大为起点，从国务院及各省(直辖市、自治区)人民政府官方网站搜集整理与民营经济相关的政策文件，对文本呈现的内容进行分析。国家层面政策制定可分为两个阶段，政策文件见表1。

第一阶段：自党的十八届三中全会提出使市场在资源配置中起决定性作用，民营经济作为重要的市场主体受到更多关注。2014年11月，国务院印发《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》，鼓励社会资本进入农业、基础设施建设、交通运输等领域。此后，国家从科技体制、产权保护、企业家精神、人才支持、创新指导等方面出台了多项政策。总体而言，这一阶段关于民营经济的政策文本多为专业性政策文件，即关注投资、科技、产权保护中的某一方面，尚未出台针对民营经济的综合性政策文件。

表1 党的十八大以来国家层面关于民营经济的相关政策文件

第二阶段：自2018年11月1日习近平总书记在民营企业座谈会上发表重要讲话，关于民营经济的政策进入综合性政策和专业性政策齐发的阶段。习近平总书记在座谈会上提出了6项促进民营经济发展的举措，即减轻企业税费负担、解决融资难融资贵问题、营造公平竞争环境、完善政策执行方式、构建亲清新型政商关系、保护企业家人身和财产安全。2019年12月，中共中央、国务院印发的《关于营造更好发展环境支持民营企业改革发展的意见》是当前阶段最核心的综合性政策文件，是对习近平总书记在民营企业座谈会上重要讲话的细化和深化。

当前国家层面关于民营经济的政策重点聚焦于扩大市场准入、完善融资支持、加强法治保障、推动改革发展与转型升级、营造良好营商环境、构建亲清政商关系等方面。其中，中央层面出台的政策注重加强制度设计和体制完善，如《关于营造更好发展环境支持民营企业改革发展的意见》明确指出“民营经济已经成为我国公有制为主体多种所有制经济共同发展的重要组成部分”，将民营经济纳入基本经济制度；部委层面出台的政策呈现联合协作的趋势，多部门共同出台的政策意见不断增多，如《关于推动民营企业创新发展的指导意见》即是由科技部联合全国工商联共同发布。

从表1按照时间顺序展现的政策文本可看出，党的十八大以来，关于民营经济的政策力度呈不断加大趋势，这源于两方面的重要推动力。一方面，党领导民营经济的制度建设不断完善。从习近平总书记在全国政协十二届四次会议首提亲清政商关系，到党的十九届四中全会将社会主义市场经济纳入基本经济制度新表述，再到党的十九届五中全会将民营经济的发展写进未来发展规划，党对民营经济的认识不断深化，领导制度亦不断完善。另一方面，民营经济对经济社会的贡献愈加显著。从2013年至2020年，民营经济进出口总额占全国进出口总额比重从33.3%增长至54.1%，尤其在疫情期间，民营经济成为稳住我国外贸基本盘的主要力量。

2.2 政策分类

在梳理政策文本的基础上，按照政策目标和预期结果将先行政策进行归类。同类政策间相互作用，不同类型政策间亦存在相互作用，但后者强度不及前者。

2.2.1 环境培育类政策

环境类政策包括市场环境和法治环境。市场环境支持意在为民营经济发展创造良好条件。其一是公平的竞争环境，既包括民营经济与公有制经济之间公平竞争，也包括民营经济在市场中秉持公平竞争理念，依靠产品和服务质量扩大市场份额。前者需要放宽民营经济市场准入范围，充分发挥民营资本的灵活性。后者需要培养民营经济公平竞争理念，树立正确的经营观。其二是优化营商环境，简化审批手续，再造审批流程，规范公权力运行，提高行政效能，提升民营经济经营便利度。

法治保障是全面依法治国在民营经济发展领域的必然要求。民营经济随着改革开放的深化而逐步获得“合法性”，但主要体现为创业合法性，在产权保护、权益保障、人身财产安全等方面存在诸多未被满足的法治需求。司法部门出台保护政策，有利于民营经济以更好状态参与市场竞争。同时，法律还应起到行为规范和约束的作用，限制民营经济不法行为，促进其健康发展。

2.2.2 要素支持类政策

要素支持包括资本、人才和技术方面的支持。资本要素导向的税费优惠和金融支持是当前的政策重点。企业经营面临两个最为直接的问题，一是节约成本，二是增加收入。税费优惠和金融支持恰好应对了这两大问题。我国民营经济虽发展迅速，但在规模化、多渠道融资等方面仍存在困境和不足。民营企业在面临不可抗力造成的经营风险时，常因资本能力不足而面临破产倒闭，资本支持成为企业度过困境的关键所在。为此从中央到地方，都针对民营经济降低经营成本、增加融资渠道制定了相关政策。

人才要素和技术要素是企业竞争力的来源，也是目前民营经济发展中的薄弱环节。民营企业，尤其是中小民营企业在劳动力市场中常被冠以“不稳定”“压力大”“福利差”的标签，不易吸引高素质人才。技术创新方面，尽管民营经济对技术创新的贡献水平达到了70%以上，但由于面临人才短缺和资金不足，创新能力仍受到束缚。而在人才和资金中，人才对创新的作用更为关键，因此加大对民营经济的人才支持力度是重中之重。

2.2.3 转型升级类政策

转型升级是民营经济高质量发展的必然要求。现行相关政策多从企业规模着手，推动民营经济“个转企、小升规、规改股、股上市”，亦有从产业角度划定重点行业企业推进转型升级。总体而言，管理角度和治理角度的相关政策意见还显得不足。此外，当前国际贸易环境恶化导致民营企业“走出去”受到阻碍，对于以出口外销为主的民营企业而言，面临着如何参与国内经济大循环的挑战。

2.3 政策评价

将现有政策与高质量发展内涵特征对接，可发现4个方面有待完善之处。

1)规范和约束性政策不足。提升发展质量不仅需要资金、技术的支持，还需要市场规范、行业监督和法律约束。高质量发展不只是扩大正面积极因素，也要遏制消除负面消极因素。有鼓励也有约束，有促进也有限制，双管齐下，才能更好实现民营经济高质量发展。就本文搜集到的政策文本中，仅有广东、河南、山东、山西、广西、西藏提出了约束条款，如广东省提出建立完善经营异常名录、严重违法失信企业名单管理制度，河南省提出建立企业信用评价和“红黑榜”发布制度。其他省份还需加强相关规定。

2)对长期目标的关注不够。提高经济发展质量意味着要持续改善生态环境，提高生产质量、生活质量和生态质量[8]。因此，绿色发展是高质量发展的重要特征，是长期目标导向的必然结果。但在本文搜集的政策文本中，仅有黑龙江省委省政府出台的政策对绿色发展和长效机制做出了规定，即“引导民营企业围绕提升资源能源利用效率和清洁生产水平，建立健全绿色生产长效机制，走高效、清洁、低碳、循环的绿色发展之路。”其他省份还需加强。

3)对市场机制的强调不明显。当前各地各层级制定的政策中多注重政府功能落实和服务到位，对政府与市场如何配合的关注相对较少。扩大民营经济市场准入是很多政策文件提及的内容，但市场准入政策不仅要简化审批流程，还需要把握市场规律，让民营经济发展和市场需求双向对接。而目前，对市场机制的关注以及合理处理行政手段与市场调节之间关系的政策条文还比较少，即关于如何发挥有效市场和有为政府的内容较少。

4)部分政策纵向传递不力。政策纵向传递是顶层政策得以落实和执行的基本保证。政策传递不力主要体现在创业支持、人才支持等方面。创业支持方面，国务院出台了推动创业创新的意见后，浙江、安徽、山西、甘肃、青海、新疆、贵州、广西各自印发了《关于推动创新创业高质量发展打造“双创”升级版的实施意见》，天津市政府印发了《关于推动创新创业高质量发展打造“双创”升级版若干措施》，河北省人民政府印发了《关于推动创新创业高质量发展打造“双创”升级版若干政策措施》，其他很多省份未见相关实施意见。人才支持方面，中共中央、国务院出台了相关指导意见，重庆市人力社保局出台《支持民营经济发展十六条措施》，河南省组织部、人社部联合发布《关于支持民营经济健康发展的人才政策》，其他可查省份未见相关实施意见。

3 民营经济高质量发展路径分析

3.1 路径要素

当前促进民营高质量发展的政策供给主要包括8个方面：①营造公平竞争环境，扩大市场准入；②优化营商环境，提升贸易便利化水平；③加强法治保障，保护企业权益和企业家人身财产安全；④降低经营成本，加大财税优惠支持；⑤加强融资支持，拓宽融资渠道，提升金融服务水平；⑥加强人才支持；⑦加强技术支持；⑧促进企业转型升级，改善经营方式。其中，第①至第③属于环境支持类政策(市场环境和法治环境)，在政策体系中处于基础地位；第④至第⑦项属于要素支持类政策，在政策体系中处于核心位置；第⑧属于转型支持类政策，是高质量发展的必经之路。这些政策组成路径要素。

政策路径中各项政策相互联系和促进。①环境类政策和要素类政策共同促进转型类政策的推进和落实。企业转型升级是系统工程，需要良好的市场环境和多渠道资金支持，也需要人才支持和技术支持。②法治政策为市场环境政策和要素类政策提供支持。优化营商环境、营造公平竞争环境、引导企业树立正确经营观都需要法律法规作保障。同时，企业技术创新成果也需要法律法规的保护。③资本要素为劳动力和技术要素提供支持，也即税费减免和融资支持有助于企业引进人才和加大创新投入。④人才支持政策有助于培养企业家精神，亲清政商关系的构建需要法治建设的支持。这些相互作用的政策共同发力，可更好促进民营经济高质量发展。

3.2 路径组合

在进行政策分类的基础上，按照政策目标和政策间影响关系对路径要素进行组合，设计3条有不同侧重点的政策路径，如图1所示。

图1 民营经济高质量发展政策要素与路径组合

1)路径1：培育市场环境+强化法治保障。市场是民营经济的生存土壤。路径1即是从最基础的环境入手，通过拓宽市场准入空间、建立公平竞争的市场环境等为民营经济发展提供丰富养分。在政策链条中，路径1的长度最短，即从加强法治保障指向营造公平竞争环境和良好营商环境，其中市场环境政策是核心政策，法治保障政策是加强型政策。通过法完善律法规为市场环境政策提供支持和强化，使政策转化为法律法规，增强政策的执行力度。在路径1的政策引导中，注重培育民营经济的自我成长，通过提供宽松环境和优质服务让民营经济充分发挥其灵活性和创造性，通过市场竞争机制筛选优质企业、淘汰劣质企业。

2)路径2：以人才和技术为核心。路径2以人才和技术支持为核心，其中包含3条影响线。如图1所示，按照自上而下、从左至右的顺序，第1条是市场环境支持对资本要素支持的影响线，第2条是资本要素对人才和技术要素的影响线，第3条是法治保障政策对技术要素的影响线。在第1条影响线中，营商环境便利化等有助于加速资本市场发育，进而为民营经济获取资金支持拓宽渠道。第2条影响线中，资金支持最终要转化为人才和技术支持，而非简单的扩大再生产，才能引导民营经济朝着高质量方向发展。第3条影响线中，民营经济创新活力和创新积极性的保持和提升需要知识产权等方面的法治保障。3条影响线最终指向的核心要素和人才和技术，通过人才培养和技术能力提升，帮助民营经济培育强大的造血能力，助力民营企业实现从小到大、从弱到强的发展。

3)路径3：以转型升级为核心。路径3指向转型升级。实现转型升级的路径可分为短期路径和长期路径。

短期路径的政策线索为“市场支持-资金支持-转型升级”，即通过市场推动和资金扶持促进民营经济在组织形式、发展模式、管理方式上的转型。短期路径致力于实现形态、结构、流程上的正规化和现代化。例如，吉林省出台的《关于支持个体工商户转型升级为企业的意见》提出为个体工商户转型为企业提供税费优惠、财政支持、金融支持、社保支持等；辽宁省出台的《辽宁省“个转企、小升规、规升巨”培育行动实施方案》提出加强“个转企、小升规、规升巨”工作，以推动民营经济发展壮大。

长期路径的政策线索为“市场支持-资金支持-人才与技术支持-转型升级”，即通过市场推动和资金扶持下的人才智力提升和创新能力提升促进民营经济在生产方式、增长模式和发展理念方面的转型。长期路径致力于内生动力的转变，关注经济发展的长期目标和社会收益。长期路径下的转型升级是企业不断从价值链低端迈向价值链高端的过程，通过不断增加产品附加值和为客户创造价值向价值链上游跃升。例如，浙江省出台了《关于推进民营企业对接现代技术现代金融“双对接工作的意见》，以应对民营经济过度依赖低成本、低价格、低端产业竞争以及自主创新能力与核心竞争力不强的问题。

4 促进民营经济高质量发展的政策建议

4.1 支持和规范并举

民营经济由于竞争实力、技术水平参差不齐，加之众多民营经济所在的行业领域竞争较为激烈，导致不正当竞争盛行，既损害了消费者权益和其他竞争者利益，又损害了社会利益。对于这类民营经济，需采取约束措施，或规范其经营，或加强监督检查，或提升进入市场的门槛。对于诚信守法、秉承正确经营观的企业，需提供条件予以支持、鼓励、促进。对于失信、不当经营的企业，需依法予以规范、约束和限制。

4.2 把握市场规律

政府推动民营经济高质量发展的实质是利用行政手段促进经济实现预期发展，而行政手段的作用和效果取决于对市场规律的把握。市场规律无形而有用，行政手段需重视、适应和配合市场调节。习近平总书记在民营经济座谈会中提出“对支持和引导国有企业、民营企业特别是中小企业克服困难、创新发展方面的工作情况，要纳入干部考核考察范围。”很多省级政策文件据此提出将服务民营经济的发展成果纳入干部绩效考核。对此需一方面合理制定考核标准，确保公平公正，另一方面为领导干部提供学习经济学理论和深入了解民营经济发展的机会，提升领导水平和能力。

4.3 立足长远目标

当前促进民营经济高质量发展的政策主要立足于最迫切需要解决的问题，通过降低经营成本、加大税费优惠、拓宽融资渠道等帮助民营经济解燃眉之急，通过放宽市场准入，使民营经济有更多机会参与资源配置。但同时，高质量发展是长远发展。从长远考虑，民营经济需提升技术创新能力、市场竞争能力和应对变化的能力，培养一批高素质人才，夯实发展根基。兼顾当前难点和未来重点，以有利于长期目标为主要原则，舍弃短期受益而长期受损的计划和行为，推动民营经济持续、稳定、健康、有活力地发展。

4.4 用发展的眼光看待民营经济

民营经济在经济社会发展中的作用愈加重要。从改革开放之初的“公有制经济的必要补充”到党的十四大之后的“社会主义市场经济的重要组成部分”，再到十八大以来的“经济社会的重要基础”以及十九大以后的“公有制为主体多种所有制经济共同发展的重要组成部分”，党和政府对民营经济的认识与时俱进。未来，民营经济在建设现代化经济体系中的作用愈加重要，促进民营经济高质量发展的政策也逐渐增多，但必须辨证地看待民营经济，不能让民营经济放任自流，也不能强行改变民营经济，而是要以坚持社会主义基本经济制度、解决新时代社会主要矛盾、为人民创造美好生活为目标，充分发挥民营经济的作用。

4.5 发挥政策关联与协同作用

民营经济高质量发展蕴含于贯彻新发展理念、推进供给侧结构性改革、参与现代化经济体系建设的发展大篇章之中，需注重各项政策之间的关联以及协同作用的发挥。民营企业在推动实现产业转型升级、绿色健康发展、数字化转型等进程中遵循高质量发展原则，实现高质量发展目标。为推动民营经济更好实现高质量发展，可在融资优惠政策与技术创新政策之间建立协同机制，转型融资支持用于专项技术研发和应用。亦可通过加强法治化建设将税费减免政策进一步落实到位，使民营经济切实享受税费减免带来的实惠。

4.6 促进民营经济在有效市场构建中充分发挥主体作用

党的十九届五中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二三五年远景目标的建议》提出“充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用，推动有效市场和有为政府更好结合”。并进一步提到：“优化民营经济发展环境，构建亲清政商关系，促进非公有制经济健康发展和非公有制经济人士健康成长。”这意味着民营经济进入国家发展规划，在有效市场中发挥重要主体作用。