行政事业单位内控中的财务档案管理

文/聊城市检验检测中心 刘婷婷；聊城市东昌府区政府办公室 闫瑞

行政事业单位不从事生产活动，在其运行过程中，主要依靠财政拨款。在新时期高质量发展阶段，一方面，行政事业单位要结合新修订的《中华人民共和国预算法》《事业单位财务规划》以及《行政事业单位内部控制规范》等，合理开展财务内部控制工作；另一方面，在当前行政事业单位财务管理中，提高了对财务档案管理的重视程度，借助信息化改革、数字化改革，深化了财务档案认知水平，预期增强财务档案管理结果在内部控制中的应用效果。下面对行政事业单位内控中财务管理的重要性作出说明。

一、行政事业单位内控中财务档案管理的重要性

自2008年《企业内部控制基本规划》实施至今，行政事业单位已根据其中的“三大指引”（分别为评价指引、应用指引、审计指引，内容共计18项），建设了内部控制部门，并按照内部控制“五要素”（分别为内控环境、风险评估、控制活动、信息沟通、内部监督）搭建了适用于本单位的内部控制管理体系。根据当前的实践经验看，内部控制既是一种贯穿于整个行政事业单位职能、业务、财务的管理制度，又具有十分鲜明的结构治理功用。具体如图1所示：

图1 行政事业单位内部控制示意

（一）有利于扩大财务管理范围。2020年我国提出了“双循环”发展新格局，行政事业单位在该格局下结合统一大市场数字化监管与高质量服务等要求，配套实施了“业财融合”改革，将前端的执法监督、公共服务等业务管理与财务管理进行了有效融合，旨在合理优化财务管理，使“每一分钱都用在刀刃上”。同时，行政事业单位为了适用新的会计准则要求，在财务会计基础上，增加了管理会计。管理会计除了成本会计之外，涉及管理控制，能够辅助行政事业单位科学编制计划、合理决策、控制经济活动等。由此可见，通过业财融合、管理会计两大改革，行政事业单位在实质上扩大了财务管理范围。

财务档案管理作为财务管理活动中的重要组成部分，一方面，在业财信息管理系统支持下，能够更为精准地记录行政事业单位的财务数据，并将其与业务活动关联起来；另一方面，借助管理会计实践，不仅能对过去与现在的业务数据、财务数据进行全面分析，还可以通过财务报表预测其后续的应用状况，最终以广泛应用财务档案数据为基础，深化、细化财务管理工作。

（二）有利于提高内部控制水平。财务档案以数据的形式记录财务管理活动，根据《中华人民共和国档案法》的规定与行政事业单位财务档案管理实践经验看，新时期深化了对财务档案的认识，将其转变成了一种可资利用的信息资源。行政事业单位可以根据财务档案管理结果，对自身的业务活动情况进行调整，并在决策时将其作为有效依据。

行政事业单位除了对治理结构开展内部控制外，重点仍然集中在业务活动、会计内部控制方面，因而在扩大财务管理范围后，内部控制部门实际上能够借助财务档案管理，更为快速地提取财务数据、关联分析业务活动、提升其内部控制效率、提高内部控制结果的利用率等。

二、行政事业单位内控中的财务档案管理需求

（一）管理理念更新需求。传统时期，行政事业单位只将财务档案作为记录财务数据的一种手段。自修订《档案法》以来，行政事业单位认识到了财务档案的潜在价值。例如，在深度层面，结合财务档案的时间要求、年限要求、档案分类、查阅需求等，可以挖掘财务档案的信息属性。再如，在广度层面，借助信息化管理理念，扩充了记账凭证、支款单、缴款单、账本等方面的信息特征，预期通过对其进行二次利用。

进入新时代后，行政事业单位实施了“互联网+”改革、物联网改革，原来的信息化管理理念适用性相对弱化，需要赋予财务档案新的数据属性，开发档案资料、档案信息共有的数据特征。同时，在清晰区分结构数据、半结构数据、非结构数据后，有效推进财务档案数据化管理。简单讲，行政事业单位内控中，需要将财务档案信息化管理升级到数据化管理水平，并在构建财务档案管理体系时突出数据化管理理念，构建适配型财务档案管理体系。

（二）管理效用提升需求。目前，行政事业单位财务档案管理信息系统已经建设完成，虽然在应用此类系统后，大幅度提升了管理效率，但是，并没有同步提升财务档案管理效用，甚至部分单位中出现了管理效率持续提高，但管理效用不增反降的现象。

具体而言，财务档案管理效率依赖于技术配置，财务档案管理效用需要以档案管理结果的应用及其效果作为衡量标准。例如：行政事业单位财务档案管理中的资料录入、建档、归档、存档、用档等，实现了电子化，能够进行快速查询、传输、下载、使用，但没有实现对财务档案的智能分析。通过设置档案资料访问权限、加密传输、电子水印等，保障了财务档案安全，然而档案部、人事部、业务部、财务部、内控部之间的财务档案共享较差，加上繁冗程序的掣肘，导致档案管理结果利用仍处于被动状态，不能及时、有效、广泛地应用。

（三）管理队伍建设需求。从2012年开始，我国行政事业单位中对人事编制数量进行了限定，同时在体制改革过程中合并了一些单位与部门。从整体上看，缩减了财务档案管理人员数量。为了解决财务档案管理问题，部分单位选择了聘请临时工，或者一人身兼数职的办法。

然而，从近年来的实践经验看，这样做不能从根本上解决财务档案管理人才数量不足、管理队伍建设水平较低的问题。因而，在当前阶段应该进行一些合理的创新，尽可能根据当前阶段的人员编制情况，在管理人员素质层面上下功夫，通过开展全面的综合素质培训，达到精兵强将的目标，培养新型的财务档案管理队伍。

三、行政事业单位内控中的财务档案管理措施

（一）引入新思维，转变财务档案管理理念。建议行政事业单位在当前财务内控实践中，要突出财务档案管理的重要性，通过提炼前期信息化管理经验，区分出信息化管理理念、数据化管理理念，并在当前高质量发展阶段，围绕数据化管理理念，创建适配的财务档案管理体系。首先，应结合习近平新时代中国特色社会主义思想研究成果及其应用经验，借助观念联合构建思想观念体系方法，搭建财务档案管理体系框架。其次，在搭建好的管理体系框架内，应编制财务档案管理制度规范条例，同时应细化财务档案管理机制中的各项指标。另外，需要在现用的制度引领机制运行模式下，推进财务档案管理数据库、数据管理中心建设等。财务档案管理体系框架，如图2所示。

图2 财务档案管理体系框架示意

（二）结合新技术，提升财务档案管理效用。行政事业单位当前的财务档案管理中，以OA系统为主，多数事业单位已配套建设了SQL、XML、Oracle数据库等。建议在这种财务档案管理现状下，尽可能结合大数据、云计算来提升财务档案管理效用。首先，行政事业单位应与第三方机构进行合作，以简单、有效的方式引入大数据技术，建立适用于财务档案管理的数据管理中心。例如，某行政事业单位为了提高执法监督效率，通过第三方机构建立了以“业务层—数据采集层—数据管理层—用户层”为基本结构的大数据管理平台，在接入监控摄像头、移动拍摄车辆、无人机后，实现对管辖区域违法活动的严密监督，既提高了监督效率，也扩大了执法效用，保障了该区域经济活动的有序性。其次，应将财务档案数据化管理系统、内部控制管理系统与单位主系统关联起来，按“总系统—各模块”的规划思路，设置数据共享模块，扩大两部门的协同效应。并可将该模式进一步推广至各部门的协同管理。

（三）培育新人才，建设财务档案管理队伍。建议在当前行政事业单位内控中，配套增强财务档案管理人才的培育，并尝试将财务会计、管理会计、内部控制人员、财务档案管理人员统筹起来，建设财务档案管理队伍。首先，应规避一人身兼数职的现象，停聘临时工，搭建财务档案数据化管理平台。同时将财务档案管理人才，扩大到财会、内控人员等范围。其次，设置知识结构优化专题、专业技能培训专题，对上述各项人才进行专项培训。最后，通过权责机制划分任务，借助协同机制搭建数字化信息交流通道，使上述几类人员协同合作，在实质上形成一个协作队伍，推进财务档案管理工作在深度、广度、精度方面的深化，全方位提升财务档案管理水平。

四、结语

行政事业单位内部控制牵涉多项内容。内控工作中增强财务档案管理后，既有利于开发财务档案的潜在价值，也能够借助财务档案管理结果，提高内部控制水平。因此，在当前高质量服务目标牵引下，行政事业单位有必要增强财务档案管理。结合上述分析可以看出，财务档案管理的需求主要集中在管理理念、信息技术、管理会计人才等方面，建议按照“具体问题，具体分析，针对性解决”的基本思路，更新财务档案管理理念，借助扩大数字化技术配置比例的方式，提升其管理效率。为满足当前的内部控制需求，还应该加强对管理会计人才的专项化培训，确保财务档案分析管理数据的精准性，促进行政事业单位内部控制提质增效，为国家发展做出新贡献。