高校信息公开政策的执行研究——基于“米特—霍恩政策执行系统模型”的分析

文/广州番禺职业技术学院 缪志波

在我国，高校信息公开是指高等学校根据一定程序，向公民、法人和其他组织提供学校在开展办学活动和提供社会公共服务过程中所产生信息的行为。早在2010年4月，教育部就颁布了《高等学校信息公开办法》，并于当年9月1日起正式施行。从此，我国高校信息公开工作逐步走上制度化、规范化、经常化的轨道。从公共政策的视角来看，高校信息公开的实质是政府信息公开政策在教育领域中的延伸。随着高等教育与社会发展关系的日益密切，公众愈发关注高校信息公开政策的执行情况。本研究以公共政策领域经典的“米特—霍恩政策执行系统模型”为研究框架，选取广东高校作为研究对象，分析信息公开政策在广东高校的执行情况，探究影响该项政策执行效果的主要因素，提出改进高校信息公开工作的有效路径。

一、基于“米特—霍恩政策执行系统模型”的分析框架

“米特—霍恩政策执行系统模型”即公共政策执行效果的理论模型，是由1975年美国俄亥俄州立大学的学者唐纳德·米特和卡尔·霍恩在两人合著的《政策执行过程：一个概念性的架构》一文中提出的。他们提出：一项事先拟定的政策，需要经过规范、有序的操作才能有效地影响社会现实。在这一过程中，整个社会系统中存在着诸多影响政策实施效果的变量。两位学者将这些变量概括为6个方面：一是政策目标与标准，即政策制定者想要通过政策的执行来实现的目标和标准；二是政策资源，即政策得到执行的具体条件，主要包括人力、物力、财力等；三是政策的执行方式，即政策执行者之间、政策执行者与目标群体之间采取的互动方式；四是政策执行机构的特征，包括政策执行者的价值诉求、执行能力等；五是政策系统环境，主要包括政治、经济、文化和社会环境等；六是政策执行人员的价值取向。上述6个变量以及它们之间的关系如图1所示。

图1 米特—霍恩政策执行系统模型

考虑到政策执行是一个动态的过程，不应将“米特—霍恩政策执行系统模型”中的6个变量割裂开来看。因此，本文把“政策目标与标准”“政策资源”“政策执行机构的特征”3个因素作为研究的逻辑起点，沿着模型展开的方向依次进行讨论，力求还原高校信息公开政策执行的动态过程。“政策目标与标准”和“政策资源”是最靠近“政策”这一起点的变量，因此，本研究首先从“政策目标与标准”出发。清晰明确的目标与标准决定了政策执行的方式，进而影响政策执行者的偏好，最后对政策执行的效果产生影响，上述内容构成了本研究的第一条逻辑主线。第二条逻辑主线从“政策资源”出发。资源对政策执行方式、政策环境系统和政策执行者的偏好都会产生影响，进而直接或间接的影响政策执行的效果。第三条逻辑主线从“政策执行机构的特征”出发。从模型来看，“政策执行机构的特征”是唯一不受“政策”直接影响的因素。这条主线探讨其与“政策执行者的偏好”之间的互动关系，进而研究其对政策执行效果产生的直接和间接影响。

二、基于广东高校信息公开政策执行情况的案例讨论

本次调研于2022年3月至5月进行，调研组将广东省内152所本、专科高校作为调研对象。其中包括本科院校63所，专科院校89所。调研旨在了解各高校信息公开工作的情况，分别涉及4个方面的内容：第一部分是高校信息公开网站的“运行情况”，包括网站是否有效运行、访问的便捷度等内容；第二部分是高校主动公开信息的情况，主要考察各高校根据教育部制定的《高校信息公开事项清单》主动发布各类信息的情况；第三部分是高校受理信息查询申请的情况，主要考察高校信息公开指南的编制、信息公开申请的受理渠道和响应速度等内容；第四部分是各高校信息公开情况的概括性评价。同时，调研组还分别访谈了17所高校负责信息公开工作的人员。随后，调研组沿着前文所述的3条逻辑主线对广东高校执行信息公开政策过程中存在的问题进行了总结。

（一）从“模糊的目标与标准”到“政策执行效果”的过程。一项公共政策要得到切实的贯彻执行，离不开清晰明确的政策目标和具体可测的执行标准。我国高校的信息公开源于高校原本的校务公开，二者存在历史渊源关系。因此，它们在目的性上存在着一定的重合和交叉。但信息公开和校务公开毕竟是不同的事务，它们各自的政策目标在制定之初就存在一些重大差异。高校校务公开的政策目标目主要是保障教职工的参与权和监督权，推进民主管理和民主监督。相较而言，高校信息公开政策的目标显然要宏大得多。《高等学校信息公开办法》规定：“为了保障公民、法人和其他组织依法获取高等学校信息，促进高等学校依法治校，制定本办法”。结合高校办学实际来看，要全面、准确地理解高校的信息公开，必须紧密结合国家治理体系和治理能力建设的相关要求。然而，除了《高等学校信息公开办法》的相关表述外，高校信息公开的政策目标在具体执行的相关规定中体现得并不明确。

模糊的政策目标和标准给高校开展信息公开活动带来了障碍。首先，在“政策执行方式”层面，高校更偏向于把信息公开视作一种形象宣传的手段。所以在调研中我们能够看到，几乎所有的高校都提供了学校历史、办学情况、领导简介等内容，却有相当一部分高校没有提供人事任免、预决算情况、财务资产信息等《高校信息公开事项清单》规定应公开的内容，而这些内容恰恰是公众最常需要了解的。其次，在“政策执行者的偏好”层面，大部分受访的工作人员都表现出明确的“校内优先”取向。在谈及日常开展的信息公开活动时，有高校的工作人员做了如下陈述：“信息公开肯定更多是面向校内教职员工的，毕竟这些跟大家息息相关嘛。当然我们也有面向社会公众的信息查询服务，但说实话投入精力不多，联系我们查询的人也比较少”（访谈5）。有些院校则将信息公开等同于校务公开，其工作人员在接受访谈时这样表述：“我们学校的信息公开主要就是在办公自动化系统里发布各种通知。如果老师需要查询什么内容，也可以联系办公室或者相关部门。这也是学校服务老师的一项具体内容”（访谈12）。将日常发布信息当作信息公开工作的主要内容，对来自社会公众的信息查询申请表现出一定的回避或质疑情绪，都对信息公开政策在高校的执行产生了不利影响。最后，对高校信息公开政策的执行情况也缺乏明确的评价标准。上级部门每年会对高校信息公开情况进行考核，这种考核往往是以提交年度信息公开报告的形式进行的，这又给不少高校造成了“写好报告等于通过考核”的印象。

（二）从“缺乏协同的资源”到“政策执行效果”的过程。政策资源是政策得以顺利执行的物质基础和人力保障。《高等学校信息公开办法》规定“校长（学校）办公室为信息公开工作机构，负责学校信息公开的日常工作”，“高等学校应当将开展信息公开工作所需经费纳入年度预算，为学校信息公开工作提供经费保障”。高校还可根据需要设置公共查阅室、资料索取点、信息公告栏或电子显示屏等有利于开展信息公开工作的场所和设施。从调研情况看，广东高校普遍对开展信息公开工作投入了一定设备和人员，但整体支持力度尚显不足。

在信息公开的物质基础方面，“学院办公室有电脑和其他办公设备用于处理信息公开相关事务。但的确也没有说哪些设备是专门用于这项工作的”（访谈9）。该工作人员提及的内容也是大多数受访高校的实际情况。高校受理的信息公开申请的数量在全年各月的分布不均衡，一般在新学期开学和招生期间会比较密集。因此，校方一般不会配备专门的设备用于信息公开工作。需要注意的是，一半以上的受访人员表示，本校与建立“多元参与，资源共享”的信息公开工作体系还有一定距离。就实际情况而言，各类信息分散保存在不同的部门，即便是作为信息公开工作主责部门的办公室，在获取相关内容以对外公布的时候，很多仍处于纸质流转办理阶段，更遑论学校层面的信息整合和对外发布。

在信息公开的人力投入方面，广东高校面临的主要问题是力量分散和权责不清。信息公开工作需要主办人员熟悉学校的整体情况，且具有良好的沟通和协调能力。但很多高校负责此项工作的人员一直处在变动当中，影响了信息公开工作的效果。同时，具体负责此事的工作人员的来源又比较单一，基本只来自学校办公室。即使有多个部门的人员共同参与，又缺乏建立在共同理念基础上的组织内部协作。“真的是忙不过来。学校各方面发展很快，我们掌握的很多信息也不是最新的。想要其他部门支持一下，但感觉很多部门并不是很重视这项工作，把（信息）公开当作是个负担”（访谈2）。目前普遍存在于广东高校信息公开工作中的人力资源配置的方式，往往只是加重了少数人员的负担，即使其想创新性地完成任务也是力不从心。

至于“米特—霍恩政策执行系统模型”中“政策资源”对“政策系统环境”的影响，在本次调研中体现得并不明显。政策资源是政策执行主体实现目标的条件，而模型中的“政策系统环境”指的是外在的政治、经济、文化、社会因素等等。在访谈中并未将受访者与二者联系起来谈，因此也很难建立起一个有说服力的逻辑关系。但鼓励信息公开的大环境确实对高校执行者的偏好产生了影响。

（三）从“行政化的执行机构”到“政策执行效果”的过程。政策的执行是一种组织行为，目标一致且行动力强的组织机构是政策执行的理想载体。自《高等学校信息公开办法》公布以来，我国高校的信息公开工作逐步进入常规化、常态化。高校秉承“以公开为常态、不公开为例外”的原则，在信息发布、回应和解读等方面实现了长足的进步。从调研情况来看，广东高校普遍成立了信息公开工作领导小组或相应的统筹机构，负责组织编制学校的信息公开指南、信息公开目录和年度报告等材料。同时还具有维护和更新学校的公开信息，受理和答复社会公众向学校提出的信息公开申请的职责。

然而，面对信息化浪潮的冲击，很多高校未能适应新形势对信息工作的要求，显现出一些新的问题。以高校信息公开的主渠道为例，广东高校目前以在官网设置专门的信息公开网站或信息公开专栏为主。这种做法还比较传统，利用网络新媒体和大数据手段进行信息公开的意识还需提升，采取音视频、图片、图表等可视化手段来增强信息公开效果的能力还需增强。出现这种情况的深层次原因在于高校执行信息公开政策的主要动力是来自于上级部门的要求，依赖于主观性较强的考核。“各个高校的信息公开年报都会挂网，肯定要搞得好一些才行”(访谈15)。这使得高校在开展信息公开具体活动的时候带有鲜明的行政色彩，而缺少服务意识。同时，《高等学校信息公开办法》要求高校“应当建立健全信息发布保密审查机制”，但各个院校之间对公开和保密标准的界定不够统一，导致部分高校倾向于提升信息查询的权限设置，相当于增加了需求方查询高校信息的难度。

如果单从“米特—霍恩政策执行系统模型”来看，“政策执行机构的特征”与“政策目标与标准”和“政策资源”并没有产生直接关系。但这与本次调研的情况并不完全相符。以考核监督机制为例，其属于“政策目标与标准”的范畴。目前，我国对高校信息公开工作的监督方式比较单一，主要依靠上级有关部门定期或不定期的督导和检查，缺少第三方专业机构的评价。在这种情况下，高校内部很难形成对信息公开工作进行自我监督和自我改进的动力，从而对高校信息公开政策的执行效果产生了不利影响。

三、提升高校信息公开政策执行效果的路径选择

（一）增强高校师生对信息公开意义的理解。我国《国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》中提出，要落实和扩大学校办学自主权，完善学校内部治理结构，有序引导社会参与学校治理。从宏观上讲，高校与行政机关的根本差异在于，高校是拥有办学自主权的公共服务机构。我国高校管理制度源于传统体制，长期以来实行的是以行政权力为主导的管理模式。这种模式存在效率低下、创新乏力，难以形成自我发展等缺陷。要解决这些问题，信息公开必不可少。高校要通过多种渠道的宣传和教育，帮助广大师生理解信息公开的重要意义，理解现代大学制度的核心特征是民主参与、公共治理，而参与的前提是知情，在高校内都树立起“信息公开可以保障国家赋予高校的办学权利在阳光下运行”的观念。没有信息公开，知情权将流于形式，参与权、监督权也就无从谈起。只有筑牢这样的共同观念，才能真正提升信息公开政策在高校的执行效果。

（二）明晰高校信息公开政策的目标和标准。为进一步提高政府工作的透明度，国务院在2019年5月对《政府信息公开条例》进行了全面修订。在这一背景下，相关部门有必要在坚持政策延续性、衔接性、可操作性等原则不变的基础上，结合现实情况对颁布于2010年的《高等学校信息公开办法》和2014年的《高等学校信息公开事项清单》进行修订。对新时代高校信息公开政策的目标，信息公开工作在高校推进依法治校，提升科学管理水平，加强党风廉政建设，树立良好社会形象等方面发挥的重要作用进行系统表述。同时，《高等学校信息公开办法》中对国务院教育行政部门、省级教育行政部门、高等学校主管部门和高校内设监察部门在推进高校信息公开工作中承担的监督检查职责进行了界定，但并未对高校信息公开工作应当达到何种标准做出明确。如果说《高等学校信息公开办法》颁布之初，高校信息公开工作尚在起步阶段，那么在这项政策推行十余年之后，应当也能够从信息公开的方式、频率、满意度等方面对标准进行明确。

（三）整合高校校内信息公开的各类资源。这一点主要是针对高校而言的，其核心在于切实发挥高校信息公开工作领导或协调机构的作用。一是从信息公开的角度，制定各学院、各职能部门在发文、归档、回复、审核等环节的操作流程规范和各环节执行者的具体权责。实现受理申请、内部分发、结果反馈的统一化、模板化，坚决杜绝推诿扯皮等问题出现；二是根据《保密法》及其实施细则，对高校信息公开的内容进行涉密审查。既要杜绝因审查缺位导致校内信息存在的泄密风险，又要避免以不符合保密规定为理由，规避一切信息公共活动的懒政行为。最后，《高等学校信息公开办法》规定，领导学校信息公开工作的是学校校长。这意味着校长领导的主要是教学、科研及其他行政事务方面的信息公开，而对组织、宣传、纪检等党务部门产生的信息并无领导权，相当于将党务信息排除在高校信息之外，实质上缩小了高校信息公开的范围。这一点需要高校通过内部制度安排加以考虑和解决。

（四）构建多方参与的高校信息公开评价体系。在“米特—霍恩模型”中，评价体系属于政策系统环境的内容，将对政策执行机构的特征和政策的执行方式产生影响，进而影响政策执行效果。首先，高校要形成信息公开工作的考核制度，将信息公开工作的考核结果与学校年终考核的成绩、个人或集体的评奖评优等有效联系起来，形成学校信息公开工作考核评价的长效机制。其次，高校内部的信息公开评价要尽可能吸收多方面的人员参与其中，例如通过学生会选取普通学生代表参与评价、保障普通教职员工参与学校信息公开，特别是招生、招标等重要环节的决策和信息披露等。最后，在社会层面可以借助或培育民间智库，通过政策引导鼓励其开展面向高校信息公开工作情况的测评活动，运用第三方数据督促高校提升信息公开工作水平，增强信息披露服务意识。