国企混合所有制改革的难点及对策探讨

毛艳萍

（银川住房保障投资有限公司，宁夏 银川 750001）

国有企业利用混改引入战略投资者或优质民营资本，进行资源、优势、技术上互补，可以激发国企活力，有效提升企业的市场竞争力。从国企混改形势来看，目前竞争领域国企混改已全面铺开，重点领域国企混改已取得实质性进展，员工持股试点初见成效。通过国有资本和社会资本的相互结合，放大国有资本的功能，同时也为社会资本进入国有经济传统领域打开大门。然而，在实践过程中仍有一些难点问题亟待解决，如何化解困难，助推混改值得探讨。

一、国有企业混合所有制改革的现实意义

混合所有制改革，是目前国企改革的重要内容。开展国企混改工作，解决国企资源配置效率低下问题，推进供给侧结构性改革、激发国企发展动力，为国企实现高质量发展创造有利条件具有重要意义。

（一）促进多种所有制发展

实际上，传统的集体经济、国有经济，缺乏市场竞争机制，难以促进国民经济快速增长。推动国有企业与资本市场有效对接，加速生产力社会化发展，可以有效解决所有者缺位问题，进而实现国民经济的高质量发展。2022年1月，国务院国资委就2021年中央企业经济运行情况举行发布会，会议相关数据显示，2021年中央企业通过市场化方式，实施混改的项目超过890项，引入社会资本超过3800亿元。目前，中央企业对外参股企业超过6000户，央企“两非”“两资”剥离清退率超80%；部分地区，如北京、上海、深圳等一线城市，70%以上国企完成混改。当前混改处于稳定推进状态，竞争领域国企混改已经全面铺开，如能源、交通、水务等行业国企，基本完成混改目标。

（二）弥补国有全资企业的短板

在传统经济体制下，由于“政企不分、机制不活、效率不高”，国有企业很难做大做强，普遍缺乏技术优势、品牌优势。且国有独资企业背景下，员工多抱有吃“大锅饭”的心态，有些国企未能实现国有资产的保值与增值。通过实施国企混改，引入战略投资者、民营资本，不仅可以使治理结构得到优化，还能拓宽国企与民企的发展路子。以往民企难以进入的重点领域，可以 借助混改名正言顺地进入，消除国有全资企业的弊端。

（三）增强国有资本的带动力

在传统经济体制下，国有企业与市场经济融合程度低，市场影响力有限。实行混改，加快国有经济布局优化和结构调整，拉长长板、补齐短板、加厚薄板，便可增强国有资本的带动力，使国有企业在保产业链、供应链稳定上当好主力军，发挥引导作用，促进产业发展。

二、国企混改实施路径分析

国企混改的常见路径有：存量混改、原股东产权转让或增资引入新股东的交叉持股、引进战略投资者、开展员工持股、管理层股权激励等。

（一）从不同层面实施混改

国企可从企业经营、业务经营层面入手，发展混合所有制经济。从企业层面来看，可通过合理设置股权比例的方式，成立集团，国企作为母公司拥有绝对地位，选择那些以科技研发、服务类为主业的子企业进行混改。这样的混改方式，不仅能防止国有资产的流失，还能提升国企科研水平，为企业发展提供动力；从业务层面来看，国企可将主营业务与其他业务进行分层，以业务作为切入点进行混改，舍弃没前景的业务，重点发展主营业务。

（二）利用股权多元化实施混改

股份制改革是国有企业改革的主流趋势，很多国有企业都在通过股份制改革的方式，吸引多元投资主体，利用股权多元化的方式发展混改。目前常见方式有主要有以下两种：一是推动母公司产权主体多元化。例如，国药集团旗下的A股上市公司，混改中由国有独资公司改革为国务院国资委、国家开发投资集团有限公司、中国国新控股有限责任公司共同持股的产权多元化有限责任公司。二是实施分拆上市，将部分业务或者资产，将其形成自己的直接控股子公司或者间接控制子公司，并在境内证券市场公开发行股票上市或进行重组上市。该方法可助推国企混改，有利于子公司的高质量发展，对于国企资本结构优化有着很大帮助。

（三）利用员工持股制度强化混改效果

开展员工持股是国企进行混改的重要路径之一。员工中长期激励机制是国企市场化改革的核心内容，可利用混改推进激励机制的改革，再通过员工持股方式，实现员工与企业利益的共享及风险共担。真正推动管理层及员工释放自觉的经营动力，从而加速国企向市场化运营转变，促进混改预期效果的达成，提升经营效率、激发企业活力。实际上，在国企混改计划执行过程中，很大一部分国有企业发布了员工持股计划，混合所有制改革与混合所有制员工持股同步进行。例如，中国宝武集团按员工对企业贡献度分配相应持股数，享受相应股权分红；中国节能集团实施了“随岗定量”制度，根据职位不同持有集团的股份，职位发生变动时持股比例随之变化。实施员工持股制度后，不仅加速了国企市场化发展，更留住了核心人才，吸引了大批技术人才，提高员工的忠诚度。

（四）利用多种经济形式交叉持股实施混改

国民融合、交叉持股、国有企业引入非公经济、国企参与非公经济、国企与民企合作关系及组建新公司，都是当前发展混合所有制经济的重要途径。例如，基于PPP模式建立合作，让民营企业参与到基础建设项目中。这样的合作形式，政府可以缩短项目建设时间、降低项目建设成本、分散项目建设风险。而民营企业可享受优惠政策，获得更大投资利润。

三、国企实施混改的难点

（一）各方认知难统一

国企混改涉及诸多利益相关方，从政府的角度来讲，推动国企混改的出发点是激发国企活力，强化国企竞争力，使国企适应市场经济发展趋势。而地方推进国企混改的目标、动机更加复杂，有的与中央战略思想一致，基于国企发展的需要，采取国企混改措施；而有的只是为了落实中央政策，为完成工作任务，为改而改。从国企的角度来讲，一些国有企业实施混改是出于战略规划需要，希望给企业发展创造契机。而有的国企则是希望借助混改名义，减轻企业经营压力，打破业绩提升困难的局面。从民营企业角度来讲，一些民营企业是希望借助国企混改，进入国企垄断领域；有的则是希望与国有资本对接，享受更多优惠政策或得到行政许可资源，从而获得更多的商业机会，降低企业整体经营成本。由于各方认知、动机不同，导致各方对混改在认识上存在误区，增加了混改难度和风险。

（二）配套政策不健全

国企混改离不开政策支持与保护。目前地方政府为了助推国企混改，结合实际情况，出台了诸多的配套政策性文件。但有些文件衔接性差，行政化、低效化的问题依然存在。由于现行政策不健全，导致各方资本融合难度大。例如，根据现行政策，混改集中于竞争力薄弱领域，垄断行业对民营资本限制仍非常多。另外，上市公司层面的混改，缺少制度的协调，股权一股独大的现象仍然非常普遍。

（三）资产定价评估问题多

资产定价评估是国企混改的重要环节之一，企业的改制、重组、参与、上市等环节都需要进行资产定价评估。然而，当前资产定价机制不健全，缺少统一资产评估标准，资产定价依据不合理。通过调查研究发现，部分国企在上市、重组等改革环节中，资产定价评估普遍存在问题，不仅资产定价评估理念落后，且所选方式方法不科学。由于评估监管乏力，造成定价偏高、偏低的情况时有发生。定价偏高，会影响民营资本进入的积极性；定价偏低，会损害国家利益，造成国有资产折损，导致国有资产外流，使国有资产被侵占私吞。

（四）治理结构调整难

发展混合所有制经济，不是简单的不同所有制资本的融合，还包括资源、人员、文化、治理结构等的混合与调整。做好公司治理工作，规范内部管理行为，才能保护资产的安全与完整，使企业健康、稳定发展。但混合所有制企业的产权结构复杂，财务治理需面临更多的新问题、新情况。通过研究发现，国企混改中普遍面临着治理结构调整难的情况。造成这种情况的主要原因是，国企与民企追求的目标不同、经营管理监督方式不同、职业经理人制度不健全，导致治理结构运行有障碍。治理结构存在问题，企业在日常运营中就需要面临更多的风险问题。

四、推进国企混改的对策建议

（一）合理确定混改理论框架

首先，应进一步优化混改方案，国企与民企进行公开谈判，明确、统一混改的目标，从而使各方面目标上达成一致。现阶段混改目标应是，通过完善法人治理结构，建立现代产权制度，提高国企运营效率，帮助国有企业适应市场经济环境。其次，应转变观念，摒弃混改中的偏见。实际上，混改关键不在于“混”，而在于“合”。混改最终目的是将民企与国企优势进行融合，从而创造更大竞争优势、发展优势。因此，国企应转变心态，摒弃公有与非公对立的思想，真正借助混改，塑造企业优势。最后，要正确区别混改与国企改革的关系。实际上，混改只是国企改革的重要任务之一，混改不能本末倒置。因此，要借助混改助推国企改革，针对不同层级的国企，合理确立混改中各股东的股权占比，避免“一刀切”情况的发生。

（二）完善配套的法规政策

混改要在合法合规的框架下进行，缺少配套制度的支持、约束，混改过程就会出现各式各样的问题，导致民营资本与国有资本难以有机融合，甚至会诱发国企改革的风险，使国有企业遭受严重的经济损失。因此，要完善混改配套的制度文件，出台混改优惠政策，进一步提升混改配套政策的协同性和精准性，尽可能地减少国企混改的制度漏洞。具体来讲，要加强顶层制度设计，完善国有股减持政策，健全混合交易约束机制，从而通过制度保护各所有制经济制度的产权、权益不受侵害。另外，为帮助国企混改的推进，要出台具有指导性、原则性、规范性的政策，明确不同领域改革容错的范围，从而为混改进行提供政策依据、政策支持，有效化解历史遗留问题。但在政策制定与建立过程中，要高度重视政策的整体性、协调性，消除众多文件之间相互掣肘的问题，确保配套政策的可操作性。

（三）构建资本市场定价评估体系

如果资产定价评估存在问题，非常容易造成国有资产的流失，诱发各类经济问题，阻碍国企混改工作的推进。因此，要拓宽资本市场化定价渠道，完善资产定价评估机制，健全定价信息公开制度，构建资本市场定价评估体系，使资本评价全面走向市场化、模式化。

资产定价评估方面，要秉承国有资产增值、保值的基本原则，按市场化要求，进行合理的资产定价。具体来讲，为了提升定价评估的客观性，政府要扮演好监督者的角色，明确规定评估、定价、交易的细节，并规范产权流转程序，对资产评估、资产审计、资产定价、资产交易进行全过程、全方位监督。另外，要引入第三方定价评估机构，利用专业机构提高定价评估的权威性、专业性，避免发生定价偏高或偏低的情况。但第三方机构的选择方面，必须要做好资质的审核工作，确保第三方机构具备专业资产评估能力。此外，为了保护各方利益，避免暗箱操作的发生，影响交易公平性，要实行产权交易信息公开制度，公开评估标准以及定价决策信息，从而建立信息共享机制，进一步提高产权交易的透明度。

（四）进一步优化治理结构

优化内部治理环境，确保治理机制稳定运行，才能有效控制改革风险，确保国企在混改种保持良好的运营状态，使资本充分运作。首先，股权比例制衡是基础。为了优化治理结构，避免“一股独大”情况的发生，要调整国有资本控股比例，正确定位混改过程中国企的位置，明确“混什么”，应“混”哪些方面、哪些领域，从而为民营企业发展创造条件，激发民营企业进入的热情。其次，董事会构建是核心。一方面，落实董事会职权，按照董事会在公司治理中的职能定位，一司一策，以权责清单下放董事会行使的部分股东职权。另一方面，确定董事会的组建结构。董事会作为公司治理的核心，其构成、运营机制是混合所有制企业提高运行效率的关键，民营企业必须要在董事会拥有一席之位。最后，要健全法人治理结构。在国企混改的过程中，必须遵循管办分离的原则，将所有权和经营权分离，建立主体多元、产权明晰的治理结构，从而构建权责制衡机制，建设以董事会、股东会、监事会为特征的现代化企业治理体系。除此之外，要基于市场化发展需要，健全职业经理人制度，使职业经理人的选择、流动走向市场化，从而破解国企混改难题，完善公司法人治理结构，助推国企混改方案的落实。而且为了避免职业经理人的流失，提高公司法人治理结构的稳定性，要借鉴市场化职业经理人绩效评价制度，建立配套激励体系，根据职业经理人工作成果，对于其进行适当激励。

五、结语

国企混改对国民经济发展和国企国资发展具有积极的促进作用，且国企混改已经取得了一定的成绩。但国企混改仍有一些难题亟待解决，通过研究发现，现阶段国企混改不仅面临各方认知难统一、配套政策不健全的问题，还面临资产定价评估问题多、治理结构调整难度大等问题。这些问题影响了混改效果，降低了改革效率。因此，为进一步推进国企混改，激发国企活力，应进一步明确混改理论框架、完善配套法规政策、构建市场化定价评估体系、优化治理结构等，以促进国有企业实现保值增值目标。